Защита окружающей среды в чрезвычайных ситуациях

Классификация чрезвычайных ситуаций

В действующем в настоящее время постановлении Правительства Российской Федерации «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в качестве критерия тяжести чрезвычайной ситуации используется количество пострадавших. Чрезвычайные ситуации классифицируются в зависимости от количества людей, пострадавших в этих ситуациях, людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций.

ЧС подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

К локальной относится ЧС, в результате которой пострадало не более 10 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 человек, либо материальный ущерб составляет не более 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС, и зона ЧС не выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения.

К местной относится ЧС, в результате которой пострадало свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жиз­недеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС, и зона ЧС не выходит за пределы населенного пункта, города, района.

К территориальной относится ЧС, в результате которой пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС, и зона ЧС не выходит за пределы субъекта Российской Федерации.

К региональной относится ЧС, в результате которой пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 0,5 млн, но не более 5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС, и зона ЧС охватывает территорию двух субъектов Российской Федерации.

К федеральной относится ЧС, в результате которой пострадало свыше 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения ЧС, и зона ЧС выходит за пределы более чем двух субъектов Российской Федерации.

К трансграничной относится ЧС, поражающие факторы которой выходят за пределы Российской Федерации, либо ЧС, которая произошла за рубежом и затрагивает территорию Российской Федерации.

Диапазон числа пострадавших людей при этом лежит в пределах от менее 10 до более 500 человек, людей, у которых могут быть нарушены условия жизнедеятельности — от менее 100 до более 1000 человек, при этом границы зоны распространения могут лежать в пределах территории объекта производственного или социального назначения, а в крайнем случае, выходить за границы Российской Федерации. Как правило, последствия типичных аварий при обращении с опасными веществами связаны с меньшими значениями числа пострадавших.

Следует отметить тот факт, что практическое применение данных классификаций затруднено использованием в них таких неопределенных понятий, как: «пострадало» и «нарушены условия жизнедеятельности».

Наряду с этим, следует отметить отсутствие взаимосвязи между классом опасности объекта и возможными последствиями аварии на нем, хотя, казалось бы, логичнее классифицировать объект по степени опасности в соответствии с классификацией ЧС, к которой могут привести аварии на этом объекте.

Анализ причин и хода развития аварий и крупных катастроф позволил выделить общие их стадии независимо от времени, типа производства и региона. Это стадия накопления дефектов или отклонений в регламенте процессов, которые сами по себе не представляют угрозы, но в сочетании с другими факторами приводят к катастрофе. На следующей стадии происходит ини­циирующее событие, когда уже не остается средств для эффективных действий. И, наконец, на третьей стадии происходит быстрое развитие событий, приводящее к катастрофе. События третьей стадии невозможны без накопления ошибок на первой стадии.

В общем случае обеспечение безопасности, несмотря на различие объектов и технологий, связано с решением трех задач. Во-первых, необходимо принять все возможные меры по предупреждению аварийности и травматизма. Однако даже при высокой надежности производств и машин, проектных решениях и регламентах, способных обеспечить безопасную работу, из-за дефектов оборудования, нарушений регламента или человеческих ошибок в работе возникают те или иные отклонения, которые можно рассматривать как инциденты, аварийные ситуации или аварии. Эти ситуации еще не ведут к катастрофическим последствиям, но требуют быстрых действий по их устранению. Это можно отнести ко второй задаче защиты окружающей среды, для решения которой проектируются различные дублирующие системы и защитные устройства, системы обнаружения опасных веществ. Однако сами эти устройства и системы сложны, дороги и небезотказны. Поэтому эффективность действия таких систем в промышленности не всегда высока. Так, в нашей стране не зарегистрировано ни одного случая тушения пожара резервуара с помощью системы автоматических установок пожаротушения, хотя до 20 % общих затрат на резервуарные парки приходится на системы АУП. В то же время применение систем технической диагностики, исключающих развитие проектных и режимных аварийных ситуаций, необходимо в сложных уникальных системах, эксплуатация которых осуществляется на предельных параметрах и практически носит опытный или экспериментальный характер. При неэффективной работе защитных систем дело может дойти до катастрофы. В этом случае третья задача защиты окружающей среды — спасение пострадавших и ликвидация последствий. Здесь вступают в действие различные спасательные службы — скорая помощь, горноспасатели, газоспасатели, пожарные, восстановительные поезда, спасатели МЧС и т.д. На данном этапе борьба идет за спасение конкретных пострадавших. Однако на этой стадии эффективность действий совсем невелика. По данным МЧС, эффективность действий спасательных служб близка к максимальной и достичь большей защищенности на этом пути уже не удастся. Поэтому основным направлением обеспечения промышленной безопасности является предупреждение аварийности и травматизма.

Слово «предупреждение» к природным катастрофам обычно применяется в смысле извещения населения и принимающих решения органов в виде информирующего предостережения. Что касается техногенной сферы, то здесь, как правило, используют слово «предупредить» в значении предотвратить заранее принятыми мерами.

В соответствии с описанными принципами будем рассматривать защиту в чрезвычайных ситуациях как совокупность мероприятий, направленных на предотвращение или предельное снижение потерь от действия поражающих факторов. Для разработки эффективных мер защиты окружающей среды от негативного воздействия аварий на конкретном объекте необходимо прежде всего научиться прогнозировать возможные пути развития аварий и катастроф для объектов нефтегазодобывающей, нефтеперерабатывающей и химической промышленности. Поэтому основной целью дисциплины является обучение основам прогнозирования возникновения и развития техногенных катастроф и разработка на их базе планов защиты окружающей среды в чрезвычайных ситуациях.

Курс строится как система знаний, устанавливающая место методов анализа риска опасных производств, направленных на выявление возможных путей протекания катастрофических процессов, прогнозирование их частоты и последствий, а также на разработку планов локализации и ликвидации негативных последствий техногенных аварий, привязанных к различным стадиям катастрофического процесса.

Прогнозирование развития чрезвычайных ситуаций предполагает использование широкого арсенала методов анализа, моделей и методик расчета последствий чрезвычайных ситуаций различного уровня сложности. В учебном пособии материал подобран таким образом, чтобы не только дать представление об используемых методах анализа риска, но и на примерах отдельных моделей научить проводить расчеты, оценивать последствия действия поражающих факторов и разрабатывать меры защиты окружающей среды при катастрофах на конкретных объектах. При этом алгоритм разработки мер защиты окружающей среды в чрезвычайных ситуациях увязывается с существующей практикой государственного регулирования деятельности в области техногенной безопасности и управления в чрезвычайных ситуациях

Лекция 2. Государственное регулирование деятельности в области техногенной безопасности

Цель: Дать основные понятия в области регулирования деятельности в области техногенной безопасности.

Учебные вопросы:

1. Концепция национальной безопасности РФ. Нормативно-правовые акты в области техногенной безопасности и защиты окружающей среды.

2. Системы обеспечения промышленной безопасности. Государственные надзорные органы. Государственное управление в ЧС.

Время 2 часа.

Литература: Защита окружающей среды в ЧС. /В.Ф. Мартынюк, Б.Е. Прусенко/

2.1. Концепция национальной безопасности Российской Федерации

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, отражающей совокупность взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности, в том числе и техногенного характера, в качестве угроз национальной безопасности страны отмечено падение научно-технического потенциала, рост вероятности техногенных катастроф, неразвитость законодательной базы природоохранных мероприятий, низкая экологическая культура, ослабление государственного надзора и отсутствие эффективных правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, что увеличивает риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности. В этих условиях основными направлениями деятельности по обеспечению национальной безопасности являются объективный, всесторонний анализ, прогнозирование угроз во всех сферах их проявления, а также определение критериев национальной безопасности и их пороговых значений. При этом важнейшими задачами обеспечения национальной безопасности являются обеспечение жизнедеятельности населения в технически безопасном и экологически чистом мире, единство, взаимосвязь и сбалансированность всех видов безопасности, реальность выдвигаемых задач, а одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности — переход к экономическому росту при снижении уровня техногенных катастроф. Одной из первоочередных задач становится усиление роли государства как гаранта национальной безопасности, создание необходимой для этого правовой базы и механизма ее применения. Изложенные в Концепции подходы к национальной безопасности позволяют более четко выделить проблемы, связанные с промышленной безопасностью. При этом следует учесть, что в Концепции в качестве угроз национальной безопасности рассматриваются техногенные катастрофы и чрезвычайные ситуации техногенного характера, непосредственно касающиеся предмета промышленной безопасности, имеющей дело с защитой жизненно важных интересов личности и общества от аварий на промышленных объектах и последствий указанных аварий. С одной стороны, понятие катастрофы охватывает только часть негативных последствий промышленной деятельности и по своему смыслу должно относиться к авариям с тяжелыми последствиями. С другой стороны, понятие чрезвычайной ситуации трактуется настолько широко, что охватывает такие события, как аварии (катастрофы) на автомобильных дорогах. Поэтому далее будет в основном применяться понятие аварии — разрушения сооружений и (или) технических устройств, применяемых в промышленности, неконтролируемые взрывы и (или) выбросы опасных веществ, нефти, газа, подземных вод, горной массы и т.д. Соотношение промышленной безопасности с другими составляющими безопасной жизнедеятельности человека определяется тем взаимным влиянием, которым промышленные аварии сказываются на объектах воздействия (воздействие на окружающую среду и экологическая безопасность, экономические потери от аварий и экономическая безопасность, травмирование персонала и охрана труда, травмирование населения и защита населения, последствия в виде пожаров и пожарная безопасность, воздействие на объекты атомной энергетики и радиационная безопасность и т.д.), и влиянием различных факторов, определяющих состояние государства, региона и предприятия, на аварийность и травматизм.

2.2. Нормативно-правовые акты в области техногенной безопасности и защиты окружающей среды

Одним из направлений государственного регулирования техногенной безопасности является создание эффективной системы правового регулирования безопасности, наличие механизмов ответственности за нарушения требований законодательства юридическими и физическими лицами, предприятиями с различными формами собственности. Так, государственное регулирование промышленной безопасности осуществляется установлением требований промышленной безопасности. При этом система норм и требований направлена на предотвращение аварий и катастроф и создание жесткой, функциональной защиты объектов, людей и окружающей среды на основе перехода к проектированию, изготовлению и эксплуатации технических систем по критериям безопасности.

При разработке норм и требований промышленной безопасности исходят из следующих принципов:

1. Нормативно-правовые документы, разрабатываемые на всех уровнях, начиная с государственного и кончая ведомственным и объектовым, должны быть взаимоувязаны в общую систему обеспечения промышленной безопасности.

2. Нормативные документы должны исходить из презумпции потенциальной опасности любого промышленного объекта, любой намечаемой хозяйственной деятельности.

3. При планировании и реализации политической, экономической и иной программы и осуществлении деятельности, связанной с промышленными объектами, вопросы промышленной безопасности должны иметь приоритет.

4. Любая деятельность, связанная с проектированием, вводом в эксплуатацию и выводом из эксплуатации опасных производственных объектов, должна иметь разрешительный характер.

5. Предприятия, осуществляющие опасную производственную деятельность, должны быть готовы к действиям при возникновении аварии или катастрофы.

6. При осуществлении опасной промышленной деятельности необходимо информировать общественность об основных опасностях, связанных с этой деятельностью, а также учитывать общественное мнение при решении вопросов об эффективности и достаточности мер обеспечения промышленной безопасности.

7. Должно быть обеспечено проведение научно обоснованной объективной экспертизы промышленной безопасности.

8. Учет и расследование промышленных аварий — один из необходимых элементов регулирования промышленной безопасности, который должен быть отражен в нормативно-правовых документах.

9. В правовой системе должна быть закреплена ответственность предприятий за нарушения требований промышленной безопасности, за ущерб, нанесенный населению, окружающей среде и материальным ценностям в результате промышленной аварии.

Система норм и требований по техногенной безопасности состоит из документов четырех уровней.

Документы первого уровня принимаются высшими органами законодательной власти. Они включают как общие положения, так и, по возможности, механизмы реализации заложенных в них норм. Необходимо развивать тенденцию разработки законов по техногенной безопасности как законов прямого действия.

Документы второго уровня принимаются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Документы третьего уровня, регламентирующие различные аспекты безопасности, которые учитываются на стадиях проектирования, изготовления и эксплуатации объектов, принимаются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий и действуют на всей территории Российской Федерации.

Документы четвертого уровня принимаются администрациями организаций и предприятий и регламентируют порядок выполнения на уровне конкретных опасных объектов и технологий норм и требований промышленной безопасности, установленных документами высших уровней.

По вопросам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по вопросам, не находящимся в ведении Российской Федерации, но затрагивающим различные аспекты безопасности, принимаются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Эти документы регламентируют исполнение норм и требований, определяемых документами, принятыми на федеральном уровне. Положения документов, принимаемых органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не должны противоречить федеральным нормам и действуют только на территории этих субъектов.

Все перечисленные документы составляют единую систему нормативного обеспечения техногенной безопасности.

2.3. Системы обеспечения промышленной безопасности

Систему обеспечения промышленной безопасности можно условно разделить на несколько подсистем, объединяющих различные структуры для выполнения определенных функций и образующих свои системы. К ним относятся государственный контроль и надзор, ведомственный контроль за обеспечением безопасности, внутренний контроль предприятий, система экспертизы промышленной безопасности, система подготовки и аттестации кадров, система сертификации технических устройств, система страхования риска ответственности за причине­ние вреда при эксплуатации опасных производственных объектов и другие.

Взаимодействие всех систем осуществляется через систему государственного контроля и надзора. Федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, является Госгортехнадзор России.

Основные составляющие системы управления промышленной безопасностью взаимосвязаны и взаимозависимы. Реализация составляющих систем управления возможна лишь при функционировании элементов управления промышленной безопасностью, ответственности всех субъектов-участников системы.

Система управления промышленной безопасностью рассматривается как неотъемлемая часть системы управления национальной безопасностью Российской Федерации и основывается на Конституции Российской Федерации, федеральных законах, указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Феде­рации, иных нормативных правовых актах и нормативно-технических документах Координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти осуществляют Председатель Правительства Российской Федерации, его заместители и федеральные министры в соответствии со схемой, утверждаемой Правительством Российской Федерации. В области промышленной безопасности высшие органы исполнительной власти формируют государственную политику.

Правительство Российской Федерации возлагает на Госгортехнадзор России осуществление соответствующего нормативного регулирования, специальных разрешительных, контрольных и надзорных функций в области промышленной безопасности.

2.4. Государственные надзорные органы

В соответствии с законом Российской Федерации «О безопасности» регулирование безопасности включает в себя чрезвычайно широкий спектр общественных отношений. Среди них к техногенной безопасности можно отнести отношения, связанные с промышленной деятельностью по:

—охране труда;

—охране окружающей среды;

—обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

—защите населения в условиях чрезвычайных ситуаций;

—обеспечению пожарной безопасности;

— обеспечению промышленной безопасности;

— обеспечению радиационной безопасности.

В этих сферах обеспечения безопасности осуществляют надзор федеральные органы исполнительной власти, наделенные Указами Президента Российской Федерации или Постановлениями Правительства Российской Федерации соответствующими полномочиями:

Федеральный орган надзора и контроля за охраной труда Министерства труда и социального обеспечения Российской Федерации (Рострудинспекция);

Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

Департамент санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения Российской Федерации (Санэпиднадзор);

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России);

Государственная противопожарная служба МЧС России;

Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России);

Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России).

Все федеральные органы исполнительной власти, перечисленные выше и осуществляющие надзор и контроль в сфере техногенной безопасности, имеют свои территориальные органы практически во всех крупных городах. Система территориальных органов надзора строится либо в соответствии с административно-территориальным делением, как, например, органов пожарного и санитарного надзора, либо по округам, как, например, территориальных органов Госгортехнадзора и Госатомнадзора. Подчиняться территориальные органы надзора могут либо только своим центральным органам, либо, наряду с центральными органами, также и органам исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и органам местного самоуправления.

Деятельность всех указанных органов регулируется соответствующими федеральными законами:

Рострудинспекции — Трудовым кодексом Российской Федерации;

МПР России — Законом «Об охране окружающей природной среды»;

Санэпиднадзора — «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

МЧС России — «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

ГПС МЧС России — «О пожарной безопасности»;

Госгортехнадзора России — «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

Госатомнадзора России — «Об использовании атомной энергии». Название и уровень надзорных органов могут меняться с изменением структуры органов исполнительной власти Российской Федерации. Однако при всех изменениях сами эти органы остаются практически неизменными с незначительным перераспределением пограничных функций.

2.5. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях

В период «холодной войны» в качестве основной угрозы населению рассматривались военные действия и прежде всего — ядерный удар. Поэтому защита населения и территорий осуществлялась в рамках системы гражданской обороны, входившей в общесоюзную систему обороны страны. Изменение политической ситуации в мире и ряд крупных техногенных и природных катастроф во второй половине 1980-х годов вывели на первый план защиту населения от угроз мирного времени, что потребовало новой модели организации такой защиты. В 1989 г. был создан ГКЧС СССР, что оформило новое направление государственной политики в области защиты населения в чрезвычайных ситуациях мирного времени. В настоящее время к основным полномочиям МЧС России относятся: координация деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и граждан по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; руководство по поручению Правительства РФ работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; обеспечение функционирования и дальнейшего развития общероссийской системы предупреждения и действия в чрезвычайных ситуациях (РСЧС) и ряд других полномочий.

Кроме того, и другие органы исполнительной власти обладают полномочиями в части действий в чрезвычайных ситуациях. Так, МВД России обеспечивает общественный порядок и охрану ценностей в чрезвычайных ситуациях. Минфин России осуществляет финансирование работ по ликвидации ЧС, оказанию помощи пострадавшему населению, МПР России — контроль экологической обстановки, методическое руководство по ликвидации экологических ЧС, оперативный контроль и мониторинг состояния окружающей природной среды и т.д. Всего определенной компетенцией в области обеспечения безопасности наделены более 20 ведомств.

Как показывает практика, основная тяжесть работы по ликвидации ЧС на локальном и местном уровнях ложится на противопожарные службы МЧС России (подавляющая часть ЧС относится именно к событиям этого уровня, причем основное их количество приходится на пожары и взрывы). В то же время при ЧС регионального и федерального уровней значительно возрастает значение участия сил и средств, а также координирующая роль МЧС России.

2.6. Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

В 1991 г. на ГКЧС были возложены дополнительные обязанности по разработке и формированию общероссийской системы предупреждения и действия в чрезвычайных ситуациях (РСЧС). При этом ключевые вопросы стратегии защиты от чрезвычайных ситуаций как части общегосударственной политики в сфере безопасности определяются и устанавливаются Президентом Российской Федерации. Сфера действия РСЧС ограничена авариями, бедствиями и катастрофами исключительно природного и техногенного характера, т.е. теми видами чрезвычайных ситуаций, которые лежат в сфере компетенции МЧС России. Предупреждение и ликвидация социально-политических чрезвычайных ситуаций (массовых беспорядков, межнациональных конфликтов и т.п.) находятся в сфере ответственности МВД России и ФСБ России.

Основные цели, задачи и функции государственных органов в системе РСЧС сформулированы в постановлении Правительства Российской Федерации «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (№ 1113 от 05.11.95). Здесь же перечислены основные и функциональные подсистемы РСЧС, разграничена компетенция органов управления по территориальному, функциональному и ве­домственному принципам.

По своим задачам можно выделить две подсистемы РСЧС — мониторинга и контроля и ликвидации чрезвычайных ситуа­ций. В подсистему мониторинга и контроля входят органы надзора: органы МПР России; служб и ведомств Российской Федерации, осуществляющих наблюдение и контроль за состоянием природной среды и обстановкой на потенциально опасных объектах и территориях, других структур. Подсистема ликвидации чрезвычайных ситуаций состоит из: военизированных и невоенизированных противопожарных, аварийно-спасательных и аварийно-восстановительных формирований министерств и ведомств; служб экстренной медицинской помощи Минздрава РФ и других министерств и ведомств; ППС МВД России; воинских частей и формирований гражданской обороны; воинских частей, инженерных войск и формирований Министерства обороны; восстановительных и пожарных поездов МПС России; отрядов спасателей добровольных объединений и других. При этом территориальные подсистемы РСЧС создаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в соответствии с принятым административно-территориальным делением и включают: органы управления, силы и средства органов исполнительной власти, местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит защита населения и территорий от ЧС. Федеральные подсистемы РСЧС создаются федеральными органами исполнительной власти и состоят из самих органов государственного управления, сил и средств министерств и ведомств, в компетенцию которых входит предупреждение и ликвидация ЧС в сферах их деятельности.

Ясно, что управление и координация действий всех этих служб представляет серьезную проблему. На федеральном уровне координация осуществляется Межведомственной комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ведомственными Комиссиями по чрезвычайным ситуациям федеральных органов исполнительной власти. На региональном уровне координирующие органы представлены региональными центрами МЧС России, на территориальном, местном и объектовом уровнях — комиссиями по Ч С органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций соответственно Постоянно действующие органы управления РСЧС осуществляют функции тактического и оперативного планирования и управления, подготовку оперативных планов и организацию выполнения заложенных в них мероприятий. На федеральном уровне — это МВД и МЧС России, на региональном — региональные центры последнего, на территориальном и местном уровнях — УВД, РУВД/РОВД и штабы по делам ГО и ЧС при органах исполнительной власти и местного самоуправления, на объектовом уровне — подразделения ГПС, спецчасти внутренних войск, отделы и специально уполномоченные лица.

Органы повседневного управления РСЧС выполняют функции мониторинга, информационного обеспечения управления РСЧС, а также оперативного реагирования на возникшие ЧС и включают в себя различные штабы, оперативно-дежурные и дежурно-диспетчерские службы.

Реальные возможности РСЧС определяются не только описанными задачами и структурой, но и социально-экономическими условиями ее функционирования, а также специфическими условиями и обстоятельствами конкретных чрезвычайных ситуаций и принимаемыми управленческими решениями. Качество последних во многом определяется качеством прогнозирования возможных ЧС.

Лекция 3. Элементы правового регулирования техногенной безопасности

Цель: Дать основные понятия элементов правового регулирования техногенной безопасности.

Учебные вопросы:

1. Зарубежный опыт законодательства в области промышленной безопасности. Оценка опасности промышленных объектов и их классификация по степени опасности.

2. Требования к размещению промышленного объекта. Экспертиза промышленной безопасности.

3. Информация об опасностях. Расследование аварий и их учет. Государственный надзор и контроль

Время 2 часа.

Литература: Защита окружающей среды в ЧС. /В.Ф. Мартынюк, Б.Е. Прусенко/

3.1. Зарубежный опыт законодательства в области промышленной безопасности

Впервые серьезное внимание мирового сообщества к промышленным авариям было привлечено после двух крупных аварий в середине 70-х годов. В 1974 г. в Великобритании (Фликсборо) на предприятии, производящем циклогексан, произошел взрыв, в результате которого погибло 28 человек, а 89 получили травмы, предприятию был нанесен значительный материальный ущерб. Спустя 2 года в итальянском городе Севезо на химическом предприятии произошел выброс в атмосферу диоксина, имевший серьезные последствия для здоровья людей, окружающей среды и приведший к эвакуации тысяч семей. Основной причиной таких тяжелых последствий стала неподготовленность персонала к действиям во время аварий. Европейское сообщество отреагировало на эти аварии принятием так называемой Директивы Севезо (Директива Европейского сообщества от 24 июня 1982 г. № 82/501/ЕЭС по предотвращению крупных промышленных аварий), которая обязывает предприятия проводить оценку опасности и принимать меры по подготовке к возможным авариям. В 1984 г. в Мехико произошел взрыв хранилища сжиженного нефтяного газа, в результате чего погибло около 650 человек, а несколько тысяч получили травмы. Выброс метилизоцианата на химическом предприятии в Бхопале (Индия) произошел в этом же году и привел к распространению ядовитого газового облака, в результате чего погибло более 2000 человек, около 200 000 получили травмы.

В июле 1988 г. в результате взрывов и пожара была уничтожена нефтебуровая платформа «Пайпер Альфа» в Северном море у побережья Шотландии. При этом погибло 165 из 226 человек обслуживающего персонала и два члена экипажа спасательного судна. В октябре 1989 г. — взрыв и пожар на химическом комбинате, производящем полиэтилен, в Хьюстоне (США), в результате которого погибли 23 человека и более 130 получили травмы. Силой взрыва обломки были выброшены на расстояние до 10 км на территорию соседнего района. В этих случаях также сказалось практическое отсутствие соответствующих политики, законодательства и механизмов управления безопасностью на промышленных объектах.

При расследовании причин аварий выяснилось, что предприятия, а также соответствующие государственные органы не имели конкретных планов действий на случай аварий, отсутствовала необходимая информация об используемых химических веществах и технологиях, не были вовремя приняты меры, которые могли бы предотвратить эти аварии. Откликом на эти аварии стали поправки к Директиве Севезо для Европейских стран, закон США «О чрезвычайном планировании и праве населения на информацию» (1986). Были приняты: Кодекс Международной организации труда (МОТ) по предупреждению промышленных аварий (1990), Конвенция ООН «О трансграничном воздействии крупных промышленных аварий» (1992), Конвенция № 174 МОТ «О предотвращении крупных промышленных аварий» (1993).

Поскольку уровень и характер законодательства всегда отражает степень подготовленности общества к решению тех или иных проблем, далеко не во всех странах в 70—80-е годы начало формироваться законодательство по промышленной безопасности, и оно было в те годы достаточно редким явлением. В 90-е годы международные организации продолжили активную деятельность в сфере регулирования вопросов предупреждения промышленных аварий. Принятые в 80—90-е годы Конвенция МОТ по предотвращению крупных промышленных аварий и Конвенция ООН о трансграничном воздействии промышленных аварий обязывают страны, подписавшие их, разработать политику в области обеспечения промышленной безопасности. Однако ратификация их возможна только при наличии соответствующего государственного правового регулирования в этих странах.

Исторически истоки промышленного права относятся к области трудового законодательства. Законодательство по промышленной безопасности пересекается с законодательством по охране труда в части требований по соблюдению мер, направленных на обеспечение безопасности персонала на рабочем месте. Выполнение этих требований в ряде случаев может предотвратить возникновение аварий.

Законодательство по охране труда начало формироваться в большинстве развитых промышленных стран еще в XIX веке как реакция на рост травматизма с началом промышленной революции. Одним из первых законов в области охраны труда стал закон «О здоровье и морали учеников», принятый в Великобритании в 1802 г. В Германии в 1845 г. было принято «Прусское распоряжение о хозяйственной деятельности», которое включает запрещение опасной промышленной деятельности без лицензии. В Бельгии в 1888 г. был принят законодательный акт под названием «О вредных и опасных предприятиях». В этом документе различные типы производств разделены на две категории по степени опасности.

В XX веке процесс формирования законодательства об охране труда интенсифицировался, стали появляться как национальные, так и международные правовые акты, в которых существенное внимание уделялось вопросам охраны труда на производстве. В 1919 г. появилась первая международная организация, которая в своей деятельности основное внимание стала уделять вопросам охраны труда — Международная организация труда (МОТ). В первой половине столетия в МОТ были приняты конвенции «О предотвращении несчастных случаев на производстве» (1929), «О технике безопасности в строительстве» (1937), «О защите докеров от несчастных случаев» (1929, 1932), «О возмещении трудящимся при несчастных случаях на производстве» (1925) и др.

К 80-м годам в развитых странах практически сформировалось законодательство об охране труда. Одним из важнейших международных документов в этой области стала Конвенция МОТ 155 «О безопасности и гигиене труда» (1981). В 4 статье Конвенции говорится, что каждая страна, подписавшая документ, в соответствии с национальными условиями и практикой должна разрабатывать, осуществлять и периодически пересматривать согласованную национальную политику в области безопасности труда, гигиены труда и производственной среды. Цель этой политики — предупреждение несчастных случаев и повреждений здоровья, возникающих в результате работы, и сведение к минимуму опасностей, возникающих в процессе работы, т.е. принятие мер по предупреждению опасных ситуаций на производстве. На базе законодательства по охране труда также в 70—80-е годы начала формироваться новая отрасль права — экологическое право. Объективными предпосылками его возникновения стало, с одной стороны, неудовлетворительное состояние окружающей природной среды из-за производственной деятельности, с другой стороны, проявление особого внимания общественности к экологическим проблемам. В настоящее время каждое государство имеет определенные правовые нормы, регламентирующие состояние окружающей среды и природопользование. Но лишь около 100 государств приняли общие законы об охране окружающей среды, выражающие экологическую политику страны, и образовали специализированные системы органов экологического управления и контроля. В обеспечении экологической безопасности большая роль отведена международному праву. Именно оно призвано закрепить единообразные принципы и нормы экологически целесообразного поведения государств, которые в свою очередь должны быть интегрированы в наци­ональное законодательство. Сейчас уже действуют более 200 международных природоохранительных договоров. Один из наиболее важных принципов международного природоохранного права является принцип предотвращения трансграничного ущерба окружающей среде. Этот принцип целиком ориентирован на проведение превентивных мероприятий. Он носит комплексный характер и включает в себя в качестве самостоятельных элементов принципы:

—оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС);

—уведомления о деятельности, способной причинить трансграничный экологический ущерб;

— предоставления информации об этой деятельности Особенно большое внимание уделяется первому принципу. В

1985 г. в ЕЭС принята Директива 85/337/ЕЭС об оценке воздействия некоторых общественных и частных проектов на окружающую среду. Она включает требование по составлению заявления ОВОС, которое должно содержать оценку последствий для окружающей среды при эксплуатации предприятия, рассматриваемого в проекте. К Директиве прилагаются списки категорий предприятий, на проекты которых необходимо составлять заявление ОВОС.

Во многих странах правовые положения и нормы экологического права затрагивают вопросы, относящиеся к смежным отраслям законодательства. Так, например, в голландском зако­не «Об охране окружающей предприятие природной среды» тесно переплетены вопросы охраны труда и вопросы промышленной безопасности, такие, как проведение анализа опасности и предоставление Декларации безопасности. В Великобритании в 1974 г. принят Закон об обеспечении охраны труда и здоровья. Он свел воедино все существовавшие в то время законы, в том числе Фабричный закон (1833). Закон учредил Комиссию по охране здоровья и безопасности и Исполнительный комитет по охране здоровья и безопасности. Помимо вопросов охраны труда в нем регулируются вопросы контроля взрывоопасных, легковоспламеняющихся и прочих опасных веществ, вопросы безопасной эксплуатации при пуске промышленного объекта и выводе его из эксплуатации. В то же время в Великобритании был принят закон «Сообщения о несчастных случаях, заболеваниях и опасных происшествиях». В соответствии с ним промышленная администрация обязана сообщать компетентным органам обо всех случаях разрушений аппаратов под давлением, пожарах, взрывах, утечках горючих и токсичных веществ, разрушениях трубопроводов и т.д. В ФРГ декретом 1975 г. введена обязательная подготовка планов на случай возникновения пожаров или взрывов. С 1980 г. на промышленность ФРГ возложена обязанность иметь на опасных предприятиях документ, известный как «Анализ опасности», который должен по первому требованию предъявляться соответствующим контролирующим органам.

Крупные аварии 70—80-х годов, как уже отмечалось, заставили политиков и промышленников развитых стран пересмотреть свое отношение к вопросам безопасности. Возникла очевидная необходимость разработки законов, регулирующих специфические вопросы промышленной безопасности, которые не нормируются ни трудовым, ни экологическим правом. 1980-е годы отмечены развитием законодательства по промышленной безопасности не только в странах ЕЭС, но и в США, Канаде и Японии.

Анализ законодательства разных стран позволил выделить основные элементы правового регулирования промышленной безопасности: классификация промышленных объектов по степени опасности, оценка опасности промышленного объекта, декларация безопасности опасного промышленного объекта, требования к размещению промышленного объекта, система лицензирования, экспертиза промышленной безопасности, информирование государственных органов и общественности об опасностях и авариях, ответственность производителей и предпринимателей за нарушения законодательства и нанесенный ущерб, учет и расследование аварий на предприятии, участие органов местного самоуправления и общественности в процессах обеспечения промышленной безопасности, государственный контроль и надзор за промышленной безопасностью, разработка планов по ликвидации аварий и локализации их последствий, а также планов по ликвидации чрезвычайных ситуаций, экономические механизмы регулирования промышленной безопасности, сертификация, подготовка и аттестация персонала. Введение основных элементов правового регулирования в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» явилось не только фундаментом для решения правовых проблем промышленной безопасности, но и позволило заложить правовые основы решения организационных, экономических, научно-технических и социальных проблем промышленной безопасности.

3.2. Оценка опасности промышленных объектов и их классификация по степени опасности

Первым мероприятием в любой системе контроля за опасностями является разработка правительствами через компетентный орган соответствующих критериев, согласно которым должно определяться, какие объекты представляют наибольшую потенциальную угрозу для безопасности. В большинстве стран (США, ФРГ, Голландия, Норвегия, Великобритания, Франция и другие) классификация промышленных объектов по опасности проводится по наличию опасных веществ на объекте. Такой же подход предлагается в Директиве Севезо и в Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий. В законодательных актах устанавливается перечень опасных веществ и их пороговых количеств, при превышении которых на промышленном объекте последний относят к категории опасного. Однако в законодательной международной практике известны и другие подходы к идентификации. Например, законодательством Бельгии опасные промышленные объекты классифицируются по видам опасной деятельности: шахты и каменоломни; паровые машины; предприятия по производству взрывчатых веществ; ядерные реакторы и установки, использующие радиоактивные материалы; предприятия, производящие и использующие отравляющие вещества. В Греции используется иной классификационный признак — по видам опасности. Промышленные объекты классифицируются как опасные (возможность взрыва, пожара и т.п.), вредные для здоровья (дым, газы и т.п.), дискомфортные (шум, запах и т.п.).

Перечисленные принципы классификации используются для определения опасных производственных объектов в Федеральном законе «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», которые регистрируются в государственном реестре. Госгортехнадзор России является держателем государственного реестра опасных производственных объектов, осуществляет регистрацию подконтрольных ему опасных производственных объектов, ведение государственного реестра опасных производственных объектов, разрабатывает и утверждает учетные формы, состав реестровых сведений, другие нормативные и методические документы по вопросам регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов, определяет пользователей государственного реестра. Другие федеральные органы исполнительной власти являются держателями разделов государственного реестра опасных производственных объектов, осуществляют регистрацию подведомственных им опасных объектов, ведение разделов государственного реестра на основе соглашений с Госгортехнадзором России, определяют пользователей разделов государственного реестра. Кроме того, они являются пользователями реестра или его разделов на основе соглашений с держателем реестра

Территориальные органы Госгортехнадзора России являются регистрирующими органами, осуществляют учет опасных производственных объектов, выдают свидетельства о регистрации организациям, эксплуатирующим опасные производственные объекты, контролируют достоверность представляемой организациями информации об эксплуатируемых опасных производственных объектах. Организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, организуют идентификацию эксплуатируемых производственных объектов в качестве опасных, подлежащих регистрации в государственном реестре, подают в регистрирующие органы заявления на регистрацию в реестре, несут ответственность за достоверность представленной информации.

Для ранжирования объектов по степени опасности и их классификации используют различные методы категорирования. Кроме того, проводят оценку опасности особо опасных объектов. При оценке опасности промышленного объекта необходимо определить:

— возможные сбои, неполадки и ошибки, которые могут привести к аварии, разработать сценарии возможных аварий;

— необходимые превентивные технические и организационные меры, которые должен принять предприниматель во избежание аварии;

— возможные последствия аварий;

— меры, которые должны быть приняты при локализации аварии и ликвидации ее последствий.

Для оценки опасности могут использоваться различные методы, такие, как предварительный анализ опасности, анализ «Дерева ошибок» и анализ последствий аварий, оценка риска. Какой бы метод ни использовался, целью оценки опасности является определение потенциальных причин отказа в работе или аварий на промышленном объекте. В большинстве стран критерием оценки опасности являются качественные показатели, в Голландии используется количественный показатель степени риска.

Дата добавления: 2014-01-06