Принципы и субъекты правотворчества

Правотворческая деятельность должна способствовать повышению уровня организации российской общественной системы, степени ее управляемости, решению возникающих проблем и противоречий. Эта деятельность основана на целом ряде принципов. Их основное предназначение в том, чтобы способствовать результативности правотворческой деятельности, достижению определенных целей, преодолению теневых сторон юридической регламентации человеческих взаимоотношений.

В юридической литературе относительно понимания принципов правотворчества высказаны не совпадающие по содержанию, но близкие по смыслу суждения. В этой связи можно предложить следующее определение: принципы правотворчества – это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанные с принятием, отменой или заменой юридических норм. Реализация таких принципов призвана обеспечить качество и эффективность правотворческого процесса.

К основополагающим принципам правотворчества относятся: демократизм, законность, научность, профессионализм, связь с практикой, оперативность, плановость и др.

1. Демократизм – прежде всего, означает, что в процессе правотворческой деятельности необходимо выявлять и выражать в законах и иных нормативных правовых актах волю народа, интересы различных социальных групп, не всегда совпадающие, способствовать их гармонизации.

Далее, начала демократизма в правотворчестве проявляются и в том, что правотворческой деятельностью в современной России занимаются не только уполномоченные государственные органы, но и негосударственные структуры, например, органы местного самоуправления. Кроме того, нередко в правотворческой деятельности в тех или иных формах принимает участие население. Имеется в виду возможность граждан обращаться в правотворческие органы с предложениями по совершенствованию законодательства и их право принимать участие в ходе референдума. Рассматриваемый принцип отчетливо проявляется и в гласности правотворчества, т.е. его открытости для представителей общественности, прессы и т.д.

2. Законность – это необходимое условие эффективности правотворчества, одно из проявлений демократизма общества. Законность правотворчества, прежде всего, означает, что все нормативные правовые акты должны строго соответствовать требованиям законов, других актов вышестоящих органов власти по своему содержанию, порядку издания.

Законность в рассматриваемом аспекте выражается и в том, что уполномоченные органы и организации правотворческой деятельностью могут заниматься только в пределах своей компетенции, в строгом соответствии со специальной правовой процедурой. Например, Федеральный конституционный закон в России должен приниматься квалифицированным (2/3), а не простым большинством голосов депутатов Государственной Думы. Каждый принимаемый нормативный правовой акт должен соответствовать актам вышестоящих органов.

С позиции принципа законности обязательным условием рассматриваемой деятельности является соблюдение формы принимаемого акта (закон, указ, постановление и др.). По вопросам, отнесенным к компетенции высшего органа государственной власти, должны приниматься законы, а не указы Президента РФ.

В рассматриваемом аспекте также принципиально важны: строгий учет иерархии нормативных правовых актов, их соподчиненности; грамотное правильное использование юридической техники; формирование содержательной части законов и иных нормативных правовых актов с позиции гуманности, справедливости, их соответствия нормам международного права.

3. Научность. Правотворческая деятельность должна осуществляться с учетом использования данных науки, прежде всего, юридической, экономической и т.д. Одна из задач научных исследований в этой сфере состоит в раскрытии закономерностей законотворчества как сложного социального процесса, предполагающего адекватное отражение в правовых нормах актуальных и перспективных потребностей общества. Главное – определить необходимость, целесообразность разработки и принятия того или иного нормативного правового акта.

Научная обоснованность законопроекта также означает, что его нормы и логически, и юридически взаимосвязаны между собой, а также скоординированы с «сопряженными» нормами других, близких по теме нормативных правовых актов.

Существенно то, чтобы проект вписался в нормативную систему, был по всем пунктам согласован с нею не только внешне (по отсылкам, реквизитам, технико-юридическому оформлению и т.д.), но и главным образом по содержанию, фактическому и правовому[141].

4. Профессионализм. Нормативные правовые акты должны приниматься на профессиональной основе, т.е. людьми, которым свойственна высокая степень знания права, процедур принятия законов и иных нормативных правовых актов и т.д. По-видимому, профессионализм в правотворческом процессе помогает найти наиболее приемлемые правовые решения, позволяет подготовить и представить альтернативные проекты нормативных правовых актов, учитывающие интересы различных социальных групп и интересы общества в целом.

Действительно, постичь сложность и глубину такой деятельности могут только компетентные специалисты (юристы, экономисты, управленцы, социологи и др.). Это относится и к депутатам, призванным непосредственно участвовать в принятии законов. Недостаточный учет значимости этого принципа в правотворческом процессе, сопряженный с этим правотворческий дилетантизм, отрицательно сказываются на качестве подготовленных и принимаемых нормативных правовых актов.

5. Связь с практикой означает, что каждый вновь разрабатываемый нормативный правовой акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт Российского государства или других государств. Этот принцип также выражает задачу правотворческих органов постоянно отслеживать общественные процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов и иных нормативных правовых актов, своевременно устранять пробелы в праве, учитывать (воспринимать) то позитивное, что предлагается правоприменительными органами.

6. Оперативность выражает необходимость правотворчества своевременно реагировать на изменения, происходящие в общественной жизни, а также верно оценивать действующие нормативные правовые акты с точки зрения их эффективности, соответственно этому принимать новые акты, содержащие юридические нормы.

7. Плановость предполагает согласование законодательной и иной правотворческой деятельности с существующими планами, графиками. Это придает такой деятельности необходимую целеустремленность, способствует последовательному обсуждению законопроектов в правотворческом органе, поиску наиболее рационального времени для их принятия, установлению оптимальных ориентиров правотворческой деятельности.

В цепи логических суждений о принципах правотворчества, приведенных выше, есть еще одно, можно сказать, завершающее. По мнению ряда исследователей, в современных условиях представляется необходимым законодательное закрепление основополагающих принципов и правил правотворческой деятельности в Российской Федерации. Думается, что реализация данного предложения способствовала бы совершенствованию сложного по содержанию правотворческого процесса по формулированию и принятию юридических норм.

Субъекты правотворчества. Субъекты правотворчества – это официальные структуры, лица, осуществляющие правотворческую деятельность. Такими субъектами являются все государственные органы, должностные лица, негосударственные организации, которым законодательством предоставлено право издавать нормативные правовые акты (парламент, правительство, муниципальные органы и т.д.). Следует признать, что основными субъектами правотворчества в современной России являются государственные органы, должностные лица федерального уровня и уровня субъектов федерации. Россия – это федеративное государство, где государственная власть «разделена» между центром и субъектами Федерации. Круг федеральных государственных органов, имеющих право на правотворческую деятельность, закреплен в законодательстве. Это - представительные (законодательные) органы государственной власти (Государственная Дума), отдельные исполнительные органы государственной власти (Правительство РФ, министерства и т.д.).

Субъекты Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа), согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, в рамках своих предметов ведения и полномочий осуществляют собственное правовое регулирование. К основным субъектам правотворчества этого уровня относятся представительные органы республик, входящих в состав Российской Федерации, представительные органы краев, областей, автономной области, автономных округов, органы законодательной власти городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга.

Правотворческую деятельность также осуществляют такие субъекты, как президенты республик, губернаторы краев, областей, иные структуры и должностные лица (министры и т.д.), наделенные правом принимать нормативные правовые акты и обеспечивать их реализацию.

Законодательство субъектов РФ в настоящее время охватывает практически весь спектр их ведения, позволяет им самостоятельно без вмешательства федеральных властей решать стоящие перед регионами проблемы (повышение экономического потенциала и др.).

Субъектами правотворчества могут быть и негосударственные органы и организации (правотворчество органов местного самоуправления, корпоративное правотворчество и др.). Однако субъектами в этой сфере деятельности они становятся с санкции государства. Главный момент здесь в том, что именно государство делегирует часть своих правотворческих полномочий негосударственным органам и организациям. При таком нормальном, «деловом» взаимодействии названных структур происходит более полная соотносимость их интересов. Заметим, органы местного самоуправления – это негосударственные органы, осуществляющие правотворческую деятельность, что является одним из проявлений народовластия и наметившейся тенденции децентрализации правового регулирования.

5.3. Виды правотворческой деятельности
в Российской Федерации

Правотворчество, как целостный процесс формирования и принятия нормативных правовых актов, может быть подразделено на несколько видов. Основанием выделения видов правотворчества служат, прежде всего, субъекты правотворчества, т.е. государственные органы или иные структуры, которые вправе принять тот или иной нормативный правовой акт соответственно определенной процедуре. В Российской Федерации по кругу субъектов различаются основные виды правотворчества (законотворчество и др.). Обратим внимание на их особенности.

1. Законотворчество – основной вид правотворчества, правоустановительная деятельность высших представительных органов – парламентов, в процессе которого принимаются законы – акты высшей юридической силы. Различают законотворчество высших представительных органов Российской Федерации (Государственная Дума, Совет Федерации), законотворчество представительных органов республик, входящих в состав Российской Федерации, законотворчество законодательных собраний краев и областей, автономной области и автономных округов, городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга – субъектов Российской Федерации[142].

Результат законотворчества – совокупность законов, обладающих (после конституции) высшей юридической силой, принятых органом законодательной власти в рамках законодательного процесса.

2. Подзаконное правотворчество характеризуется тем, что здесь нормативные правовые акты принимаются государственными органами, не относящимися к высшим представительным (законодательным) структурам, избираемым населением. Имеются в виду нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами, государственными комитетами, ведомствами, службами, республиканскими и местными органами государственного управления, губернаторами, главами администрации, руководителями предприятий, учреждений, организаций.

Есть основания полагать, что подзаконное правотворчество характеризуется позитивными и негативными особенностями. Положительное, свойственное этому виду нормоустановления, проявляется в большей оперативности, динамичности, компетентности, профессионализме осуществляющих его субъектов. Вместе с тем, здесь имеет место «непрозрачность» процесса подготовки и принятия нормативных правовых актов, нередкое «преобладание» в них ведомственных интересов.

3. Непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме референдума (всенародного голосования). Референдум – один из путей совершенствования демократии, привлечения граждан к решению вопросов государственной жизни. Известно, что именно таким путем была принята Конституция Российской Федерации 1993 г.

В России референдум как институт непосредственной демократии предусмотрен Конституцией РФ, регламентируется Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» (2004), законами субъектов Российской Федерации, о порядке проведения референдумов в республиках, областях и т.п., а также законами о местных референдумах.

Достоинство референдума в том, что в нем непосредственно выражается воля народа. Поэтому его иногда признают источником права наивысшей юридической силы. Референдум проводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни (принятие Конституции и др.).

Известны и недостатки референдума. На всенародное голосование технически возможно вынести небольшое число вопросов (чаще всего 1–2). Практика свидетельствует, что на такие вопросы можно дать только простейшие ответы. Известно и то, что проведение референдума – мероприятие дорогостоящее, требующее больших финансовых затрат.

4. Правотворчество местного самоуправления отличается «примыканием» к подзаконному правотворчеству. Главное здесь в том, что органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, содержащие нормы саморегуляции. Такие акты имеют разные наименования – решения, постановления, распоряжения и т.д. К числу органов местного самоуправления, наделенных правом принимать названные нормативные правовые акты, относятся районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские представительные органы власти и соответствующие им местные администрации.

К актам, содержащим нормы саморегуляции, относятся уставы местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, решения, принятые местными референдумами. В задачу органов местного самоуправления входит исключительно решение вопросов местного значения. Это необходимо должным образом учитывать при выработке общих представлений об этих негосударственных структурах и возможности их нормотворческой деятельности.

5. Санкционированное правотворчество – придание свойства правовой нормы правилу поведения, которое или уже существовало в обществе в форме обычая, или выработано общественными организациями.

6. Договорное нормотворчество (нормативные соглашения) – разновидность правотворчества, проявляется в деятельности государственных органов по заключению соглашений, содержащих обязательные для исполнения нормативные предписания. Это – конституционные, внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры и соглашения, заключаемые на добровольной основе. Указанные и иные нормативные соглашения имеют неодинаковую юридическую силу, поскольку заключаются между различными субъектами права на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации, регулируют взаимоотношения между государственными структурами и общественными объединениями и др.

7. Локальное нормотворчество – разновидность подзаконного правотворчества. Оно отличается тем, что акты нормативного характера издаются администрацией государственных предприятий, учреждений, организаций и содержат общеобязательные правила (нормы права), регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений.

К числу локальных актов, представляющих низшее звено подзаконных правовых актов, относятся: уставы и положения, на основании которых действуют организации, приказы их руководителей, санкционированные решения собраний трудовых коллективов.

Учитывая вышесказанное, надо отметить то, что правотворчество – это многогранная, разнообразная деятельность различных субъектов. Особенность в том, что каждый вид правотворчества имеет свою природу, особенности, назначение.

Дата добавления: 2014-01-07