Программирование регионального развития

Планирование – метод осуществления хозяйственно-организаторской функции государства и экономической политики. Важной частью планирования является программирование. Оно базируется на прогнозных разработках и имеет своей целью составление проектов целевых комплексных программ.

Плановый подход к реализации государственной политики, как в бывшем СССР, так и в новой России складывался непросто. После кратковременного (в начале 90-х годов) периода отрицания планирования как «пережитка социализма» в стране началось возрождение активного интереса к возможностям этого инструмента региональной политики в новых рыночных условиях.

В этот период в ряде федеральных органов исполнительной власти и отдельных субъектах Российской Федерации был достигнут ряд позитивных результатов, показавших высокую востребованность методов планирования и перспективы их развития. Вместе с тем выявились различные подходы к планированию территориального развития на федеральном и региональном уровнях. Региональные аспекты развития оказались в значительной степени утраченными в прогнозных и плановых разработках федеральных органов власти. Субъекты Российской Федерации при разработке прогнозов, программ и планов собственного развития не учитывали четко обозначенные региональные интересы и приоритеты государства в целом.

Наиболее определенным на федеральном уровне является порядок разработки и реализации целевых программ: эти вопросы регулируются федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными актами Минэкономразвития России и Минфина России, которые, в свою очередь, не могут быть использованы для разработки перспектив территориального развития страны и регионов.

Основной разновидностью плановой деятельности в регионах в настоящее время является программно-целевое планирование регионального развития. При этом качество документов, направленных на программно-целевое планирование регионального развития, является, как правило, невысоким. Эти планы практически сводят различные меры и действия, осуществляемые разными участниками процесса территориального развития в единое целое, распределяют их исполнение между отдельными подразделениями региональных органов власти и используют бюджетные ресурсы, но по большей части представляют собой просто перечни мероприятий, которые в любом случае нужно провести в текущем году или ближайшее время (к примеру, организация летнего отдыха детей или традиционная подготовка к зимнему отопительному сезону).

В настоящее время положение в стране стало коренным образом меняться. Реализован комплекс мер по формированию единого правого пространства страны, завершен первый этап административной реформы, определивший новую структуру федеральных органов власти и порядок их взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Начато упорядочение административно-территориального устройства страны, продолжается реформирование местного самоуправления. Завершается разграничение полномочий между центром и регионами, совершенствуется система межбюджетных отношений.

Важнейшим результатом этих позитивных перемен стала возможность перехода к политике долгосрочного развития страны на основе создания единой общегосударственной системы разработки прогнозно-плановых документов, опирающейся на прогнозы, стратегии и программы комплексного социально-экономического развития регионов, разрабатываемые исходя из приоритетных направлений развития страны в целом и с учетом региональных особенностей, предпосылок и ограничений.

Необходимо особо отметить, что создание такой системы не следует расценивать как попытку реанимации системы директивного территориального планирования советского образца.

Программы – комплекс взаимоувязанных по целям, срокам, ресурсам и исполнителям мер по решению приоритетных проблем региона, обеспечивающих решение указанных проблем в 3-5-летний период.

Разработка программ социально-экономического развития регионов осуществляется органами государственной власти соответствующего уровня. Программы характеризуются адресностью, директивностью исполнения
(в рамках компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), конкретными сроками реализации, правообеспеченностью, одновременным наличием мер (заданий) технического, организационного, административного, правового, информационного характера. Обязательным условием является реальность получения необходимых ресурсов с указанием их источников. Программы рассматриваются и утверждаются органами исполнительной или законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Все предложенные уточнения формулировок удовлетворяют минимально необходимым требованиям к содержанию вышеуказанных документов. Выполнение этих требований является необходимым условием для формирования единой системы разработки и реализации перспективных направлений территориального развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эта система должна обладать рядом признаков, отличающих её от сложившейся практики действий по разработке и реализации мер по решению проблем территориального развития страны и её регионов. Это – признаки целостности (т.е. охват всех уровней и всех звеньев власти) и единства (т.е. методической, организационной, правовой и информационной согласованности порядка разработки и содержания документов).

Следует особо уточнить смысл требования единства системы.
Он заключается:

во-первых, в обязательности определения федеральными органами власти общегосударственных интересов и приоритетов в региональном развитии и их учета в документах, определяющих перспективы развития каждого субъекта Российской Федерации (в концепциях, стратегиях и программах),

во-вторых, в согласованности всех указанных документов между собой,

в-третьих, в общем методическом подходе к разработке и реализации прогнозно-плановых документов на федеральном и региональном уровнях,

в-четвертых, в едином порядке информационного обеспечения и обмена информацией в процессе разработки этих документов,

в-пятых, в использовании единой общегосударственной правовой базы системы прогнозирования и планирования социально-экономического развития страны и регионов,

в-шестых, в установлении единого порядка организации взаимодействия органов власти при разработке федеральных и региональных прогнозов, концепций, стратегий и программ социально-экономического развития.

В действующих федеральных нормативно-правовых документах по значимости (масштабам) выделяются лишь два типа программ: федеральные и межгосударственные. Однако региональные проблемы, нуждающиеся в программно-целевом решении, вовсе не всегда имеют федеральное и тем более межгосударственное значение. Имеется масса проблем, для решения которых достаточно мобилизовать ресурсы нескольких регионов или даже одного субъекта РФ, т.е. целевые региональные программы могут быть: федерального, межрегионального, регионального и локального значения. По характеру решаемых проблем (тип программы) среди них выделяются комплексные, экономические, социальные и экологические, а по региональному уровню (по масштабу) межрегиональные (охватывающие несколько субъектов РФ), субъектов РФ, локальные (относящиеся к части территории одного или нескольких субъектов РФ) и муниципальные (городские).

По cmamуcу, уровню утверждения и управления все программы могут быть федеральными. Кроме того, межрегиональные программы могут утверждаться и финансироваться межрегиональными ассоциациями или несколькими заинтересованными республиками, краями и областями; программы субъектов РФ, локальные и муниципальные — финансироваться и утверждаться органами власти и управления субъектов РФ, а муниципальные - еще городов и администраций закрытых территориальных образований.

Единственным федеральным законом, установившим формат и процедуры разработки документов, определяющих перспективы территориального развития, является Федеральный закон от 20 июля 1995 г.
№ 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», в котором содержатся понятия: «концепция социально-экономического развития Российской Федерации» (система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей) и «программа социально-экономического развития Российской Федерации» (комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров).

Ряд конкретизирующих положений содержится в подзаконных актах Правительства Российской Федерации и федеральных министерств. Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г.
№ 800-р установлено, что координацию деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти по реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, осуществляет Минэкономразвития России. На основании приказа Минэкономразвития России от 17 июня 2002 г. № 170 программа экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и перечень мероприятий (объектов), имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, представляются в Минэкономразвития России для определения их соответствия типовому макету программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации. Далее перечень мероприятий (объектов) региональных программ, предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, предусмотренных для реализации федеральных целевых программ, подлежит согласованию с министерствами – государственными заказчиками федеральных целевых программ.

Необходимо отметить, что в действующем законодательстве не рассматривается вопрос взаимосвязи основных документов социально-экономического планирования государственного и регионального уровня (стратегий и программ социально-экономического развития Российской Федерации, стратегий и программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации).

Программные инструменты государственного управления территориальным и региональным развитием также отличаются низкой эффективностью.

В Программе развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы), в действующих отраслевых программах региональный разрез представлен минимальным набором учтенных аспектов, а отсутствие конкретных предложений по развитию территорий затрудняет планирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Программы социально-экономического развития страны, принимаемые на основе Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», ориентированы в основном на отраслевой принцип.

Дата добавления: 2014-01-06