Гражданско-правовые способы реализации права граждан на жилище

Содержание конституционного права граждан на жилище. Лишение прав на жилое помещение

Лекция 2. Право граждан на жилище

В процессе подготовки к семинарскому занятию по данной теме необходимо также обратить внимание на следующие вопросы: о структуре и особенностях нового ЖК РФ, сравнительный анализ ЖК РФ и ЖК РСФСР, об основных началах жилищного законодательства, о действии жилищного законодательства в пространстве и по аналогии.

Основная литература к теме:

1. Батяев, А. А. Жилищное право: учеб. пособие / А. А. Батяев, Е. А. Рябченко. – М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 2006. 192 с.

2. Грудцына, Л. Ю. Жилищное право России: учебник; под ред. Н. М. Коршунова. М., 2005.

3. Жилищное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» / П. В. Алексий, Н. Д. Эриашвили, И. А. Еремичев и др.; под ред. проф. И. А. Еремичева, проф. П. В. Алексия. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2006. – 319 с.

4. Свит, Ю. П. Жилищное право: учебное пособие; отв. ред. В. П. Мозолин. – М.: Юристъ, 2005. – 207 с.

Конституция РФ в ст. 40 провозгласила право граждан на жилище. Однако, Конституция 1993 года не выступала в данном случае новатором регулирования данного вида отношений. Впервые в рамках конституционного законодательства подобная норма появилась в Конституции РСФСР 1978 года. В то же время содержание данного права, закрепленного в советский период, и содержание современного конституционного права граждан на жилое помещение существенно отличаются между собой.

Подход к пониманию содержания права граждан на жилище не является однозначным в юридической литературе. Исследованию данного вопроса уделяли и уделяют внимание большинство ученых, занимающихся проблемами жилищного права. Среди них можно отметить: Е. В. Богданова, П. В. Крашенинникова, А. Н. Кичихина, С. М. Корнеева, И.Л. Корнееву, Э. Б. Лыкова, И. Б. Мартковича, Л. М. Пчелинцеву, П. И. Седугина, В. Р. Скрипко, Н. А. Щербакову, А. А. Титова и др. Более подробно необходимо рассмотреть мнения указанных ученых в рамках семинарских занятий. Наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой в содержание конституционного права граждан на жилище можно включить несколько юридических возможностей: а) стабильного пользования занимаемым жилым помещением; б) улучшения своих жилищных условий разными способами; в) использования жилого помещения в интересах других граждан; г) обеспечения для жильцов здоровой среды обитания; д) недопущения произвольного лишения права граждан на жилище; е) неприкосновенности жилища (Седугин П. И.). Право на неприкосновенность жилища также рассматривается и как самостоятельное право, связанное с правом граждан на жилище.

Нельзя не отметить и мнение Пчелинцевой Л. М., считающей, что «исследование содержания права на жилище предполагает обязательное уточнение - о какой именно правовой категории идет речь. Право граждан на жилище - емкая и разноаспектная категория (элемент правоспособности; составная часть правового статуса граждан; субъективное конституционное право граждан; государственно-правовой институт). Следовательно, выяснять содержание права граждан на жилище нужно с учетом этого обстоятельства применительно к каждому из смысловых значений категории права на жилище.

Исследуя непосредственно норму ст. 40 Конституции РФ можно рассмотреть право граждан на жилище в трех аспектах:

Первый – Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Формулировка о недопустимости произвольного лишения жилища появилась в Конституции впервые и означает, что лишить граждан жилья можно только по основаниям, только прямо предусмотренных законом. Действующее законодательство предусматривает различные основания для лишения прав на жилое помещение. Необходимо рассмотреть их более подробно. Однако, необходимо четко представлять, что основания лишения жилого помещения зависят от того, на каком правовом основании гражданин проживает в жилом помещении. Итак, основания лишения прав на жилое помещение.

1. если гражданин проживает в жилом помещении по договору социального найма жилого помещение, то выселение лиц может произойти по основаниям ст. 83-91 ЖК РФ. Выселение может быть как результатом виновных действий лица (неоплата в течение 6 месяцев, разрушение и порча жилого помещения, нарушение общественного порядка), так и не являться мерой ответственности (снос жилого помещения, перевод жилого помещения в нежилое и др.). Выселение может осуществляться как с предоставлением другого благоустроенного помещения, без предоставления другого жилого помещения, а также с предоставлением жилого помещения. В ранее действовавшем ЖК РСФСР предусматривалось выселение, как в судебном, так и в административном порядке. Действующий ЖК РФ предусматривает выселение только через суд.

2. Если гражданин проживает в жилом помещении на праве собственности, то прекращение права собственности на жилое помещение может произойти по двум блокам оснований:

- ст. 235 ГК РФ – Основания прекращения права собственности – касается любых объектов права собственности, в том числе и жилых помещений. Так, взыскание имущества по обязательствам, изъятие земельного участка для государственных или общественных нужд, реквизиция – все эти основания могут стать причиной для лишения жилья собственника. Произойти это может как на возмездной, так и безвозмездной основе.

- ст. 293 ГК РФ можно отнести к специальным нормам, касающимся оснований лишения права собственности на жилище в случае вины самого собственника. К таким ГК РФ относит:

а/ использование жилого помещения не по назначению;

б/ нарушение прав и интересов соседей;

в/ разрушение и порча жилого помещения.

Указанное поведение собственника может послужить причиной для вынесения органами местного самоуправления предупреждения о необходимости устранения нарушений. В случае если предупреждения оказались безрезультатными, то орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, который вправе принять решение о продаже жилого помещения с публичных торгов с возвратом собственнику полученных от продажи средств за вычетом судебных расходов.

При уяснении сущности данной нормы необходимо обратить внимание на следующие нюансы. Во-первых, только в трех случаях виновного поведения собственника можно ставить вопрос об его выселении и расширительному толкованию этот перечень не подлежит (В связи с этим подчеркнем, что выселение за неоплату собственником коммунальных услуг, не может стать причиной выселения. Хотя ст. 235 ГК РФ может применяться по общим основаниям). Во-вторых, несмотря на достаточно широкие полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжения объектом своего права (в том числе и возможность его уничтожения) указанные правомочия собственника жилья существенно сужены. Уничтожение жилого помещения, как объекта, представляющего большую ценность (не только экономическую, но и социальную) не допустимо. В-третьих, обратиться в суд с иском о прекращении права собственности на жилое помещение могут только органы местного самоуправления.

3. Если гражданин проживает в жилом помещении на основании договора найма (коммерческого) жилого помещения, то выселение происходит, во-первых, по прекращению срока действия договора краткосрочного найма (до года) в случае не желания наймодателя продлять договор; во-вторых, в случае отказа наймодателя от продления договора долгосрочного найма (от года до пяти лет) по причине принятия решения не сдавать помещение в найм на срок не менее года; в-третьих, в случае расторжения договора по инициативе любой из сторон. Более подробная характеристика отношений по договору коммерческого найма будет осуществлена позднее в соответствующей теме.

4. Если гражданин проживает в специализированном жилом помещении, то он выселяется в случае прекращения оснований, послуживших основанием для вселения в жилое помещение. К таким относится прекращение трудовых отношений с организацией или прекращение учебы. Из этого общего правила существуют исключения, однако, общее правило, безусловно, действует.

5. Если гражданин проживает в жилом помещении на основании членства в ЖК и ЖСК, то прекращение права пользования жилым помещением происходит в случае прекращения членства в кооперативе.

Указанные основания лишения прав на жилое помещение являются исчерпывающими для соответствующих оснований проживания в жилом помещении, иные основания выселения могут быть предусмотрены только федеральным законом. Вместе с тем, основания проживания в жилом помещении достаточно разнообразны и многие из них на данный момент не рассматривались (речь идет о членах семьи собственника или нанимателя, о проживающих в общежитиях и помещениях маневренного фонда, о поднанимателях и временных жильцах и др.).

Итак, это был первый аспект конституционного права граждан на жилище, предусмотренный ст. 40.

Второй – малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и иных жилищных фондов. Указанный аспект, в первую очередь, реализуется путем заключения с указанными лицами договора социального найма жилого помещения.

Третий – органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для реализации права граждан на жилище. Способы, с помощью которых граждане могут решить жилищную проблему, мы рассмотрим в следующем вопросе.

Существует и более детализированное выделение различных юридических возможностей, вытекающих из права граждан на жилище. Так, Грудцына Л. Ю. в качестве таких возможностей называет:

1. возможность стабильного пользования занимаемым жилым помещением в домах государственного, муниципального и других жилищных фондов на условиях договора найма, участия в ЖК и ЖСК, путем индивидуального жилищного строительства, приобретения жилых помещений (домов) по договорам купли-продажи, дарения, мены, а также наследования и по другим основаниям, предусмотренным законодательством;

2. возможность улучшения своих жилищных условий, получения другого жилого помещения разными способами: малоимущими лицами, иными указанными в законе гражданами, нуждающимися в жилище, - путем получения жилья бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального или иного жилищного фонда в соответствие с установленными нормами;

3. возможность улучшения своих жилищных условий другими лицами – путем строительства или приобретения жилых помещений за счет собственных денежных средств с привлечением денежных субсидий государства и кредитов банка;

4. возможность использования жилого помещения не только для проживания гражданина – собственника этого помещения и членов его семьи, но и путем передачи жилого помещения для проживания другим гражданам на основании договора (коммерческого найма и др.).

5. обеспечение для жителей жилых домов (жилых помещений) здоровой среды обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека;

6. обеспечение недопустимости произвольно лишать граждан права на жилище.[9]

В качестве самостоятельных прав гражданина, но непосредственно связанных с правом граждан на жилище, можно выделить – неприкосновенность жилища, неприкосновенность частной жизни, право на судебную защиту. Неприкосновенность жилища является правом, признаваемым и защищаемым и международными правовыми актами[10]. Нормы ст. 25 Конституции РФ устанавливают исключения из этого принципа, предусматривая, что подобные ограничения могут устанавливаться федеральными законами. В качестве таковых на сегодняшний момент можно назвать:

1. Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 (ред. от 09.05.2005) «О милиции»[11]. В рамках данного нормативно-правового акта установлено, что работники милиции имеют право «входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках» (п. 18 ст. 11).

2. Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[12] содержит несколько статей, посвященных защите конституционного права на неприкосновенность жилища. Так, ст. 5 указанного закона предусматривает, что «органы (должностные лица), осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, при проведении оперативно-розыскных мероприятий должны обеспечивать соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции». А ст. 8 указывает, что «проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения и при наличии информации».

3. Несколько отличную от закона «О милиции» имеет формулировку ст. 13 ФЗ «О Федеральной службе безопасности»[13] от 3 апреля 1995 года. Там установлено, что органы ФСБ имеют право «беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения, на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности в случае, если имеются достаточные данные полагать, что там совершается или совершено преступление, дознание и предварительное следствие по которому отнесены законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности, а также в случае преследования лиц, подозреваемых в совершении указанных преступлений, если промедление может поставить под угрозу жизнь и здоровье граждан. Обо всех таких случаях вхождения в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения органы федеральной службы безопасности уведомляют прокурора в течение двадцати четырех часов».

4. Аналогичное право предоставлено работникам федеральных органов государственной охраны в соответствие со ст. 15 ФЗ от 27 мая 1996 года «О государственной охране».

Вызывает определенные вопросы отсутствие в законодательстве норм, посвященных возможности входить в жилые помещения работникам жилищно-эксплутационных организаций в случае экстренной необходимости при причинении вреда имуществу третьих лиц. Речь идет об авариях, прорывах санитарно-технического и иного оборудования и отсутствия собственников или нанимателей в жилом помещении. С одной стороны, в этом случае, работники жилищно-эксплутационной организации действуют в состоянии крайней необходимости, и это может явиться основанием для освобождения их от ответственности в случае причинения вреда. Тем не менее, указанные аварийные ситуации, как правило, не угрожают жизни и здоровью людей, а потому проникновение в жилище является неправомерным. Думается, что соответствующие правомочия должны быть конкретизированы в нормативно-правовых актах.

К гражданско-правовым способам реализации права граждан на жилое помещение можно отнести:

1. Выдачу жилищных кредитов.

2. Ипотечное кредитование

3. Выпуск жилищных сертификатов

Каждый из указанных способов обладает определенной спецификой. Выдача жилищных кредитов впервые была предусмотрена Указом президента РФ от 19 июня 1994 года[14]. В Положении была предусмотрена выдача трех основных видов кредита – земельный кредит, выдаваемый на приобретение и обустройство земли под предстоящее жилищное строительство; строительный кредит, выдаваемый для финансирования строительных работ и кредит на приобретения жилья. Сумма выдаваемых кредитов не должна превышать семидесяти процентов от суммы приобретаемого или строящегося жилья. Остальные тридцать процентов граждане оплачивают за счет средств, полученных в виде субсидий и собственных сбережений. Выдача жилищных кредитов может сопровождаться использованием кредитной организацией различных способов обеспечения исполнения обязательств. В то же время применение такого способа как ипотека (залог недвижимости) является одним из основных направлений, развитие которых, как считают специалисты, позволит решить жилищную проблему.

Ипотека в настоящее время регулируется нормами ГК РФ, Федеральным законом от 16 июля 1998 года «Об ипотеке (залоге недвижимости)»[15] и иными нормативно-правовыми актами. В залог могут быть переданы практически все объекты недвижимости, не изъятые из оборота. В то же время, с точки зрения решения вопроса об обеспечении граждан жилыми помещениями, именно такой объект, как жилой дом, квартира или комната является в большинстве своем единственным доступным для граждан объектом залога. Вместе с тем, нельзя отрицать того факта, что жилье – это объект, представляющих для людей повышенную ценность, потеря прав на него чревата различными негативными моментами. С одной стороны, это стимулирует гражданина к возврату сумм кредита, дает новую мотивацию, вырабатывает бережное отношение к собственности. С другой стороны, нестабильность современной российской действительности, риск невозможности возврата кредита (в том числе и потеря работы) приводит к снижению потенциальных участников рынка жилищного ипотечного кредитования. Все это вызывает необходимость совершенствования, в первую очередь, нормативно-правового регулирования в области ипотеки жилых помещений.

Объектом жилищной ипотеки могут быть жилые помещения, понятие и виды которых предусмотрены ст. 15 и 16 ЖК РФ. То есть, объектом ипотеки могут быть изолированные помещения, являющиеся недвижимым имуществом и пригодные для постоянного проживания граждан. В качестве таковых можно назвать жилой дом, квартиру в многоквартирном доме и комнату. Муниципальный жилищный фонд и государственный жилищный фонд объектом ипотеки быть не может, не зависимо от правовых оснований проживания в таких помещениях (социальный, специализированный найм или др.). Также объектом ипотеки не может стать помещение, не отвечающее признакам жилого в соответствие со ст. 15 ЖК РФ (например, садовые домики).

Залог недвижимого имущества может возникнуть в силу закона и в силу договора. Сам Закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» устанавливает только один случай возникновения залога в силу закона – это в случае, если жилой дом или квартира приобретаются за счет кредита банка или иной кредитной организации в собственность заемщика, то приобретенная недвижимость считается находящейся в залоге с момента государственной регистрации договора купли-продажи. Гражданский кодекс РФ и иные нормативно-правовые акты также регулируют ситуации возникновения ипотеки в силу закона. Примерами этого могут служить:

- п. 5 ст. 488 ГК РФ, согласно которой если иное не предусмотрено договором купли-продажи, с момента передачи товара покупателю и до его оплаты товар, проданный в кредит, признается находящимся в залоге у продавца для обеспечения исполнения покупателем его обязанностей по оплате товара;

- ст. 587 ГК РФ устанавливает правило, в соответствие с которым при передаче под выплату ренты земельного участка или другого недвижимого имущества получатель ренты в обеспечении обязательства плательщика ренты приобретает право залога на это имущество;

- ст. 13 Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» закрепляет, что в обеспечение исполнения обязательств застройщика (залогодателя) по договору с момента государственной регистрации договора у участников долевого строительства (залогодержателей) считаются находящимися в залоге предоставленный для строительства (создания) многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости, в составе которых будут находиться объекты долевого строительства, земельный участок, принадлежащий застройщику на праве собственности, или право аренды на указанный земельный участок и строящиеся (создаваемые) на этом земельном участке многоквартирный дом и (или) иной объект недвижимости.

Если ипотека возникает в силу заключенного договора, то в этом случае особое внимание следует уделить вопросу о существенных условиях договора об ипотеке и форме этого договора. Одновременно с принятием нового ЖК РФ были внесены изменения в Закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)», в соответствии с которыми была отменена обязательная нотариальная форма договора об ипотеке. В настоящее время договор об ипотеке подлежит только государственной регистрации. Указанные изменения, в первую очередь, направлены на уменьшение финансового бремени для лиц, приобретающих жилые помещения на заемные средства. В качестве существенных условий договора об ипотеке федеральный закон называет: предмет ипотеки, его оценка, существо, размер и срок исполнения обязательства, обеспечиваемого ипотекой. При этом предмет ипотеки определяется в договоре указанием его наименования, места нахождения и достаточным для идентификации этого предмета описанием. Кроме того, в договоре об ипотеке должны быть указаны право, в силу которого имущество, являющееся предметом ипотеки, принадлежит залогодателю, и наименование органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, зарегистрировавшего это право залогодателя. При этом практика применения данных норм однозначно свидетельствует о том, что кредитные организации не выдают кредит без предварительного заключения договора страхования указанного жилого помещения на сумму выданного кредита.

Не возврат денежных сумм, выданных под залог недвижимого имущества, дает право кредитной организации удовлетворить свои требования преимущественно перед другими кредиторами. Другими словами, обратиться в суд с требованием о принудительной реализации заложенного имущества и удовлетворения всех требований банка. Вместе с тем, современное российское законодательство допускает применение и внесудебного порядка. Это происходит на основании нотариально удостоверенного соглашения между залогодателем и залогодержателем, заключенного после возникновения оснований для обращения взыскания на предмет ипотеки.

Законодатель наконец-то разрешил ситуацию, делавшей использование ипотеки одной из самых рисковых операций для банков. Речь идет о возможности выселения заемщика и членов его семьи из жилого помещения в случае не возврата кредита. Теперь, если жилое помещение приобреталось на заемные средства, то их не возврат является основанием для выселения даже в том случае, если жилое помещение является для собственника и членов его семьи единственным местом жительства. ЖК РФ попытался установить гарантии для указанных категорий лиц и, эти гарантии нашли отражение в ст. 95, 106 ЖК РФ, где установлено, что помещения маневренного фонда предоставляются для граждан, утративших жилые помещения, которые были приобретены за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилого помещения, и заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являются для них единственными. При этом указанные граждане проживают в жилом помещении маневренного фонда до завершения расчетов с гражданами, утратившими жилое помещение в результате обращения взыскания на них, после продажи жилых помещений. Вместе с тем, не разрешенным остался вопрос о возможности выселения в том случае, если кредит выдавался не для приобретения жилого помещения, а на другие нужды и способом обеспечения исполнения обязательства стал залог жилого помещения.

Дата добавления: 2014-01-07