Лекция П. Историческая часть

Этапы создания ЕС соответствовали общим условиям развития ситуации в Западной Европе и в мире в целом. К этому времени наметились один предварительный и три основных этапа. В качестве этапа предварительного выступило формирование идеи европейской интеграции и постепенный переход последней в практическую плоскость.

Идея объединения европейцев (но без англичан) зародилась в конце XIX в. в целях борьбы с США и Японией в колониальных странах. Но в то время наиболее острыми оказались противоречия между самими европейскими государствами, вызвавшие две мировые войны.

По окончании страшного периода мировых войн идея европейской интеграции реанимируется. И основная роль здесь, несомненно, принадлежала монументальной фигуре Уинстона Черчилля. В сентябре 1946 г., выступая в Цюрихе, он предложил создать федерацию Соединенных Штатов Европы, основу которой составляла бы ось Париж - Бонн, т. е. союз Франции и Германии.

Замысел Черчилля был конкретен. Он заявил: «Я верю в то, что европейские нации образуют единый фронт, единый монолитный блок под эгидой Европейского совета. Я возлагаю свои надежды на Соединенные Штаты Европы»[1]. От слов Черчилль перешел к делу, создав в Лондоне ассоциацию «Объединенная Европа».

В июле 1947 г. аналогичная ассоциация была создана во Франции, а в декабре 1947 г. упомянутые ассоциации объединились с бельгийской лигой «Европейского сотрудничества», с Союзом европейских федералистов и с Социалистическим движением за создание Соединенных Штатов Европы.

Был создан международный координационный комитет сторонников движения «Объединенная Европа» во главе с Дунканом Сэндисом.

В мае 1948 г. в Гааге был созван I Европейский Конгресс, на котором были представлены организации (их было много), выступавшие за объединение стран Западной Европы.

В результате в конце 1948 г. было оформлено «Европейское движение». Идея Европейского объединения стала приобретать реальность.

Первый этап, начало 50-х - середина 70-х гг., связан преимущественно с экономической интеграцией, созданием соответствующих институтов ЕЭС, обеспечением места ЕЭС в международных экономических отношениях. Нельзя не отметить, что на этом этапе ЕЭС как своеобразный государственный институт далеко не сразу получило признание даже в масштабах Европы.

Да, страны-участники делегировали совершенно определенно свои полномочия в экономической сфере институтам ЕЭС. Но не только аутсайдерам, чужим государствам, но и самим странам - членам ЕЭС надо было привыкнуть к мысли, что многие вопросы уже решаются не самими государствами, а международной организацией со штаб-квартирой в Брюсселе.

Зачастую получалась странная ситуация. Созывается, например, международная конференция по вопросам рыболовства. Вырабатывается серьезный документ, идут споры, находятся компромиссные формулировки и вдруг... страны ЕЭС заявляют, что не они обладают компетенцией решать вопрос, а Комиссия ЕЭС.

Лишь к началу 80-х гг. советские делегации перестали возражать против присутствия на международных конференциях представителей ЕЭС в качестве наблюдателей. Но уже задолго до того представители стран - членов ЕЭС на конференции, как правило, не высказывали собственных мнений, а после совещаний с наблюдателем от ЕЭС вырабатывали и оглашали единую позицию.

Второй этап европейской интеграции охватывает период с конца 70-х до начала 90-х гг., т. е. до Маастрихтских соглашений.

В 1973 г. «шестерка» членов ЕЭС превратилась в «девятку», в 1981 г. число их достигло десяти, а в 1986 г. - двенадцати.

Рост числа государств - членов ЕЭС не менял экономическую систему сообщества, она уже сложилась и укрепилась. На повестку дня был вынесен вопрос о политической интеграции, а точнее — о политико-правовых преобразованиях институтов Общего рынка в направлении создания определенной наднациональной западноевропейской организации.

Стремление правящих кругов государств Западной Европы к интеграции изначально базируется на объективной тенденции к объединению производительных сил отдельных государств, созданию крупного регионального хозяйства. Но объяснить это стремление лишь экономическими соображениями недостаточно. Экономическая интеграция, и весьма эффективная, состоялась уже на первом этапе. Зачем же было форсировать политическое объединение?

Объяснением служит тот факт, что на мировой арене ЕЭС сталкивалось с жестокой экономической и политической конкуренцией со стороны США и Японии, а в Европе - с давлением (политическим и военным) со стороны СССР. К тому же внутреннее положение в странах ЕЭС было весьма далеким от социальной гармонии и мира, на подъеме находились левые силы, объединенные идеей «еврокоммунизма». В таких условиях конечной целью экономического сотрудничества стран Западной Европы являлось «укрепление социальной структуры Европы и стабильности ее социальных и политических институтов»[2].

А чисто экономические задачи и без этого решались довольно успешно, поскольку в предшествующий период посредством межгосударственных соглашений, ограничивающих национальный суверенитет в экономической сфере, был создан вполне эффективный наднациональный механизм. Подчеркнем важное положение: образование ЕЭС - это результат огромной правовой работы, в основе которой лежат межгосударственные соглашения.

Благодаря соглашениям родилась такая межгосударственная организация, которая, опять-таки через соглашения, стала все больше обретать черты суверенного вненационального государства. Процесс продолжается.

До сих пор объединение государств происходило, как правило, открыто или завуалировано, но силовым путем. А вот правовой путь создания государства - явление редкое, исключительно интересное для любого юриста и политика.

Причем, что особенно интересно, основу этого образования составляют всего-навсего две сотни правовых норм (в основном Римский договор 1957 г.). Это своего рода конституционные (статутарные) акты, которые не столь сложно разработать, ратифицировать в национальных парламентах. Но заставить их работать!.. Для этого необходима глубокая правовая культура. Нельзя не обратить внимания на тот факт, что нормы Римского договора, обязательства их выполнения практически ничем не гарантированы. Нет механизма принуждения. Невозможно государство - субъект международных отношений и права - посадить на скамью подсудимых будто субъекта внутреннего права, нарушившего конституцию или законы страны. Но, по условиям Римского договора, можно привлечь его к судебной ответственности и ненасильственно обязать выполнить решения суда. И что самое удивительное: к ответственности привлекают и судебные решения исполняют. Все держится на совместном интересе и воле к интеграции, на понимании того, что нужно именно так, а не иначе.

Высокая правовая культура западноевропейских стран- это сложившаяся традиция, обычай. Только благодаря им интеграция в рамках ЕЭС стала возможной. И в силу отсутствия таковой в России и иных странах

СНГ правовое воссоздание наднационального союза на территории бывшего СССР сейчас не представляется возможным.

Конечно, правовая (и общая) культура в странах Западной Европы не появилась сама по себе. Об этом в официальных публикациях почти ничего не говорится: много об экономике, политике - и ничего о праве.

Однако право подразумевается во всем. В базовом Римском договоре 1957 г. о ЕЭС ссылки на право как таковое неоднократны. Так, в ст. 164 говорится о том, что при толковании Договора право должно соблюдаться. Право вообще напоминает какую-то великую абстракцию, стоящую над Договором. В ст. 173 использовано выражение: «...несоблюдение настоящего Договора или иной нормы права, относящейся к его применению...». Опять мы видим ссылку на любую норму права. А в ст. 215 (2) речь идет о том, что ответственность ЕЭС базируется на «основных принципах общего права государств-членов».

Характерно, что в Западной Европе ссылки на общие принципы или нормы права укрепляют юридический документ: предполагается, что международная ответственность, вызванная нарушением положений договора, усиливается ответственностью по внутреннему праву.

В 1951 г., всего через шесть лет после окончания войны, в Париже ряд государств Западной Европы (Германия, Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург) подписали соглашение о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Были заложены основы Общего рынка. И уже тогда предусматривалось учреждение Европейского парламента, членами которого должны были стать депутаты, избранные в государствах - членах ЕЭС.

В то время, как и позже, создание ЕП на основе прямых выборов расценивалось как важный шаг к политической интеграции стран Западной Европы, но время для прямых выборов еще не созрело. Тормозом долгое время служила Франция. В деголлевский период, с середины 50-х до почти конца 60-х гг., отмеченный энергичным национализмом, Франция препятствовала как расширению членства ЕЭС, так и любым предложениям о политическом сближении западноевропейских государств на узкой блоковой основе. Именно из-за позиции Франции и лично де Голля, у которого была своего рода аллергия на «англосаксонский» вирус, Великобритания, Дания и Ирландия дожидались приема в ЕЭС 12 лет. И лишь после их присоединения в 1973 г. оживилась идея политической интеграции в рамках «девятки».

В 1974 г. на совещании в верхах руководители стран - членов ЕЭС приняли решение о проведении в течение 1978 г. прямых всеобщих выборов в ЕП.

Как видим, идея политической интеграции Западной Европы связывалась с модификацией роли и места ЕП в системе органов ЕЭС. В то время эта идея исключала присутствие Испании и Португалии, правящие режимы которых не соответствовали принятым моделям западной демократии. Эти страны присоединились к Сообществу позднее: Греция в 1981 г., а Испания с Португалией - в 1986 г. Запомним, что произошло это присоединение не сразу, по политическому волеизъявлению, а на основе специальных соглашений и при соблюдении определенных условий.

20 сентября 1976 г. главы государств и правительств стран ЕЭС подписали в Брюсселе «Акт, относящийся к выборам в Ассамблею на основе прямого избирательного права». В этом документе предусматривалось единовременное избрание 410 депутатов от 9 государств ЕЭС на основе (пока) норм национального законодательства. Они должны были называться: «представители народов и государств, объединенных в Сообщество», и избираться на 5 лет. Депутаты ЕП могли быть одновременно и членами национальных законодательных, но не исполнительных органов, и не могли быть служащими исполнительных органов ЕЭС.

В ЕП устанавливались следующие квоты отдельных стран: ФРГ, Великобритания, Франция и Италия - по 81 депутату; Голландия - 25; Бельгия - 24;Дания - 15; Люксембург - 6.

Время выборов определялось в каждой стране, но состояться они должны были в один из дней в единый дополнительно согласованный период от утра четверга до ближайшего воскресенья.

Соглашение о выборах в ЕП подлежало ратификации в национальных парламентах стран «девятки». Дата выборов должна была быть установлена по завершении процесса ратификации.

Нельзя обойти вниманием и вопрос о политической сути начатого процесса западноевропейской политической интеграции: процесс был начат на откровенно проамериканских позициях. И не меняют дела заявления типа:

«Европа может взять на себя ответственность за свободу своих действий, вместо того чтобы получать указания из Вашингтона»[3]. Заявления о европейской самостоятельности делались в прессе, а реальные политические комбинации разыгрывались по своим правилам.

Канцлер ФРГ того времени Г. Шмидт в связи с требованием голлистов Франции добиться большей независимости Европы от США в международных делах сказал: «Моя страна всегда отдаст приоритет сотрудничеству с США, даже за счет европейского единства»[4]. Другие видные государственные деятели, особенно в Великобритании и Италии, говорили практически то же самое.

В США же отношение к перспективе политического объединения стран ЕЭС было спокойное, хотя и высказывались неоднократно предположения о том, что ЕС, в случае его создания, будет своего рода противовесом влиянию США на мировой арене. Так, Дж. Картер, в то время претендент на пост президента США, говорил: «Я не вижу причины, почему мы должны мешать формированию более тесных экономических и политических отношений между странами Европы. Лично я поддерживаю эту идею, и если европейские лидеры об этом попросят, окажу содействие экономическое или посредством публичных заявлений с целью поощрить такой более тесный союз и сотрудничество»[5].

Конечно, было бы неверным абсолютизировать такой подход Картера. США не оставались и не остаются безучастными, а тем более позитивно настроенными в отношении процесса создания ЕС. Однако они вполне благоразумно решили открыто не вмешиваться в этот процесс, понимая, что их поддержка может скорее затруднить западноевропейскую интеграцию, нежели помочь ей.

Подспудно же в США западноевропейская интеграция, даже на официальном уровне, оценивалась негативно. Так, президент США Р. Никсон за два года до высказывания Картера заявлял, что «США не намерены соглашаться с тем, что девять западноевропейских стран объединяются против США»[6].

Любопытно, однако, что за два года до этого заявления Р. Никсона эксперт правительственного совета по внешней политике Дибольд писал:

«...можно сказать, что США весьма желали европейской интеграции по политическим соображениям и были готовы в случае необходимости платить за это»[7].

Таким образом, о позиции США на этот счет сложно высказаться более определенно. И, кстати, сегодняшнее положение остается почти таким же.

Лидеры Европы предпочитали воздержаться от рассуждении по поводу организационных форм западноевропейской политической интеграции после выборов в ЕП. Они как бы уступили место для комментариев средствам массовой информации.

А домыслов разного рода в СМИ было предостаточно. Так, влиятельная итальянская газета «Пополо», проанализировав различные точки зрения, пришла к выводу, что «единственно возможной является Европа, которая родится на пути прогрессивного создания федерального европейского государства»[8].

Речь, как видим, шла о создании федерации европейских государств как конечном итоге их политической интеграции. В то же время государственная суть такой интеграции пока окончательно не устанавливалась: многое должно было определиться в ходе тех процессов общественного развития, которые и вынесут окончательный приговор всей идее организации Европейского Союза (ЕС).

Основная тенденция второго этапа западноевропейской интеграции состояла в стремлении расширить полномочия ЕС и параллельно, частично независимо от воли руководителей, в неизбежном усилении роли и влияния Суда ЕС(СЕС).

О Суде речь пойдет ниже, а пока отметим, что его постепенное превращение в суперарбитра в конфликтах между национальными правопорядками и правопорядком ЕЭС было неизбежным. И не только в силу устойчивой национальной правовой тенденции. Суть в том, что процесс создания ЕС являл собой нечто необычное: вначале национальные государства породили международный правопорядок (ЕЭС), который затем стал приобретать черты внутреннего правопорядка (ЕС). В этом сложном процессе неизбежно возникали путаницы и неувязки, особенно в связи с толкованием и применением норм международного (ЕЭС) или национального правопорядка. Правовая тенденция подводила должностных лиц к необходимости следовать правовой норме, но у них еще не было опыта совмещения внутреннего и внешнего правопорядков. Приходилось этому учиться, в том числе постоянно соизмеряя свои поступки с точкой зрения и решениями СЕС.

На эту «учебу», до которой снизошли и высшие управленческие звенья государств ЕЭС, уходили годы. Но за эти годы лидеры государств «девятки», а затем и «двенадцати» научились гармонизировать собственный национальный интерес с интересами ЕЭС. И лишь достигнув этого, они пошли далее: собравшись в декабре 1991 г. в Маастрихте, лидеры этих стран приняли решение перейти к третьему этапу, этапу непосредственного строительства ЕС.

В лучшем случае третий этап может завершиться в начале XXI в. А это значит, что от первых идей по экономической интеграции Западной Европы до их реализации в виде ЕС пройдет не менее 50 лет - полвека напряженной и целенаправленной работы. И при всем этом конечный результат далеко не ясен: состоится ли ЕС? И дело здесь в следующем. В декабре 1997 г. в Люксембурге была проведена сессия Европейского Совета, где было принято решение пригласить к вступлению в ЕС Польшу, Венгрию, Чехию, Словению, Эстонию и Кипр. В дальнейшем членство ЕС обещано Румынии, Болгарии, Латвии, Литве и Словакии.

Когда и если такое расширение ЕС состоится, население Союза увеличится на 100 млн. человек и почти достигнет внушительной цифры в полмиллиарда. Но это пока планы. Процесс вступления новых членов займет годы, предстоит сгладить (а не устранить!) глубокие социальные, экономические, политические, национальные и иные различия между названными странами и пятнадцатью участниками ЕС. А это значит, что скорее всего новых членов примут не всех вместе, а поодиночке, по мере создания для этого необходимых предпосылок. Ведь и в рамках Союза постоянно имеют место противоречия между государствами-членами, особенно по вопросам финансов и аграрной политики. Они объективны, и их не решить принятием единой валюты «евро» или единого европейского гражданства.

Существуют серьезные проблемы и внутри государств - кандидатов на вступление в ЕС. Например, Кипр - разделенное по национальному признаку государство. Как разрешить многолетнюю проблему раздела Кипра? ООН эта задача оказалась не по плечу! Теперь будет пытаться ЕС?

Турция же угрожает, что если ее не примут в ЕС, она свернет военно-политическое сотрудничество с НАТО. На упомянутой Люксембургской встрече лидеров 15 стран - членов ЕС сообщалось, что Турция рассматривается как потенциальный кандидат на вступление в Евросоюз и что ее заявка будет рассматриваться на основе тех критериев, которые существуют и для других стран-кандидатов. Но ведь у Турции незаживающая рана курдской проблемы. Кто станет лекарем — ЕС? А как быть с постоянно враждебными отношениями Турции с Грецией? Разве греческий парламент когда-нибудь ратифицирует прием Турции в ЕС?

В общем, проблема расширения Союза - более чем сложная проблема.

Лекция III. Основные институты Европейского Союза

Основные четыре института ЕС заложены еще в 1952 г., когда было создано ЕОУС, а идея ЕС еще даже не просматривалась. Эти институты, а именно: Парламентская Ассамблея, Совет Министров, Комиссия и Суд -претерпели определенные изменения. Ассамблея превратилась в наднациональный парламент, а СЕС - в суперарбитра. В то же время роль СМ, состоящего из представителей правительств государств-членов, несколько уменьшилась, а значение ЕК как исполнительного органа существенно не изменилось.

Такие подвижки объясняются тем, что изначально идея объединения стран в ЕЭС или в ЕС носила наднациональный характер. Соответственно, те институты, которые прибавляли к своему статусу наднациональности, становились более влиятельными. Там же имели место наибольшие изменения как в организационных формах, так и в сферах компетенции.

В 1957 г. шесть западноевропейских государств (ФРГ, Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург) подписали в Риме договор о создании Европейского экономического сообщества (Римский договор, или Договор о ЕЭС). В нем были закреплены следующие институты: Совет Министров (СМ) (ст. 145-154); Европейская Комиссия (ЕК) (ст. 155-163);Европейская Ассамблея (ЕА) (ст. 137-144) и Европейский Суд (СЕС) (ст. 164-168).

В этом же 1957 г. учредители ЕЭС создали новую организацию - Европейское объединение по атомной энергии (Евратом).

Все три организации - ЕОУС, ЕЭС и Евратом - имели общую Ассамблею и общий Суд, а исполнительные органы, естественно, были различными. Но в 1965 г., приняв Договор о слиянии, «шестерка» объединила названные организации в рамках ЕЭС.

Главная цель, поставленная перед ЕЭС, состояла в создании общего рынка на территории стран-участниц путем устранения национальных барьеров на пути движения товаров, капиталов, рабочей силы и услуг.

Подчеркнем, что речь шла о создании общего, но в тот момент не единого рынка. В рамках национальных государств рынки могли существенно отличаться по многим параметрам. А следующая задача - создание единого рынка к 31 декабря 1992 г. - была поставлена в Едином европейском акте лишь в 1986 г.

К этому времени должны были быть ликвидированы еще сохранившиеся торговые ограничения и приняты в рамках всего Сообщества единые торговые стандарты. Был согласован и единый правовой процесс для выполнения поставленной задачи. В частности, устанавливалось, что в СМ решения будут приниматься не путем единогласия, как это было до сих пор, а квалифицированным большинством. Этим же актом из сферы национальной юрисдикции изымались проблемы окружающей среды, а также здоровья и безопасности рабочих. Они передавались в исключительное ведение ЕК.

В 1992 г. был принят Договор о европейском экономическом пространстве, по которому экономический статус зоны ЕС распространялся на Европейскую зону свободной торговли, в которую входили Австрия, Швеция, Швейцария, Норвегия, Финляндия, Исландия и Лихтенштейн.

Договор должен был вступить в силу 1 января 1993 г., но этого не произошло, поскольку не удалось обеспечить его ратификацию в Швейцарии (Швейцария часто занимала особую позицию в международных делах, к примеру, воздержалась и от вступления в ООН).

Вышеизложенное позволяет обозначить такие два принципиальных момента.

1. Экономическое пространство, на которое распространяется сейчас действие Римского договора 1957 г., охватывает практически всю территорию Западной Европы (Швейцарию, кстати, de facto тоже, поскольку на основе договоренностей с соседними странами ее границы если и не отсутствуют совсем, то весьма прозрачны).

Сейчас зона действия Договора охватывает территорию примерно в 3,287 млн. км² с населением в 367 млн. человек. Средний показатель валового национального продукта на душу населения составляет 19,6 тыс. долл.

2. В руководящем органе ЕЭС - CM — отказались от принципа единогласия всех его членов. Государства получили определенное число голосов, более или менее соответствующее их экономическому потенциалу: Франция, Германия, Италия и Великобритания получили по 10 голосов; Испания - 8; Нидерланды, Бельгия, Португалия и Греция - 5; Австрия и Швеция - 4; Дания, Ирландия и Финляндия - 3; Люксембург - 2. Для принятия решений по существенным вопросам необходимо получить 58 голосов из общего числа 87.

Обратим внимание на тот факт, что согласие пятнадцати государств решать дела ЕЭС на основе квалифицированного большинства – событие чрезвычайной важности, означающее высочайшую степень доверия государств друг к другу, когда они взаимно убеждены, что общий интерес должен превалировать над частным, что никто в отдельности не должен блокировать общий прогресс.

Без этого просто нельзя объединяться, ибо экономический союз на базе формального равенства фактически неравных членов - фикция, и особенно в условиях рыночной экономики, когда соображения прибыли (выгоды) становятся господствующими. Но и этого мало. ЕС стал возможным лишь потому, что Западная Европа уже перешла в пострыночные отношения. Их основа - государственная собственность и планирование в интересах общего развития.

Европейский Парламент (ЕП) еще нельзя в полной мере считать высшим законодательным органом. Он имеет тенденцию стать таковым, но лишь постольку, поскольку часть своей компетенции утрачивают национальные парламенты стран - членов ЕС.

С 1979 г. ЕП создается на основе прямых выборов в избирательных округах всех пятнадцати государств. Неофициально этот орган именуется парламентом с 1962 г., а официально - с 1986 г., когда данное название было записано в Едином Европейском Акте. В состав его входят «представители народов государств, объединенных в Сообщество». Численность ЕП была установлена в 518 мест, но после воссоединения Германии, число жителей которой увеличилось на 20 млн. человек, число депутатских мест с июля 1994 г. довели до 567, а в 1995 г. в связи с присоединением к ЕС Австрии, Швеции и Финляндии - до 626. В зависимости от числа избирателей государства имеют неравные квоты. Так, ФРГ имеет 99 мандатов, относительно равные по численности Великобритания, Франция и Италия имеют по 87, Испания — 64, Нидерланды — 31, Бельгия, Греция и Португалия - 25, Дания -16, Ирландия - 15, Люксембург- 6. Вновь вступившие государства получили: Австрия - 21, Швеция - 22, Финляндия - 16 мандатов. Итого: 626.

В зале заседаний депутаты размещаются не по национальному признаку, а скорее по политической принадлежности. Срок, на который они избираются, - пять лет. Депутаты независимы, в том числе и от властных структур собственных государств. В состав Европарламента (по состоянию на 1996 г.) входят следующие фракции: Социал-демократы (СДП); Народной партии (христианских демократов) НП-ХД; Либерально-демократическая (ЛДП); Европейского единства (ЕЕ); Объединенных левых (ОЛ); Зеленых (ЗЕЛ); Радикальный альянс (РА); Европейских наций (ЕН); независимые депутаты (НД).

Парламент избирает президента и 14 вице-президентов. Двенадцать недель в году проходят пленарные заседания Европейского Парламента. Каждые две недели проходят заседания комитетов по различным вопросам; каждую неделю - заседания фракций. Речи на пленарных заседаниях переводятся на 11 языков.

Местонахождение ЕП - г. Страсбург, а его секретариата - Люксембург. В столицах всех государств-членов имеются информационные бюро ЕП.

В принципе, роль ЕП - консультативная. Римский договор предусматривает, что если Комиссия ЕЭС намеревается внести «законопроект»[9] и СМ в предварительном порядке с ним согласен, ЕП должна быть предоставлена возможность выразить свое мнение в пределах «разумного времени». СМ не связан с выраженным Европарламентом мнением, но он «принимает его во внимание».

Согласно Единому Европейскому Акту (ЕЕА) роль ЕП была несколько увеличена путем принятия «процедуры сотрудничества». По этой процедуре если СМ не желает учитывать позицию ЕП, он возвращает ему законопроект для повторного чтения. Если после этого ЕП настаивает на своей позиции, то СМ вправе принять собственную версию документа лишь путем единогласного решения в течение трех месяцев.

Может случиться, что ЕП хотел бы внести изменение или дополнение в рассматриваемый документ. В этом случае соответствующее предложение вносится в ЕК, которая рассматривает его и в случае согласия направляет в СМ, где и выносится окончательное решение согласно процедурам, предусмотренным для этой цели.

ЕЕА увеличил также число проблем, по которым консультация с ЕП обязательна. Так, к ним отнесены все вопросы, касающиеся создания Единого рынка.

При ЕП созданы различные постоянные комитеты, ведущие исследование проблем, заслушиваются эксперты и стороны по рассматриваемым делам, включая представителей ЕК, готовятся доклады и делаются предложения. ЕП может также проводить слушания, на которые приглашаются должностные лица ЕК.

По ст. 140 Римского договора ЕК обязана устно или письменно дать ответ на запрос ЕП. В этом процессе, как правило, принимают участие министры иностранных дел государств ЕС и должностные лица СМ. Обычной практикой является доклад председателя СМ в ЕП по завершении им своего председательского срока.

Римский договор в ст. 144 предусмотрел ответственность комиссаров, назначаемых государствами - членами ЕС. Отстранить их от должности можно лишь 2/3 голосов ЕП при абсолютном большинстве парламентариев, участвующих в голосовании. Иначе говоря, при соблюдении указанных требований ЕП может выразить ЕК недоверие, и тогда все комиссары уходят в отставку. Против отдельных комиссаров санкции, однако, не предусмотрены.

На практике это право ЕП не применялось, но имели место угрозы его применения.

Сложная процедура предусмотрена для участия ЕП в согласовании и принятии бюджета ЕС. Он может вносить изменения в проект такового, но только по расходам, носящим «необязательный» характер. Это те расходы, которые не обозначены в положениях Римского договора или в действующем законодательстве ЕС. Так, ЕП вряд ли может внести изменения в расходы по сельскому хозяйству. Он может что-то рекомендовать, но последнее слово всегда остается за СМ. А вот, скажем, по вопросам расходов на социальную, региональную и промышленную политику ЕП может принимать решения большинством голосов участвующих в голосовании. Кстати, «необязательные» расходы составляют в бюджете примерно 1/3.

Если ЕП отказывается принять предложенный СМ бюджет в целом, следует «примирительная процедура». Согласно ей бюджет пока не вступает в силу, а необходимые расходы производятся на уровне предшествующего года. Создается «примирительный комитет» из членов СМ и представителей ЕП. В его работе принимают участие и представители ЕК.

В конечном итоге ЕП может отвергнуть бюджет (ст. 203 Римского договора) 1/3, голосов от общего числа своих членов. Такое происходило четыре раза- в 1980, 1982, 1986, 1988 гг. Но, даже отвергая бюджет, ЕП не может его увеличить. Это компетенция СМ и ЕК. Таким образом, разногласия могут иметь место только по структуре бюджета.

В отдельных случаях конфликт вырывается из стен ЕП наружу, в него вступают средства массовой информации, общественность, а в 1986 г. дело даже дошло до СЕС, где оно было рассмотрено под титулом «Совет Европейского Сообщества против Европейского Парламента».

На данном этапе ЕП - это не законодательный орган, поскольку ЕП осуществляет не только законодательную роль, но и функцию контроля за деятельностью правительств стран - членов ЕС.

Сейчас в теории и частично на практике в ЕС действует такой механизм: основные решения принимает СМ, а косвенный контроль над ними осуществляют национальные парламенты.

Парадокс, однако, состоит в том, что члены национальных парламентов избраны теми же избирателями, которые послали своих представителей в ЕП. И получается на практике, что, собираясь на заседания СМ в Брюсселе, национальные министры как бы вообще неподконтрольны: свои парламенты далеко, а ЕП в отношении их почти бессилен. Естественно, что со временем ситуация изменится и выиграет от этого, конечно же, ЕП.

Совет Министров (СМ) ЕС, о котором невольно приходилось вести речь в предыдущем разделе, является основным политическим институтом Европейского Союза и состоит из одного представителя правительства от каждого государства - члена ЕС. Один представитель - не значит один и тот же. Представители меняются в зависимости от темы заседания СМ. Обсуждаются проблемы торговли - съезжаются министры торговли; сельского хозяйства — министры с/х; внешней политики — министры иностранных дел (они, кстати, являются главными представителями); транспорта - министры транспорта и т. п. Члены СМ поочередно в течение полугода председательствуют на заседаниях СМ.

Если совещание проходит на высшем уровне, то орган называется Европейский Совет. В него входит и председатель ЕК.

Европейский Совет был создан в 1974 г. для политического решения особо сложных проблем, возникающих перед ЕЭС. Единый Европейский Акт предусматривает созыв Европейского Совета два раза в год, но на практике получается чаще.

Основная задача СМ состоит, согласно Римскому договору, в достижении целей, поставленных перед ЕС в I части Договора. На него возложена и главная ответственность в этой сфере. СМ обеспечивает координацию политики государств ЕС и вырабатывает единую линию и позицию по основным вопросам ЕС. Он, как правило, принимает решения. В соответствии с ними ЕК выносит постановления и директивы. Эти же акты СМ управомочен принять и непосредственно.

Значительную деятельность осуществляет Комитет постоянных представителей, куда входят главы дипломатических представителей государств-членов, аккредитованных при ЕС. Там ведется повседневная рутинная работа по согласованию позиций правительства по вопросам, выносимым на заседания СМ. В результате прибывающие на заседания министры имеют проекты относительно согласованных документов, поскольку именно они посредством дипломатии согласовывали эти документы в столицах своих государств. Таким же способом, как правило, готовятся документы к заседаниям Европейского Совета.

Особый интерес представляет процедура принятия решений в СМ. Статья 148 Римского договора предусматривает, что решения, как правило, принимаются большинством голосов. Исключение составляют лишь вопросы, требующие в соответствии с Римским договором единогласия.

В связи с принятием решений в СМ следует иметь в виду еще один факт. Дело в том, что не в традициях ЕС игнорировать мнение даже одного участника. Формально для принятия решения достаточно 58 голосов, составляющих 2/3 от общего числа. Однако если даже Люксембург, имея всего два голоса, выскажет возражения по какому-то вопросу, то СМ не станет принимать решения: председатель обязательно начнет поиск компромисса.

По Римскому договору СМ принимает решения, которые фактически имеют силу законов. Обусловлено это тем, что предложения в этом плане, проект решения, своего рода законодательная инициатива исходят от ЕК и при этом принято во внимание мнение ЕП. Изменить предложение ЕК или проигнорировать мнение СП в Совете Министров можно, но для этого необходимо единогласие членов СМ.

Европейская Комиссия (ЕК) - главный исполнительный орган ЕС, максимально лишенный национальных характеристик. По сути - это секретариат гигантской международной организации, каковым еще остается ЕС. В настоящее время ЕС сохраняет все черты международной организации, основанной на международном договоре.

ЕК комплектуется из 20 комиссаров. Большие государства - Великобритания, Германия, Италия, Испания и Франция - назначают по два комиссара. Отдельные государства - члены ЕС - по одному. Каждый комиссар отвечает за конкретную сферу деятельности ЕК и возглавляет соответствующий генеральный директорат, общее число которых - 20. Проблемами окружающей среды занимается гендиректорат XI; проблемами конкурентного права - гендиректорат IV и т. д.

Хотя комиссары назначаются государствами-членами, они присягают на верность ЕС. Срок их возобновляемых полномочий - четыре года. Назначение каждого комиссара одобряется всеми государствами-членами. Председатель ЕК избирается из числа комиссаров на формальный срок- два года - с правом дальнейшего переизбрания. Местонахождение ЕК - Брюссель.

Основная обязанность ЕК - контроль за добросовестным выполнением государствами-членами решений, принятых СМ, чтобы экономическая конкуренция между ними велась законно. При констатации нарушений ЕК может наложить на виновную сторону штраф или передать дело на рассмотрение СЕС.

ЕК наделена правом законодательной инициативы по вопросам, определенным в Римском договоре. В основном это вопросы, связанные с повседневной жизнью ЕС. Предложения в связи с этим вносятся в СМ ЕС.

Обозначение ЕК в качестве исполнительного органа является, конечно, натяжкой, и сделано это по аналогии с исполнительным органом ООН -секретариатом. Сама ЕК - скорее передаточный механизм от СМ к национальным правительствам. Ее главная функция заключается не в управлении конкретными сферами хозяйства, а в надзоре за исполнением решений последнего правительствами стран ЕС. ЕК может также инициировать дела против государств-членов в СЕС (ст. 169 Римского договора).

Решения ЕК по всем вопросам принимаются простым большинством.

Поскольку ЕК считается органом, выражающим волю ЕС в целом, она наделена правом осуществлять внешние сношения и готовить проекты международных соглашений. По ст. 228 Римского договора ЕК проводит переговоры по тексту такого соглашения, но заключает его с иностранной стороной СМ, проведя предварительно консультации в ЕП.

Особенно велики полномочия ЕК в сфере конкурентной политики. Для западной экономики чрезвычайно важно, чтобы конкуренция между схожими отраслями хозяйства государств-членов или фирмами осуществлялась в соответствии с принятыми в рамках ЕС нормативными актами. ЕК надзирает за действиями как частного сектора национальных экономик, так и государственного, и даже за действиями самих правительств. У последних всегда есть желание защитить каким-либо образом корпорации или государственный сектор экономики своих стран. Они, к примеру, могут выделить «незаконные» дотации или дать «незаконные» льготные кредиты, ввести таможенные ограничения или установить особые стандарты или предъявить повышенные требования к импортной продукции и т. п.

В отношении частных фирм полномочия ЕК распространяются как на находящиеся в ЕС, так и на осуществляющиеся на территории стран-участниц операции. При нарушении ими «правил конкурентной игры» накладывается штраф.

Получается, правда, что ЕК осуществляет в одном лице функции прокурора и судьи: сама устанавливает нарушение и сама же выносит наказание.

Что касается пострадавших, то у них есть возможность обратиться в Суд первой инстанции и возбудить иск к ЕК.

ЕК надзирает также за тем, чтобы не происходило чрезмерной незаконной концентрации капитала, не создавались монополии, а точнее - чтобы монопольным положением не злоупотребляли.

В целом, и это широко признается, деятельность ЕК всегда носила проевропейский характер, что, как правило, находит поддержку со стороны Европейского суда.

С другой стороны, позиция ЕК в делах ЕС достаточно гибка: спокойно воспринимает растущую роль ЕП, активно сотрудничает с СМ, председатель ЕК приглашается на заседания Европейского Совета. Рождалось много предложений по реорганизации Комиссии, но все они были отвергнуты.

Главная проблема ЕК состоит, видимо, в ее чрезмерной бюрократизации, конечно же, снижающей эффективность. Но эта черта характерна в еще большей степени и для Секретариата ООН, и для национальных правительственных органов.

С учетом того, что истекшие сорок лет подтвердили роль и место ЕК, трудно предвидеть какие-либо существенные изменения в ее статусе даже при изменении общих тенденций развития ЕС. Даже если ЕК превратится в европейское правительство, характер взаимоотношений с регионами не может принципиально измениться. А значит, на осязаемую перспективу функции контроля и регулирования, а не управления, останутся для ЕК главными.

Более 140 государств имеют свои дипломатические представительства при ЕК в Брюсселе.

Европейский суд (СЕС) без натяжек можно признать стержневым органом в системе институтов ЕС. Но он бы не смог стать таковым, если бы не соответствующее волеизъявление государств-членов. Любого юриста не может не удивить тот факт, насколько легко государственные органы, национальные суды и юридические лица восприняли примат СЕС. Для этого все общество должно обладать значительной правовой культурой, о чем речь шла выше.

Согласно Римскому договору (ст. 164) Суд представляет собой независимый правовой орган, необходимый для того, чтобы «через» толкование и применение этого Договора соблюдалось право Европейского Союза.

Дела в Суд передаются тремя способами:

1) национальными судами в соответствии с процедурами ст. 177;

2) исками ЕК против государств-членов (ст. 169);

3) исками, возбужденными одним государством-членом против другого (ст. 170).

По Римскому договору, если государство-член уклоняется от выполнения решения Суда, к нему не могут применяться санкции. Однако по Маастрихтскому договору о ЕС в этом случае на государство может быть наложен штраф.

Суд ЕС состоит из 15 судей, каждый из которых соответствует требованиям, предусмотренным для занятий в своем государстве высших судебных должностей.

Каждое государство-член должно иметь как минимум одного судью в составе Суда ЕС. Срок, на который назначается судья, - б лет. Местопребывание Суда ЕС - Люксембург.

В состав Суда входят также шесть генеральных адвокатов. Их задача — помочь судьям в выработке решений. Статус адвоката идентичен статусу судьи. Адвокат участвует в рассмотрении дела. Он изучает документы, слушает аргументы сторон и формулирует собственное мнение относительно возможного решения.

Институт генеральных адвокатов заимствован из французской судебной системы.

Может возникнуть вопрос: а зачем вообще нужен подобного рода адвокат? Дело в том, что судьи по завершении рассмотрения дела должны принять единое решение. Кто-то из них может иметь особое мнение, но... оно нигде и никак не отражается. Соответственно, повышается в судебном процессе роль генерального адвоката, который при формальном равенстве с судьями ничем не ограничен ни в формулировании, ни в выражении своего мнения. Мнение адвоката для Суда не является обязательным.

По завершении слушания дела вместе с приговором оглашается мнение адвоката.

Рассмотрение дела происходит обычно в камерах (палатах) с участием трех или пяти судей. Число должно быть нечетным, чтобы можно было принять решение. Стороны представляют свои соображения в письменном виде.

Здесь необходимо заметить, что Римский договор составлялся сторонами, разделяющими общие принципы и нормы гражданского права, начало которым было положено еще в Древнем Риме более двух тысяч лет назад, а свое развитие они получили в гражданском кодексе Наполеона.

Западноевропейская правовая традиция, в отличие от английской, не связана с прецедентом и не создала прецедентного права. Не связан был с подобной традицией и Суд ЕС. Однако еще до вступления Великобритании в ЕЭС Суд ЕС начал склоняться к использованию, по крайней мере, собственных прецедентов, и в своих решениях часто на них ссылается. Особенно это относилось к мнениям по конкретным делам, высказанным генеральными адвокатами.

Судьи Суда ЕС исходят из единого взгляда на применение норм права: не столько в соответствии с буквой, сколько с их духом. Такой подход весьма пригодился при толковании норм Римского договора, некоторые положения которого были по формулировкам достаточно общими.

Юрисдикция Суда ЕС распространяется на любой вопрос, затронутый в Римском договоре; к тому же он дает юридическое заключение по другим делам, применяет меры к государствам-членам, уклоняющимся от своих обязательств, и консультирует национальные суды по их запросам относительно толкований и применения правовых норм ЕС.

Возможно, в этом сказывается влияние французского права. Интересно, что хотя в качестве официальных для ЕС признаются девять языков, рабочим языком Суда ЕС считается французский.

Примерная схема прохождения дела в Суде следующая: исковое заявление или запрос национального суда ставится на учет и прохождение его контролируется регистратором. Ознакомившись с документами, председатель Суда ЕС передает их в одну из шести камер и назначает ответственного судью-докладчика. Одновременно первый генеральный адвокат подключает к делу одного из своих коллег.

Роль судьи-докладчика состоит в тщательном ознакомлении с делом и составлении по нему предварительного доклада. Другие судьи также изучают материалы дела, но в приложении к нему они читают и упомянутый доклад, и мнение генерального адвоката.

Если речь идет о разрешении спора между государствами-членами, то дело будет слушаться Судом в полном составе в его главном офисе в Люксембурге. Там же перед Судом устно излагает свое мнение генеральный адвокат и заслушиваются аргументы сторон.

Суд ЕС выносит свое решение в форме заявления. Собственного механизма реализации решений у Суда нет, в этом он полагается на механизмы государств-членов.

Решения Суда ЕС обычно воспроизводятся в официальном протоколе или в коммерческой серии - «Правовые отчеты Общего рынка».

Что касается вопроса о применении юридических мер к государствам-членам, юридическим и физическим лицам в целом, то речь об этом пойдет ниже.

Комитет постоянных представителей (КПП) создан для межправительственных контактов в периоды между заседаниями СМ. В состав КПП входят послы государств-членов, которые аккредитованы при ЕС. Вначале этот институт был предусмотрен в правилах процедуры заседаний CM, a затем официально признан в Договоре об объединении 1965 г.

КПП тесно сотрудничает с ЕК, где его члены выражают мнения своих правительств по предложениям, находящимся в стадии разработки.

Постоянные представители информируют национальные правительства о работе основных институтов ЕС, встречаются друг с другом и совместно ищут компромиссы в решении сложных проблем.

С помощью КПП вопросы, представляемые на рассмотрение Совета, доводятся до необходимого уровня согласования, т. е. проделывается вся большая предварительная работа. Когда члены СМ съезжаются на сессии, то имеют два списка проблем: список А — согласованные проблемы; В -несогласованные.

В связи с увеличением объема работы КПП образовал подкомитет, в который вошли заместители послов. В подкомитет, естественно, направляются политически менее важные или технические вопросы.

Суд первой инстанции (СПИ) был образован Единым Европейским Актом в 1986 г. и начал действовать с 1989 г. Его создание было вызвано резким увеличением объема работы СЕС.

Согласно формулировке Акта СПИ был «придан» Суду. Иными словами, он не является самостоятельным органом, даже располагается он в том же здании, что и Суд ЕС, и службы обеспечения, включая библиотеку, у них общие.

В СПИ назначаются на срок б лет с возможностью переизбрания 15 судей, по одному от каждого государства-члена. В его составе нет генеральных адвокатов, но поскольку их полезность сомнений не вызывает, на рассмотрении находятся предложения, по которым предстоит либо ввести их в состав СПИ, либо возложить эту роль при рассмотрении наиболее важных дел на одного из судей.

СПИ принимает к производству дела трех категорий:

1) претензии служащих органов ЕС к руководству;

2) дела, касающиеся производства и цен, вытекающие из Договора о Европейском Сообществе угля и стали;

3) дела, связанные с нарушением правил конкуренции в соответствии со ст. 173 и 175 Римского договора. В данной категории дел рассматриваются претензии по возмещению ущерба, хотя, как правило, вопросы материальных компенсаций относятся к компетенции СЕС.

Апелляция по решениям СПИ может быть подана в Суд ЕС в течение двух месяцев. Мощные корпорации в основном так и делают, а значит, существенного облегчения в работе Суда от деятельности СПИ не наступило.

Экономический и Социальный Комитет (ЭКОСОК) является консультативным органом ЕС, и поэтому считать его отдельным институтом можно весьма условно. Это вспомогательный институт. Его создание предусмотрено ст. 193 и 198 Римского договора.

В составе ЭКОСОК имеются в определенных количествах представители каждого государства - члена ЕС. Большие страны - Германия, Великобритания, Италия и Франция - направляют в ЭКОСОК по 24 члена, остальные - меньше (вплоть до б членов от Люксембурга). Общий принцип состоит в том, что число членов для каждой страны должно делиться на три, поскольку в него включаются в равной мере представители трех профессиональных групп: от предпринимателей, профсоюзов и группы «других интересов» (малый бизнес, защитники окружающей среды и т. п.).

Члены ЭКОСОК назначаются СМ на основе единогласия. Но работают они в личном качестве, независимо от своего государства и своих профессиональных групп.

ЕК, как и СМ, может запрашивать мнение ЭКОСОК по различным вопросам, что даже предусматривается в некоторых статьях Римского договора. Однако какие-либо положения об учете этого мнения отсутствуют.

Суд аудиторов предусмотрен положениями Договора о ЕС. Состоит из 15 членов, назначаемых СМ. Его задача - контроль за финансовой деятельностью ЕС и его институтов.

Дата добавления: 2014-01-07