Высшие органы государственной власти

К числу высших органов государственной власти относят парламент, правительство, главу государства.

Термин “ парламент ” пришел к нам из французского языка и происходит от слова “ parlem ” - говорить. Впервые парламент был образован в 1215 г. в Англии, когда по требованию восставших феодалов король Иоанн Безземельный подписал Великую хартию вольностей. В ней среди прочего содержалось и положение о выборном представительном органе. Парламент существует сегодня во множестве стран: в Великобритании, Франции, Италии. В США, странах латинской Америки парламент называется конгрессом, в Польше - сеймом, в Швеции - риксдагом, в Финляндии - стортингом, а в Болгарии - народным собранием, в суверенных республиках СССР назывался Верховным Советом.

В полномочия парламента входят такие важные дела, как принятие законопроектов, утверждение государственного бюджета и отчета о его выполнении, участие в формировании правительства и контроле за его деятельностью, определение внешнеполитического курса государства. Парламент обсуждает законопроекты, а также проблемы, возникающие в жизни государства. Принимает решения. Парламент - это тот форум, где ведутся дебаты, сопоставляются различные точки зрения, представители оппозиции имеют возможность еще до принятия решения представить свое мнение и начать дискуссию. Законопроект, представленный в парламент, обсуждается до мельчайших деталей. Следовательно, еще на предварительной стадии можно выявить целый ряд несовершенств, которые, не будь это сделано заранее, могут обернуться реальной проблемой для общества.

Парламент бывает однопалатным и двухпалатным. Двухпалатный парламент обычно состоит из нижней и верхней палаты. Депутаты нижней палаты, как правило, прямо избираются гражданами. Верхняя палата формируется по-разному - через назначение главой государства (например, в Канаде), через наследование (в Великобритании), через избрание (в Италии, Франции).

Для того чтобы работать эффективно, парламент должен быть немногочисленным. Съезды народных депутатов СССР, а затем и России, убеждают в том, что сообщества численностью более тысячи человек не способны квалифицированно и быстро принимать решения. На этот счет существуют определенные правила. Считается оптимальным, если один миллион человек представляют от 9 до 17 депутатов. Так, в Индии число депутатов не превышает 547 человек, в Великобритании - 650. Разумеется, далеко не всегда в парламенте заседают все избранные депутаты. По различным причинам некоторые могут отсутствовать, и тогда возникает проблема кворума. Кворум - это заранее установленное количество депутатов, полномочное принимать решения. Обычно кворум есть, если в парламенте присутствует не менее 2/3 депутатов. Однако и здесь возможны различные варианты. Так, кворум в индийском парламенте составляет 10 процентов его численности, а в нижней палате парламента Великобритании - 40 процентов.

Важен не только количественный, но и качественный состав парламента. Часто можно услышать мнение о том, что депутатами должны быть профессиональные юристы, политологи и т.д. Действительно, еще Платон считал идеальным государство, где управляют философы, т. е. люди мудрые. О мудрости современных депутатов судить непросто, но анализ их профессионального состава убеждает в том, что стремление передать принятие законов в руки исключительно профессионалов по-прежнему сохраняется. Так, в конгрессе США 100-го созываиз 247человек 170 - специалисты в области финансов и бизнеса, 50 - работники сферы образования, 25 - специалисты по сельскому хозяйству, 28 - бывшие журналисты, 16 - бывшие губернаторы штатов, 60 - бывшие работники аппарата конгресса, 5 - инженеров, 6 - бывших спортсменов, 2 - бывшие летчики, 1 - актер, 1 - бывший астронавт. Профессионализация парламента имеет и другую сторону. Она таит опасность замыкания парламента в самом себе, его отрыве от народа. Не будем забывать, что парламент - это представительный орган, в котором, как в капле воды должны отразиться интересы различных социальных групп. Это особенно важно в том обществе, где велика разница интересов. В этих условиях присутствие в парламенте только юристов и бизнесменов, видимо, нежелательно. В конечном счете проблема сочетания профессионалов и непрофессионалов в парламенте решается в каждой стране по-разному, в зависимости от конкретной политической обстановки.

Представительство в парламенте различных интересов приводит к тому, что депутаты объединяются в различные фракции. Фракция (от лат. fractio - разламывание, раздробление) - организованная группа депутатов, принадлежащих чаще всего к одной партии и проводящих в парламенте определенную политическую линию. Зарегистрированная фракция имеет право на свое помещение в здании парламента, на гарантированное выступление в дебатах своего представителя, на представительство в руководящих и вспомогательных органах парламента. Наличие фракций, с одной стороны, обостряет дискуссию, а с другой - придает ей определенную стройность.

Столкновение взглядов, позиций, фракций в парламенте требуют координации и руководства. Эту роль обычно исполняет председатель парламента. В англоязычных странах он именуется спикером от английского speaker - оратор. В последнее время этот термин используется и у нас. Председатель избирается как правило, на весь срок работы парламента. Он руководит заседаниями, направляет дебаты, строго следит за соблюдением процедуры, представляет парламент в его контактах с другими органами власти, следит за административным аппаратом парламента и за расходованием средств, отпущенных на его содержание.

Такое назначение и устройство парламента делает его своеобразным политическим институтом, деятельность которого на первый взгляд заключается в произнесении речей, поднятии рук или нажатии кнопок при голосовании. “Да они ничего не делают” - такую оценку часто можно услышать из уст неискушенных наблюдателей. Это далеко не так. Парламент принимает решения и делает это после долгих, порой ожесточенных дебатов. Один человек способен решить молниеносно, парламент может потратить на это несколько месяцев. Но в этом (парадокс) и заключается его преимущество. Преимущество, которое дается сопоставлением мнений, интересов и поиском оптимального варианта. Вот почему парламент, как политический институт, существует и действует около семи веков.

Правительством называют коллегиальный орган, который проводит в жизнь определенный политический курс. Правительством часто именуют также кабинет министров. В Швеции, Норвегии, Финляндии оно носит название государственного совета, а в Швейцарии - федерального совета и т. д. Правительство состоит из нескольких министров и возглавляется, как правило, премьер-министром (в некоторых странах - канцлер). Правительство является высшей исполнительной властью. Оно осуществляет общее руководство страной и управляет всеми внутри- и внешнеполитическими делами государства. К числу его полномочий относится: разработка программы экономического и социального развития общества; подготовка проекта государственного бюджета, а после утверждения парламентом - обеспечения исполнения; руководство отдельными отраслями хозяйства, а также наукой, культурой, образованием, социальной сферой; ведение международных переговоров и заключение договоров.

Правительство может выполнять все эти задачи только во взаимодействии с парламентом. Будучи властью исполнительной, оно обращается с окончательным решением к власти законодательной. Речь, конечно, не идет о всяком решении по каждому конкретному поводу. Но важнейшие проблемы общества, облекаясь в форму законов, указов, постановлений, исходят все же от парламента. Правительство обычно общается с парламентом путем подачи законопроектов. Оно обладает правом законодательной инициативы, т.е. правом вносить предложение о разработке тех или иных законов, а также дополнений и поправок к ним. Парламент обязан внимательно отнестись к подобного рода предложениям, обсудить их и вынести свое решение. В идеале и парламент, и правительство в равной мере должны участвовать в разработке законодательства. Однако на деле часто бывает так, что именно правительство задает тон в законотворчестве. Так, с 1945 по 1980 г. из законопроектов, представленных британским кабинетом министров в палату общин на рассмотрение, 97 процентов было одобрено. С 1967 по 1971 г. кабинет предложил 1772 поправки к различным законопроектам, из них 1770 были приняты. В это же время сами члены парламента предложили 4198 поправок, но приняты были лишь 210. Похожая ситуация складывается и в других странах Запада. Все это заставляет политиков и политологов тревожиться о том, как бы парламент не превратился во что-то вроде “резиновой печати”, которой автоматически штампуется всякий законопроект, исходящий от кабинета. Оптимальный баланс между двумя этими ветвями власти - проблема, которую каждая политическая система решает по-своему.

Для выполнения своих функций кабинет должен осуществлять последовательную политику, демонстрируя единую волю и единые действия. Разногласия внутри кабинета возможны, как и в любой группе людей, но они не должны проявляться в его деятельности. Такого единства легче достичь в том случае, когда кабинет формируют представители одной партии, а пост его главы занимает лидер этой партии. Ситуация меняется, когда ни одна из политических партий оказывается не в состоянии самостоятельно формировать кабинет. В этом случае создается коалиционное правительство, в котором две или более партии договариваются о распределении мест между собой. Так, допустим, партия А получает право назвать имя премьера, министра экономики, министра иностранных дел, министра сельского хозяйства. Партия Б, в свою очередь, предлагает своих представителей на пост министров обороны, министра промышленности и т. д. Партнерам по коалиции бывает сложно достичь согласия. Их союз подобен браку по расчету, который часто оказывается непрочным. Серьезные разногласия приводят к уходу одного из партнеров и распаду кабинета. Иногда процесс смены правительств может стать хроническим, что будет свидетельствовать о нестабильности всей, политической жизни. Германия страдала от подобных проблем с 1926 по 1933 г., после чего Гитлер пришел к власти и установил тоталитарный режим. Во Франции наблюдалась нестабильность кабинета вплоть до 1958 г. С 1945 по 1985 г. в Италии сменилось 44 различных правительства. Подобные примеры, конечно не означают, что нестабильным является любое коалиционное правительство. Скандинавские страны, Германия, Израиль и другие государства демонстрировали стабильное существование коалиционных правительств.

Всякое государство, даже самое демократичное, нуждается в определенном единоначалии. В любой стране должен быть человек, который олицетворяет государство, выступает от имени народа и является символом его единства. Таким “человеком номер один” является глава государства.

Роль главы государства может исполнить монарх или президент. Это, конечно, не исключает и других вариантов. Так, на протяжении нескольких лет в СССР главой государства считался Председатель Верховного Совета. Между тем реальная власть сосредотачивалась в руках Генерального секретаря ЦК КПСС. Он не только возглавлял проведение внутриполитического курса, но и подписывал международные документы. Подобная парадоксальная ситуация возможна, но она скорее исключение, чем правило.

Монарх - наследственный глава государства - занимает свой пост пожизненно, а умирая, передает ее в руки наследнику. Процедура наследования осуществляется по строгим правилам с тем, чтобы власть оставалась в руках представителей одного рода. Издержки такого властвования очевидны: человек становится главой государства “по крови”, т. е. независимо от своих личных качеств.

Монархия - это явление скорее прошлого, а не настоящего. В современной политической жизни немногие монархи являются полноправными главами государств. Между тем монархия как формальный институт сохраняется в некоторых странах - Великобритании, Швеции, Испании. Здесь монархи, как известно, “царствуют, но не управляют”. Вся реальная власть находится в руках правительства и парламента.

Подобные монархи недешево обходятся налогоплательщикам. Но они сохраняются, поскольку являются живым олицетворением традиции, символом отечества и его славной истории. Согласимся, что ради этого можно пойти на необходимые расходы.

Президент в качестве главы государства выглядит более современно. Однако не будем забывать, что институт президентства уходит своими корнями в глубокую древность. Так, еще в древнем Риме в случае возникновения чрезвычайной опасности избирался представитель народа, который облагался немалыми полномочиями для защиты государства, позже эта должность стала постоянной.

Первым президентом новейшего времени может считаться президент США, пост которого был учрежден Конституцией США в 1787 г. Этот политический институт почти без изменений сохранился до настоящего времени. Он получил широкое распространение и сегодня существует в целом ряде стран.

Президент получает свои полномочия в результата выборов. Однако число тех, кто участвует в выборах, может существенно различаться. Так, во Франции и ряде других стран президент избирается всем народом. В США непосредственно за президента голосуют лишь 538 выборщиков, которые до этого выбираются всенародным голосованием. Оговоримся, что подобная система носит формальный или даже чисто ритуальный характер: отдавая голоса за выборщиков, избиратели точно знают, за какую кандидатуру они будут голосовать. Следовательно, народ решающим образом влияет на выборы президента. Возникает вопрос: почему бы не отказаться от этой громоздкой процедуры? Видимо, и здесь решающее значение придается традиции, ценность которой в политической жизни США очень велика. Президент может также избираться парламентом или каким-либо другим полномочным органом. В Германии это делает собрание, состоящее из уполномоченных земель и депутатов бундестага. В Швейцарии президент избирается Федеральным Советом, т. е. правительством.

Срок пребывания президента у власти также может быть различным, однако, при этом он должен быть достаточно долгим, для проведения определенной политики и подведения ее промежуточных итогов. Годичный срок полномочий президента Швейцарии является скорее исключением, чем правилом. Президент Франции находится у власти 7 лет, президент Германии - 5, президент США - 4 года. В других государствах установлены сходные сроки президентства.

Различные варианты возможны и в определении полномочий президента. В одних странах он обладает значительными правами и, следовательно, является ключевой фигурой в политической жизни. Подобная ситуация наблюдается, например, во Франции, где президент назначает премьер-министра и его кабинет, может распускать парламент, не объясняя причин и обладает правом принятия и осуществления важнейших решений. В ряде стран президент, формально играет роль главы государства. Так, в парламентарной республике доминирующую роль в политике играет канцлер и правительство, а в президентской - президент. В конечном счете конкретный круг прав президента зависит от формы правления. Помимо обычных полномочий президент в определенных случаях берет на себя и чрезвычайные полномочия. Это происходит в определенных ситуациях, таящих в себе угрозу целостности территории, независимости народа и т. д. Для того, чтобы чрезвычайные полномочия не стали нормой, их предоставление должно быть строго оговорено в законе.

На основе закона осуществляется и отставка президента. В политической жизни со всеми ее сложностями и противоречиями бывают случаи, когда президент вынужден досрочно уйти со своего поста. Его отставка может быть добровольной или вынужденной. Последняя происходит тогда, когда президент нарушает Конституцию или совершает какое-либо преступлением, в этом случае отставке, как правило, предшествует процедура импичмента. Это особый порядок привлечения президента к ответственности. Он предусматривает рассмотрение всех обстоятельств дела об отставки президента. Отставка может произойти и вследствие болезни президента. В этом случае также соблюдается определенная процедура, описанная в законе. Будучи фигурой, олицетворяющей государство, президент всегда находится под пристальным вниманием общественности. Он как бы несет ответственность за все происходящее в стране. Вот почему требования, предъявляемые к человеку, претендующему на этот пост, должны быть достаточно высоки. Президентом не может стать лицо, не снискавшее национальной известности и признания, но обладающее безупречной репутацией, природным обаянием и умом. К какой бы политической группировке президент не принадлежал, после избрания на этот пост, он, как правило, приостанавливает свою деятельность в тех или иных партиях, становится над политическими страстями и битвами. Это позволяет ему быть беспристрастным в отправлении своих полномочий. Разумеется, что в такой сфере деятельности как политика нелегко поддерживать подобную репутацию. Не бывает “вечных” авторитетов, тем более в политике. Вот почему свою компетентность президентам приходится подтверждать постоянно. Те, кому это удается, надолго остаются в благодарной памяти своего народа.

6.4. Группы политических интересов. В каждой сложноорганизованной политической системе, как правило, существуют определенные механизмы, опосредующие отношения граждан с государством. Существенна роль в них групп интересов. Группы интересов - это чаще всего добровольные объединения, приспособленные или специально созданные для выражения и отстаивания своих интересов в отношениях с государством, а также с другими политическими институтами.

Эти объединения, будучи посредниками в отношениях государства с народом, представляют интересы социальных, национальных, региональных и прочих общностей и являются формой коллективных действий их членов. Участвуя в реализации интересов, граждане делают шаг от социальной к политической активности. Чем шире потребности групп интересов, тем разнообразнее связь между обществом и государством.

Функции групп интересов

Они прежде всего выполняют функцию артикулирования интересов, т.е. преобразования социальных эмоции и ожидании, чувств неудовлетворенности и солидарности граждан в определенные политические требования. Так, например, неудовлетворенность граждан своим уровнем жизни может быть трансформирована в призывы к повышению зарплаты, предоставлению льгот пенсионерам, отставке отдельных министров или правительства.

Артикуляция интересов связана с их агрегированием, т.е. с согласованием частных потребностей, установлением между ними определенной иерархии и выработкой на этой основе общегрупповых целей. Эта функция предполагает отбор не только наиболее политически значимых требований, но и тех, которые имеют наилучшие шансы для практического воплощения. Таким образом, группы интересов селектируют политические требования. Такая деятельность предполагает проведение дискуссий, согласование позиций внутри группы, что требует сплоченности между отдельными членами и фракциями, т.е. интегрирование группы для совместно принимаемых решений.

Функция информирования - группы интересов доносят до органов власти сведения о состоянии той или иной проблемы общественной жизни, т.е. эти объединения осуществляют определенную трансляцию общественного мнения. Выражая точку зрения какой-то части населения на определенную проблему, группа интересов дает государственным органам возможность проводить более эффективный политический курс, отвечающий реальным потребностям граждан и изменяющийся в соответствии с ситуацией.

Функция формирования политических элит, властных структур общества. Группы интересов делают экспертную оценку состоянию тех или иных проблем, часто они имеют возможность предлагать своих членов для работы в государственных органах, поддерживать определенных деятелей в управленческих структурах, влиять на отбор управленческих кадров.

Осуществление группами интересов своих функций, как правило, развивает прямые формы давления на власть. При этом набор средств реализации своих функций у них значительно уже, чем у политических партий, распространяющих свою активность на все политическое пространство. Приоритет тех или иных способов деятельности групп интересов определяется степенью демократичности, открытости политической системы. Вместе с тем, типичные способы взаимоотношений групп интересов с властями способны влиять (а порой и изменять) на определенные традиции в развитии национальной государственности. Так, например, в России, Италии, Беларуси деятельность отдельных групп интересов (в частности, групп давления) способствует нарастанию теневых форм правления, коррумпированности государственных чиновников, криминализации сферы принятия решений. В других странах эти политические институты, напротив, делают область государственного управления более открытой для общественности.

Типология групп интересов

В политической науке сложилась разветвленная типология групп интересов. Так, с точки зрения происхождения и степени организованности выделяются аномические и институциональные группы интересов. Аномические характеризуют объединения, возникающие стихийно, как спонтанная реакция на ту или иную ситуацию (например, толпы, демонстрации, митинги). Их отличает отсутствие постоянных организованных действий, организационной структуры, нерегулярность.

Институциональные группы - это формальные объединения с определенной организационной структурой, устоявшимися функциями и профессиональными кадрами. Группы этого типа - администрация церкви, армии, представительства автономий в федеральных центрах и др. Они выполняют широкий круг задач, в том числе преследуют и те цели, которые выходят за рамки их интересов. С точки зрения специализации действий выделяют неассоциативные и ассоциативные группы.

Источником возникновения неассоциативных групп выступает неформальное и недобровольное объединение людей на родственной, религиозной, социокультурной основе (научные и студенческие общества, религиозные секты). Их деятельность так же, как и у анемических групп, непостоянна, малоструктурированна и не всегда эффективна.

Ассоциативные группы - добровольные объединения, специализирующиеся на представительстве интересов с целью решения определенных задач (профсоюзы, ассоциации, движения). Они встроены в политическую систему и обладают наибольшей результативностью.

По характеру деятельности группы интересов могут быть разделены на одноцелевые и многоцелевые. Одноцелевые - лоббирующие структуры, стремящиеся обеспечить принятие какого-либо определенного законодательного акта в парламенте. Они складываются и существуют только в связи с достижением определенной цели. После достижения цели они либо распадаются, либо переориентируются.

Многоцелевые группы многопрофильны. С этой классификацией связана и типология, выделяющая специальные (занимающееся только политической деятельностью) и частные (выполняющие более широкий круг социальных функций: организация бизнеса и т. д.) группы интересов:

по сферам управления обществом (так называемые союзы потребителей в экономической области, творческие союзы - в сфере культуры и т. д.);

по территориальным признакам (группы, действующие только в определенных регионах);

по уровню и масштабам деятельности (так называемой группы давления, действующие в центральных или местных органах власти).

6.5. Политические партии и партийные системы. На политической арене действуют различные политические силы, причем одни из них открыто осуществляют различные политические акции. Их называют реальными. Другие предпочитают скрытые формы реализации групповых интересов. Последние называют латентными (скрытыми). Это - лобби, заинтересованные группы, клиентелы, т.е. объединения единомышленников вокруг видных политических деятелей, связанных отношениями личной зависимости, что ведет к прекращению их политической деятельности вместе с уходом влиятельного патрона.

Среди реальных политических сил, открыто действующих на политической арене, самыми влиятельными являются партии. Они представляют и выражают групповые и индивидуальные интересы и служат главным элементом гражданского общества. Трудно представить себе общество, его политическую систему без взаимодействия партий и партийных группировок.

Таким образом, политические силы, возникая в гражданском обществе, выражая и представляя интересы его групп, как бы связывают государство и гражданское общество.

Природа партий и их типология

То, что организованное действие более эффективно, чем индивидуальные устремления, было замечено давно. Уже во времена Аристотеля стихийно образовывались политические группы, которые и назывались партиями (от лат. part - часть чего-либо). Они представляли собой временные объединения для поддержки конкретной личности. Группируясь вокруг политического деятеля, его сторонники и последователи обеспечивали координацию действий, что позволяло достигать поставленных целей. Однако политическая борьба оставалась соперничеством отдельных индивидов, опиравшихся на свои клиентелы.

Партии в современном понимании начали формироваться с XVIII века в Великобритании и США. Но на начальных этапах отношение к ним было негативным. Защищая интересы определенных групп общества, они раскалывали его, были источником конфликта. По замечанию А.Токвиля, “партии есть неизбежное зло свободных правительств”. Поэтому еще до появления первых политических партий в Великобритании – тори и вигов – с конца XVII века английские мыслители начали готовить общественное мнение к положительному восприятию партий. Первоначально партиям было предложено выражать национальные интересы. Английский мыслитель Э.Берк отмечал, что “партия представляет собой организацию людей, объединенных с целью продвижения совместными усилиями национального интереса, руководствующихся некоторым специфическим принципом, относительно которого все они пришли к согласию”. Нараставшая дифференциация интересов различных групп общества обусловила изменение первоначальной функции представительства общенациональных интересов и способствовала превращению партий в механизм выражения групповых предпочтений. Появление партий как новой политической реальности преобразовало политическую борьбу из противостояния индивидов во взаимодействие заинтересованных групп, находящихся в сложных отношениях соперничества и союза.

Отличительные признаки партии

Не всякую группу организованных интересов можно назвать партией. Признаки, отличающие партию от других политических сил, сформулировали современные американские политологи Дж.Лапаломбара и М.Вейнер в работе “Политические партии и политическое развитие”.

Первый признак заключается в том, что партия – организация, т.е. достаточно длительное по времени объединение людей. Долговременность действия организации позволяет отличать ее от клиентелы, фракции, клики, которые возникают и исчезают вместе с своими вдохновителями и организаторами. Второй признак партии — существование устойчивых местных организаций, поддерживающих регулярные связи с национальным руководством. Третий признак состоит в том, что цель партии – завоевание и осуществление власти. Стремление к осуществлению власти позволяет отличить партии от групп давления. Если партии ставят целью завоевание власти на выборах, осуществление ее посредством работы депутатов в парламенте и правительстве, то группы давления не стремятся к захвату власти, а пытаются воздействовать на нее, оставаясь вне ее сферы. Четвертый признак партии – обеспечение народной поддержки, начиная от голосования и кончая активным членством в ней. По этому признаку партии отличаются от политических клубов, которые не участвуют в выборах и парламентской деятельности. Вероятно, набор конституирующих признаков партии мог бы быть дополнен, например, идеологическим критерием: партия является носителем определенной идеологии, мировосприятия. Однако определение Дж.Лапаломбара и М.Вейнера оказалось достаточно практичным, чтобы объяснить логику политических изменений на основе тех ролей и функций, которые выполняют различные политические силы, прежде всего партии.

Понимание партии (в отличие от других форм политической организации), которое сформулировали Дж.Лапаломбара и М.Вейнер, не привело, однако, к однозначному определению партии в политической науке. Наиболее удачным, на наш взгляд, является определение партии, данное современным французским политологом Р.Шварценбергером: “Политическая партия – это непрерывно действующая организация, существующая как на национальном, так и на местном уровнях, нацеленная на получение и отправление власти и стремящаяся с этой целью к народной поддержке”.

Политические партии существенно изменили мир политики, создав новые возможности для влияния граждан на власть. Дело в том, что прежде права избирателей “заканчивались” вместе с завершением выборов. Избранный кандидат вовсе не был обязан подчиняться воле своих избирателей. После выборов он становился просто представителем общества. С образованием же партий депутат не пользуется никакой инициативой, а передает волю партии, опирается на ее поддержку. Поскольку партии организованы, они оказались многократно эффективнее в вопросах мобилизации общественного мнения, представительства и реализации политических интересов социальных групп.

Дата добавления: 2014-01-07