Джерела міграційного права. Система нормативно-правових актів у сфері регулювання міграційних процесів

У загальному теоретико-правовому розумінні, джерело права – це форма існування правових норм, що перетворює волю як право на об’єктивну реальність. Переважно джерела права утворюють систему джерел права. Все це повною мірою стосується й міграційного права України, яке також має відповідну систему джерел.

Джерела міграційного права – це зовнішні форми вираження міграційно-правових норм. З урахуванням того, що юридичні норми потребують закріплення у зовнішніх формах свого вираження, вони повинні бути оформлені так, щоб з ними могли ознайомитись інші особи, яким їх адресовано. Норми міграційного права включаються, як статті, пункти, параграфи до актів державних органів. Такі акти, якщо вони містять міграційно-правові норми, є джерелами міграційного права, зовнішніми формами його вираження.

Джерела міграційного права України мають комплексний характер, оскільки об’єднують і матеріальні, і процесуальні норми. Міграційному праву України не властива, як, наприклад, цивільному чи кримінальному, наявність самостійного процесуального права. Матеріальні і процесуальні норми об’єднуються в одному міграційному акті, що зумовлюється вимогами законодавчої техніки. Здебільшого законодавець розв’язує проблему шляхом об’єднання процедурних норм в один структурний підрозділ правового акта. Так, у Законі України «Про біженців» процесуальні норми зосереджено передусім у розділі III «Надання, втрата і позбавлення статусу біженця».

Співвідношення матеріальних та процесуальних норм у джерелах міграційного права України не є однаковим. В одних актах переважають норми матеріального права, які закріплюють, зокрема, правовий статус біженця. В інших випадках завданням актів є встановлення процедури, наприклад, надання чи позбавлення статусу біженця.

У сукупності джерела міграційного права України утворюють як за структурою, так і за змістом систему, елементами якої є юридичні (правові) акти, що містять міграційно-правові норми.

На формування джерел міграційного права України впливають такі чинники, як множинність міграційних відносин і різноманітність їх об’єктів, що обумовлює різні види правових приписів. Це зобов’язує того, хто видає відповідний акт, дбати про форму вираження й спосіб інституціоналізації міграційних відносин. Зокрема, в Конституції України чітко зазначається форма актів, які приймає той чи інший орган.

Як свідчить зміст положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. За статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Відповідно до статті 106 Конституції України Президент України видає укази та розпорядження. Кабінет Міністрів України видає постанови й розпорядження (частина перша статті 117 Конституції України). Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади приймають нормативно-правові акти, які відповідно до частини третьої статті 117 Конституції України підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Згідно зі статтями 124, 150, суди загальної юрисдикції, Конституційний Суд України ухвалюють рішення. Верховна Рада Автономної Республіки Крим та Рада міністрів Автономної Республіки Крим приймають відповідно рішення, постанови та рішення (стаття 136 Конституції України). Стаття 144 Конституції України надає право органам місцевого самоврядування приймати рішення.

З перерахованих актів джерелами міграційного права України є лише ті, які містять міграційно-правові норми. Таким чином, система правових актів, які є джерелами міграційного права України, охоплює Конституцію України, закони, постанови Верховної Ради України, міжнародні договори України, Рішення Конституційного Суду України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, судові прецеденти тощо.

В цій системі джерел міграційного права може бути умовно виділено два рівні правового регулювання: міжнародне міграційне право і національне міграційне право. Так, права людини загалом і, зокрема, право на свободу пересування є елементами міжнародного міграційного права; своєю чергою, національне законодавство має відповідати міжнародним нормам.

Під міжнародним міграційним правом розуміють всю сукупність міжнародних правових документів, за допомогою яких держави прагнуть врегулювати різноманітні міграційні питання. Міжнародне міграційне право не було розроблено єдиним міжнародним законодавчим органом, натомість воно охоплює систему правових відносин як між державами, так і між державами та фізичними особами, та діє як на двосторонньому (тобто одна держава укладає угоду з іншою), так і регіональному й багатосторонньому рівнях.

Одностороннє міжнародне регулювання – це державне регулювання міграційних процесів відповідно до власних інтересів і без узгодження з іншими державами. Двостороннє регулювання – це регулювання міграційних процесів на основі двосторонніх міждержавних угод. Багатостороннє регулювання міжнародних міграційних процесів базується на підписанні міжнародних угод, конвенцій на загальносвітовому рівні, а також в межах окремих інтеграційних угрупувань.

Серед міжнародних нормативно-правових актів у сфері регулювання міграційних процесів можна виділити такі:

- Загальна декларація прав людини 1948 р.;

- Конвенція Міжнародної організації праці № 97 про працівників-мігрантів (переглянута в 1949 р.);

- Конвенція про статус біженців 1951 р. (і протокол до неї 1967 р.);

- Конвенція про громадянство заміжньої жінки 1957 р.;

- Конвенція Міжнародної організації праці № 143 про зловживання в царині міграції та про забезпечення працівників-мігрантів рівністю можливостей та ставлення 1975 р.;

- Європейська конвенція про правовий статус працівників-мігрантів 1977р.;

- Висновок виконавчого комітету Управління Верховного комісара ООН у справах біженців «Біженці, що не мають країни притулку» 1979 р.;

- Висновок виконавчого комітету Управління Верховного комісара ООН у справах біженців «Жінки-біженці і міжнародний захист» 1985 р.;

- Конвенція з реалізації Шенгенської угоди (1990 р.);

- Європейська соціальна хартія 1961 р. (переглянута в 1996 р.);

- Європейська конвенція про громадянство 1997 р.;

- Угода про співпрацю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав в боротьбі з незаконною міграцією (угоду ратифіковано Україною із застереженням Законом від 17.03.1999 р.);

- Конвенція Організації об’єднаних націй проти транснаціональної організованої злочинності 2000 р.;

- Протокол проти незаконного ввозу мігрантів по суходолу, морю та повітрю, що доповнює Конвенцію Організації об’єднаних націй проти транснаціональної організованої злочинності 2000 р.;

- Угода про співробітництво між Міністерством внутрішніх справ України і Міжнародною організацією з міграції 2005 р. та інші.

Наразі одним із пріоритетних напрямків протидії нелегальній міграції для України є укладення двосторонніх угод про реадмісію, в першу чергу, з країнами походження та транзиту нелегальної міграції. Нині Україною підписано та ратифіковано 17 угод про реадмісію, які визначають порядок передавання і приймання нелегальних мігрантів. 22 грудня 2006 року між Кабінетом Міністрів України та Урядом Російської Федерації теж підписано відповідну угоду.

З метою належного правового забезпечення співробітництва у візовій сфері та з питань реадмісії 18 червня 2007 року між Україною та ЄС було підписано Угоду про спрощення оформлення віз та Угоду про реадмісію. В дію Угода вступила з 1 січня 2010 року. У січні 2008 року Україною ратифіковано угоду з Європейським Співтовариством про реадмісію осіб.

Продовжується переговорний процес з укладення двосторонніх угод про реадмісію ще з двадцятьма державами світу, серед яких Хорватія, Вірменія, Казахстан, Ліван, Лівія та інші.

Початком формування національного міграційного права в Україні традиційно вважається здобуття незалежності, коли розпочалося створення законодавчої бази у сфері міграції. Уже в Декларації про державний суверенітет (п. 5 розділу ІV) було заявлено, що Україна регулює імміграційні процеси. Основоположні норми щодо цього містяться у Конституції України. Зокрема, нею визначено головні засади міграційної політики України, гарантії свободи пересування, вільного вибору місця проживання, вільного виїзду з країни і в’їзду до неї, рівність прав іноземців, які легально перебувають на території держави, можливість одержання притулку в Україні, захист громадян, які перебувають за кордоном тощо.

Систему законодавчих актів України у сфері регулювання міграційних процесів становлять, перш за все, Конституція і Закони України: «Про державний кордон України» 1991 р.; «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» 1994 р.; «Про громадянство України» 2001 р.; «Про імміграцію» 2001 р.; «Про біженців» 2001 р.; «Про основи національної безпеки і оборони України» 2003 р.; «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» 2003 р.; «Про правовий статус закордонних українців» 2004 р. та деякі інші Закони, якими врегульовано діяльність державних органів у сфері міграційних процесів: «Про міліцію» 1990 р.; «Про Службу безпеки України» 1992 р.; «Про Державну прикордонну службу України» 2003 р.; «Про Кабінет Міністрів України» 2008 р. тощо.

Окремі питання міграційної політики врегульовано також Указами Президента України, що стосуються питань міграції: від 09.01.1999 р. за № 4/99 «Питання імміграційного контролю»; від 27.03.2001 р. за № 215/2001 «Питання виконання Закону України «Про громадянство України»; від 15.06.2001 р. за № 435/2001 «Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування та вільний вибір місця проживання»; від 07.08.2001 р. за № 596/2001 «Питання виконання Закону України «Про імміграцію»; від 19.03.2002 р. за № 269/2002 «Про Положення про Державний комітет України у справах національностей та міграції» та ін.) та Рішеннями Ради національної безпеки і оборони України: від 15 червня 2007 року «Про напрями державної міграційної політики України та невідкладні заходи щодо підвищення її ефективності»; від 7 листопада 2008 року «Про виконання рішення Ради національної безпеки і оборони від 15 червня 2007 року «Про напрями державної міграційної політики України та невідкладні заходи щодо підвищення її ефективності» та інші.

Серед нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України слід виділити такі:

- Постанова від 29 грудня 1995 р. за № 1074 «Про Правила в’їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію»;

- Постанова від 26 грудня 2002 року за № 1983 «Про затвердження Порядку формування квоти імміграції, Порядку провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень, Порядку оформлення і видачі посвідки на постійне проживання»;

- Постанова від 24 травня 2004 року за № 700 «Про утворення органів міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі»;

- Розпорядження від 2 квітня 2005 року за № 90-р «Про віднесення посад працівників територіальних органів міграційної служби до відповідних категорій державних службовців»;

- Постанова від 08 квітня 2009 р. за № 322 «Про затвердження Порядку видачі, продовження строку дії та анулювання дозволів на використання праці іноземців та осіб без громадянства»;

- Постанова від 24 червня 2009 року за № 643 «Про утворення Державної міграційної служби України»;

- Постанова від 17 липня 2009 року за № 750 «Питання Державної міграційної служби України» (цією Постановою затверджено Положення про Державну міграційну службу України»;

Особливе місце в системі нормативно-правових актів посідають відомчі нормативні акти:

- спільний наказ МВС України і Державного комітету у справах охорони державного кордону України від 29 липня 2002 р. за № 723/435 «Про затвердження Інструкції про порядок функціонування в органах внутрішніх справ та органах охорони державного кордону України обліку осіб, затриманих за порушення законодавства України про державний кордон та про правовий статус іноземців»;

- наказ Державного комітету України у справах національностей та міграції від 5 вересня 2002 р. за № 31 «Про затвердження Правил проживання у пункті тимчасового розміщення біженців»;

- наказ МВС України від 1 грудня 2003 р. за № 1456 «Про затвердження Інструкції про порядок продовження терміну перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства»;

- спільний наказ Державного комітету України у справах національностей та міграції та Адміністрації Державної прикордонної служби України від 9 липня 2004 року за № 32/521 «Про затвердження Інструкції про порядок прийняття та передання заяв про надання статусу біженця органами Державної прикордонної служби України органам міграційної служби, а також надання пояснень про причини незаконного перетинання кордону»;

- спільний наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України та МВС України від 15 жовтня 2004 р. за № 742/1090 «Про затвердження Інструкції про порядок взаємодії між органами охорони державного кордону Державної прикордонної служби України та органами внутрішніх справ України при передаванні затриманих ними іноземців та осіб без громадянства»;

- наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України від 4 листопада 2004 р. за № 798 «Про затвердження Інструкції про визначення порядку дій посадових осіб Державної прикордонної служби України під час видворення за межі України іноземців та осіб без громадянства, затриманих у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону в Україну»;

- наказ МВС України від 16 жовтня 2007 року за № 390 «Про затвердження Положення про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні»;

- наказ МВС України від 10 жовтня 2008 року за № 524 «Про затвердження Правил оформлення і видачі запрошень іноземцям та особам без громадянства на отримання візових документів для в’їзду в Україну»;

Міністерством внутрішніх справ спільно із заінтересованими центральними органами виконавчої влади здійснюється всебічна підготовка до реалізації Угоди між Україною та Європейським Співтовариством про реадмісію осіб, яка включає вирішення першочергових завдань, основними з яких є: законодавче урегулювання питання документування іноземців та осіб без громадянства посвідченням на повернення; фінансування та розбудова пунктів утримання нелегальних мігрантів; укладення імплементаційних протоколів до Угоди про реадмісію осіб з країнами Європейського Союзу та угод про реадмісію з країнами-потенційними постачальниками нелегальних мігрантів.

МВС вживаються всі можливі заходи щодо забезпечення прав та законних інтересів іноземців. Так, права іноземців на захист та правову допомогу забезпечуються спілкуванням з міжнародними урядовими та неурядовими організаціями, які мають вільний доступ до пунктів. У МВС створена та діє на постійній основі Громадська рада, до складу якої входять представники неурядових правозахисних організацій. На її засідання виносяться питання, пов’язані з порушенням прав людини, в тому числі іноземних громадян.

Таким чином, систему нормативно-правових актів у сфері регулювання міграційних процесів може бути умовно розподілено на окремі рівні: міжнаціональний (міжнародний), національний і відомчий. Так, на міжнародному рівні діють нормативно-правові акти у формі дво- та багатосторонніх угод у сфері міграції, захисту прав громадян, які перебувають поза межами своєї держави, з питань реадмісії, переселенців тощо. На національному рівні дією чинних нормативно-правових актів України охоплюються питання громадянства, правового статусу іноземців, осіб без громадянства і біженців, імміграції, а також та загальні засади діяльності органів державної влади у сфері міграційних процесів. Серед відомчих нормативно-правових актів провідна роль належить численним наказам, у тому числі спільним, ухваленим у межах своєї компетенції відповідними державними органами – Міністерством внутрішніх справ України, Державною прикордонною службою тощо.

ВИСНОВКИ

Міграційне право є самостійною галуззю права, за допомогою якої держава регулює однорідні суспільні відносини у сфері міграційних процесів, розвиває та зміцнює його демократичні основи. Міграційному праву належить особлива роль у механізмі правового впливу – воно виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами у суспільстві.

Зв’язок міграційного права з іншими суміжними галузями права дає підстави твердити про міжгалузевий характер багатьох міграційно-правових інститутів. Так, у регламентації інституту видворення іммігрантів за межі України присутнє адміністративне право; інституту видачі фізичних осіб – кримінальне право; інституту трудової міграції – трудове право.

Систему нормативно-правових актів у сфері регулювання міграційних процесів може бути умовно розподілено на окремі рівні: міжнаціональний (міжнародний), національний і відомчий. Так, на міжнародному рівні діють нормативно-правові акти у формі дво- та багатосторонніх угод у сфері міграції, захисту прав громадян, які перебувають поза межами своєї держави, з питань реадмісії, переселенців тощо. На національному рівні дією чинних нормативно-правових актів України охоплюються питання громадянства, правового статусу іноземців, осіб без громадянства і біженців, імміграції, а також та загальні засади діяльності органів державної влади у сфері міграційних процесів. Серед відомчих нормативно-правових актів провідна роль належить численним наказам, у тому числі спільним, ухваленим у межах своєї компетенції відповідними державними органами – Міністерством внутрішніх справ України, Державною прикордонною службою тощо.

Дата добавления: 2014-01-07