Лекция IV. Источники права ЕС

ЕС - прямой преемник ЕЭС, а значит, в его распоряжение перешла и вся правовая структура ЕЭС, нарабатываемая десятилетиями. Совпадает и способ создания ЕЭС и ЕС - посредством международного договора. В основе ЕЭС лежит Римский договор 1957 г., в основе ЕС - Маастрихтские соглашения 1991 г.

Отличие заключается в том, что ЕЭС создавалось как международная организация, объединяющая экономические усилия и политику государств-членов. А ЕС - это, по сути, межгосударственное образование особого типа, размытая конфедерация, с тенденцией к переходу в унитарное государство новой формации. Идет единый непрерывный процесс жизнедеятельности ЕЭС- ЕС, в котором участвуют 15 государств, институты ЕЭС, тысячи юридических и миллионы физических лиц.

Естественно, что для упорядочения их деятельности должен быть создан соответствующий правопорядок, который будет иметь приоритет перед разнообразными национальными правовыми режимами.

В основу правопорядка ЕЭС - ЕС положены международные нормативные акты, которые, в свою очередь, определили правовые способы деятельности ЕЭС, включая источники права. Существенным при этом является то, что ставилась задача максимально тесного сотрудничества как государств - членов ЕЭС, так и народов. А в правовом плане задачей было создать новый юридический порядок, во имя которого государства ограничили свои суверенные права, хотя и в определенных областях, а субъектами которого являются не только государства-члены, но и их граждане.

Речь, как видим, шла о международном правопорядке, регулирующем сотрудничество государств в сферах, узко очерченных Римским договором. Соответственно, что могло служить источником права? То, что вообще присуще международному праву: международный договор; международный обычай, сложившийся во взаимоотношениях между государствами ЕЭС; решения международной организации (ЕЭС) в пределах своей компетенции и, как вспомогательный источник, решения Суда (этот «вспомогательный» источник явился, как мы позже увидим, едва ли не основным).

Право ЕС своими корнями уходит в национальные правопорядки, а значит, странным было бы, если бы в качестве источника европейского права мы не назвали внутреннее право государств - членов ЕС.

Осуществляли этот международный правопорядок две власти: исполнительная - в лице ЕК и судебная - в лице Суда. Первая была правомочна по Римскому договору принимать необходимые юридические акты- постановления, директивы и решения, обязательные к исполнению в государствах-членах. Но насколько строгой была эта обязательность? Ведь указанные юридические акты должны были применяться в рамках внутренних правопорядков и с помощью их правовых механизмов. Как обеспечить, и нужно ли, эту обязательность? До перехода к политической интеграции этот вопрос не стоял остро, но, когда был определен курс перехода ЕЭС в ЕС, необходимым стало найти соответствующий механизм. Таковым явился Суд ЕС, которому негласно и в рабочем порядке были даны максимально высокие полномочия. Его абсолютную юрисдикцию признали как все институты ЕЭС, так и государства-члены.

Как отмечал судья лорд Деннинг в деле «Булмер против Боллинджера» в 1974 г., «Договор о ЕЭС не является одним из обычных договоров, к которым мы привыкли. Он заложил общие принципы. В нем выражены цели и намерения... Но ему не хватает точности». Соответственно, вынося решение по делу. Суд ЕС сослался на «дух, общую схему и фразеологию статьи 86, касающейся случаев конкуренции, а также на систему и цели Договора»[10].

При такой возможности трактовки Договора и принятия решения полномочия СЕС оказываются практически неограниченными. Плохо это? На наш взгляд, если принято решение о полной интеграции Западной Европы, то, конечно же, должны быть определены стержень и механизм такой интеграции[11].

Что касается источников права ЕС, то таковыми в настоящее время (бесспорными и признанными официально) являются:

1. Договоры (Treaties);

2. Постановления (Regulations);

3. Директивы (Directives);

4. Решения (Decisions);

5. Решения Суда ЕС и общие принципы права.

В ст. 189 Римского договора упоминаются также «рекомендации» и «мнения», но, не отрицая важности этих актов, их нельзя признать источниками права, поскольку они не являются юридически обязательными.

В приведенном перечне не упомянут международный обычай. Заметим в связи с этим, что, во-первых, большинство международных соглашений фиксируют то, что в обычном порядке уже сложилось между государствами. Во-вторых, многие обычаи принимались во внимание Судом ЕС при рассмотрении конкретных дел.

Среди источников права ЕС на первый план по формально юридическим соображениям выносятся договоры. По аналогии с внутренним правом для ЕС - это закон.

Договоры в ЕС заключают государства-члены, это сфера международного права. А их толкование и применение относятся к компетенции институтов ЕС, а это уже право Союза.

Основным договором, своего рода конституцией ЕС, остается Римский договор 1957 г. о создании ЕЭС. В нем изложены основные принципы и механизм функционирования ЕЭС, обозначены цели созданного Общего рынка.

В Договоре не только отменялись таможенные пошлины на провозимые товары и квоты на них, но и признавалось сторонами, что население шести стран Западной Европы получает определенные преимущества. Рабочие могли свободно передвигаться в пределах ЕЭС в поисках места наилучшей продажи своего производственного потенциала. Промышленники могли как производить и провозить беспрепятственно свою продукцию через границы, так и свободно учреждать свой бизнес на территории любого государства в рамках ЕЭС. Устанавливалось также свободное в рамках ЕЭС движение капиталов.

Статья 119 Договора предусматривала, что в странах ЕЭС мужчины и женщины должны за равную работу получать равную зарплату.

В 1965 г. был заключен Договор об объединении. Напомним, что в 1951 г. было образовано Европейское объединение угля и стали, а в 1957 г. -Европейское объединение по атомной энергии. Упомянутым Договором 1965 г. все три организации были объединены.

В 1973 г. был заключен договор о вступлении в ЕЭС Великобритании, Ирландии и Дании; в 1981 г. - о присоединении Греции; а в 1986 г. - Испании и Португалии.

В 1986 г., как бы подводя итог деятельности ЕЭС и в связи с увеличением числа членов до двенадцати, стороны заключили Единый Европейский Акт, которым они обязались завершить создание единого Общего рынка до 31 декабря 1992 г. Имелось в виду, что будут устранены все оставшиеся препятствия на пути взаимной торговли, существовавшие не на границах, а внутри отдельных стран (разные стандарты, разные меры государственной поддержки и участия в бизнесе и пр.) Договор определил также правовой процесс, необходимый для достижения поставленной цели, изменив порядок принятия решений в СМ (вместо единогласия- квалифицированное большинство). Была также значительно расширена договорная компетенция институтов ЕЭС.

В 1992 г. был заключен Договор о европейском экономическом пространстве, в соответствии с которым экономический режим ЕЭС распространялся на территорию стран «зоны свободной торговли» - Австрии, Исландии, Лихтенштейна, Норвегии, Швейцарии, Швеции, Финляндии.

В том же 1992 г. были заключены известные Маастрихтские соглашения. К 1995 г., хотя и с большим трудом, они прошли ратификацию в национальных парламентах (либо на референдумах). В совокупности Маастрихтские соглашения составили Договор о Европейском Союзе (ЕС).

Договор существенно расширяет и дополняет положения Римского договора:

1. Поставлена задача достичь экономического и социального прогресса путем экономического и финансового союза;

2. CM EC будет предпринимать действия только там, где поставленные цели могут быть достигнуты успешнее коллективными, а не индивидуальными усилиями государств-членов.

3. Все граждане государств-членов приобретают гражданство ЕС.

4. ЕС принимает на себя ответственность за разработку единой политики в ряде новых областей, таких, как здравоохранение, образование, защита потребителя и пр.

5. Расширяются полномочия ЕП.

6. Договорные полномочия СМ по вопросам, входящим в его компетенцию, становятся шире; в социальной сфере СМ предоставлена законодательная инициатива.

Упомянутые выше договоры составляют правовую базу и являются основным источником права. А если государство официально участвует в международном правовом акте, то нормы этого акта зачастую имеют прямое действие в рамках внутреннего правопорядка. Для ЕС это тем более очевидно, поскольку конституции стран, его составляющих, закрепляют примат права международного над внутренним.

Тем самым источниками почти любой отрасли внутреннего права следует признать общие принципы и определенные нормы международного права. И действительно, общая мировая интеграция стран и народов не может не влиять самым прямым образом на развитие внутренних правопорядков.

Постановления [12] — это акты, издаваемые СМ и ЕК «в соответствии с положениями» Договора 1957 г. (ст. 189). Такие акты имеют прямое применение на всей территории ЕС. Иными словами, нет необходимости принимать дополнительно какие-либо внутренние акты в государствах - членах ЕС, если само постановление не предписывает этого. Постановления с момента их издания уже являются частью внутреннего права членов ЕС.

С другой стороны, отмеченное совсем не означает, что постановление должно обязательно применяться во всех государствах ЕС. Оно применяется по мере необходимости. Если таковой не наблюдается, то юридическая сила постановления отлагательная.

Договор 1957 г. (ст. 190 и 191) предусматривает соблюдение ряда формальностей, необходимых для вступления постановления в силу. А именно:

постановление должно быть опубликовано в «Официальном журнале» ЕС; должны быть приведены соображения, обусловившие издание такового; ему должна быть предпослана фраза: «Настоящее Постановление является полностью обязательным и имеет прямое применение во всех государствах-членах».

Тем не менее имели место случаи, когда государства принимали собственные правовые акты как бы в развитие принятого постановления, но имея в виду нечто иное, выгодное национальному бизнесу. С целью предотвратить подобную практику Суд ЕС по делу ЕК против Италии в 1973 г. вынес решение, в котором прямо устанавливалось: «Все методы имплиментации, которые имеют результатом создание препятствий прямому применению постановления Сообщества и ставят под угрозу его одновременное и единообразное применение на всей территории Сообщества, не соответствуют Договору»[13].

Несколько позже в другом деле Суд ЕС пояснил, что «...с момента, когда Сообщество в соответствии со статьей 40 Договора примет постановления, по которым устанавливается общая организация рынка в определенном секторе, государство-член обязано не принимать мер, которые могут вести к их неисполнению или негативно повлиять на них»[14].

К вопросу прямого применения правовых норм ЕЭС Суд ЕС обращался и во многих других случаях. Вызвано было это тем, что государства - члены ЕЭС очень неохотно лишали себя полномочий по вопросам их внутренней компетенции.

Директивы - это правовые акты, которые в соответствии со ст. 189 Договора ЕЭС могут издавать СМ и ЕК Союза. Каждый такой акт «имеет обязательную силу для достижения результата в государстве-члене, которому он адресован, но национальные власти сохраняют выбор формы и метода его применения».

Таким образом, в отличие от постановления директива, не имеющая прямого действия, предполагает действие со стороны государства-члена. Государство обязано принять меры в течение определенного времени. Нормативные акты государства не обязательно воспроизводят формулировку директивы, главное - обеспечить ее полное выполнение. Предполагается, что государственные акты дадут гражданам и юридическим лицам ясное представление об их правах и обязанностях в связи с директивой, а национальным судам - основу для рассмотрения конкретных дел.

За время своего существования ЕК издала более 300 директив по самым разным вопросам деятельности ЕЭС-ЕС.

Решения - это акты ЕК, связанные с конкретными действиями лиц (физических, юридических) или государств — членов ЕС. Они обязательны в отношении адресата и не требуют дополнительных мер со стороны национальных органов. Для национальных судов решение ЕК- это норма права.

Примеры решений: ЕК неоднократно указывала государствам-членам на недопустимость содействия национальным предприятиям в нарушение ст. 85 и 86 Римского договора о справедливой конкуренции. Таким же образом указание может быть обращено к конкретной компании, которая, по мнению ЕК, нарушает указанные статьи Римского договора.

Решения Суда ЕС (СЕС) и общие принципы права. Основных правовых актов (договоров), лежащих в основе ЕС, всего семь. Поскольку основные акты содержат положения, достаточно общие по форме, ряд нормативных актов в виде своеобразных приложений и дополнений детализируют и развивают их. Отсюда вытекает большая роль той инстанции, которая призвана их интерпретировать, добиваясь единообразного понимания и применения их в государствах- членах ЕС. Такой инстанцией является Суд ЕС, который не ограничивается узкой интерпретацией написанного текста нормативного акта, а в отдельных случаях выходит за его рамки, что в общей форме предусмотрено Римским договором 1957 г.

Вот некоторые примеры того, как составители Договора, видимо, вполне преднамеренно, предусмотрели образ действия СЕС:

1. В ст. 164 записано, что «Суд обеспечивает, чтобы в ходе толкования Договора соблюдалось право». Обращает на себя внимание слово «право». Право как общая субстанция, стоящая если не выше Договора 1957 г., то вне его. Как представляется, имеется в виду свобода СЕС в выборе и применении нужного ему права.

Отсюда следует, что при рассмотрении конкретного дела, связанного с толкованием норм самого Договора либо принятых органами ЕС в его развитие, СЕС вправе в своем решении сказать о том, что такое-то действие стороны в деле противоречит праву.

Все участники правоотношений в ЕС получают своего рода судебный прецедент, который приобретает силу правовой нормы.

2. В первом пункте ст. 173 записано: «...нарушение настоящего Договора или любой нормы права, относящейся к его применению». Опять мы видим упоминание «любой нормы права», и вновь - вне самого Договора. О какой норме идет речь? Определить это может только Суд ЕС и никто другой. Иными словами, орган ЕЭС- ЕС или национальный парламент может принять правовой акт, полагая, что они вполне правомочны это сделать. Однако если Суд ЕС придерживается иной точки зрения, его решение является окончательным, принимает характер супернормы.

3. И наконец, ст. 215 (2) утверждает, что ответственность ЕЭС основывается на «основных (general) принципах, общих для законов государств-членов».

Из такой формулировки вытекает много вопросов: что следует понимать под «основными принципами»? Что у них общего с законами национальных государств? По сути. Суд ЕС получает карт-бланш для правотворчества. Иными словами, Суд ЕС может вполне законно выйти за рамки Римского договора, при одном, конечно, условии - чтобы он его откровенно не нарушал.

Вопрос об основных принципах интересен и важен для понимания философии, которой руководствуется Суд ЕС. Имеет он и самостоятельное значение, поскольку необходимо знать, какие же принципы на Западе считаются общими для всех национальных систем права (для нас это тем более полезно, что со временем нам тоже придется поискать основные принципы права, общие для стран СНГ, а когда мы таковых не найдем, то, может быть, конвенционно примем то, что уже используется другими).

Применительно к правопорядку ЕС основными принципами права признаются:

1. Принцип пропорциональности. Этот принцип, бесспорно, общий для всех систем права, меняются только формулировки и документы, в которых он закреплен. В Конституции Германии записано, что на гражданина государственный орган может возлагать обязательства только до уровня, абсолютно необходимого для достижения цели в интересах общества. Если же этот уровень превышен, то обязательство аннулируется.

В рамках ЕЭС этот принцип используется в отношении экономических мер, которые применялись органами ЕЭС или национальными властями (налоги, таможенные и иные сборы). Например, в 1977 г. Суд ЕС отменил постановление СМ ЕЭС, по которому фермеры обязаны были вместо сои использовать на корм скоту снятое молоко, которое стоило в три раза дороже. Было признано, что постановление непропорционально обременительно для фермеров.

С другой стороны, это постановление было благоприятно для производителей молока, но ущербно для фермеров, а значит, был нарушен и другой основной принцип - равенство или недискриминация.

2. Принцип равенства (недискриминации). Этот принцип включен в сам текст договора ЕЭС. Так, в ст. 7 говорится о недопустимости дискриминации по признаку национальности, а ст. 119 говорит о равной оплате труда. Но Суд ЕС пошел дальше записанного в Договоре. Фактически он установил, что в рамках ЕЭС не может быть ни в какой форме дискриминации между любыми социальными и иными группами и лицами. Он подтвердил это в ряде рассмотренных дел (в том числе в изложенном выше деле о применении снятого молока[15]).

3. Принцип защиты законных ожиданий. Этот принцип известен германскому праву и перекочевал в правовую доктрину ЕЭС. Речь идет о том, что мера, предпринимаемая ЕЭС, исключая крайнюю необходимость обеспечить общественный интерес, не должна ущемлять тех, кто до этой меры ожидал от своих действий законную выгоду (прибыль).

Например, предприятие в обычном порядке произвело продукцию, ожидает определенную выгоду, но вдруг ЕЭС ввело новый стандарт (на саму продукцию, на маркировку ее, на упаковку). Ожидание прибыли в этих условиях может не реализоваться. Но этого не должно быть: Суд примет меры к тому, чтобы выгода, законно ожидаемая производителем, была получена.

Можно сослаться в связи с этим и на судебное решение по делу, рассмотренному в 1975 г.

Германская фирма «Deuka» no соглашению с правительственным агентством EVGF осуществляла переработку пищевого зерна в питательный корм для скота. Зерно было куплено до 1 июня 1975 г. А с 1 июня постановлением ЕК выплаты за такую переработку зерна были повышены. Фирма «Deuka» запросила от упомянутого агентства повышенных выплат за сделанную работу, но получила отказ. Тогда она обратилась в национальный суд и предъявила агентству EVGF иск.

При рассмотрении дела национальный суд запросил мнение Суда ЕС, которое состояло в следующем: поскольку зерно закуплено до 1 июня и соглашение между фирмой и агентством было заключено до указанной даты, то за работу, проделанную после, надлежит провести повышенную оплату, так как таковое ожидание производителя вполне законно [16].

4. Принцип защиты основных прав человека как основной закреплен в ряде решений Суда ЕС.

Так, в деле Стаудер против г. Ульм (1969) СЕС сделал заключение, что «защита основных прав человека является ведущим принципом права Сообщества и подлежит защите со стороны Суда» [17].

Позже, в 1970 г., в другом нашумевшем деле СЕС вновь подтвердил свой подход к проблеме обеспечения прав человека и основных свобод. В частности, было заявлено, «что основные права являются неотъемлемой частью общих принципов права, соблюдение которых он обеспечивает; что, обеспечивая эти права. Суд вдохновляем конституционными традициями, общими для государств-членов» [18]. Конечно, предполагается, что прежде всего защите подлежат права социально-экономические, поскольку упомянутые судебные дела были связаны с производством деловых операций, да и в целом происходило это пока что в рамках ЕЭС. Но вряд ли можно сомневаться в том, что общие формулировки Суда ЕС, приведенные выше, будут в дальнейшем в рамках ЕК истолкованы как имеющие универсальный характер, т. е. включающие и политические права.

5. Принцип обеспечения процедурных прав включает право на справедливый процесс и право изложить в ходе процесса свое мнение.

Необходимость в этом принципе вызывается тем, что в пятнадцати государствах ЕС различны как правопорядка так и правовые традиции. Где-то они развиты в силу исторических особенностей больше, где-то меньше. Задача права ЕС - сгладить эти различия, приведя их к единому знаменателю.

Суд ЕС подтверждал принцип обеспечения процедурных прав, по меньшей мере, дважды.

В 1974 г. в деле «Transocean Marine Paint Association v. Commission» генеральный адвокат Уорнер в своем заявлении отметил, что «...существует общее правило, по которому лицо, чьи интересы затрагивает решение государственного органа, должно иметь возможность изложить свое мнение». Ассоциация «Трансоушэн марин пэинт» такой возможности не получила. В силу этого решение ЕК было отменено, Ассоциация выиграла дело.

Другой случай касается иска миссис Джонстсон против главного констебля Олстера, в котором она обвинила это должностное лицо в дискриминационном к ней отношении по причине пола, ссылаясь при этом на директиву ЕК 76/207 о недопущении дискриминации по такой причине.

Государственный секретарь Великобритании по внутренним делам представил письменное объяснение, в котором указывалось, что действия главного констебля были вызваны соображениями национальной безопасности.

На это Суд ЕС заявил, что подобного рода подход противоречит «требованию юридического контроля, который предусмотрен в статье 6 Договора, отражающей основные принципы права, на которых держатся конституционные традиции, общие для государств-членов»[19]. Иными словами, СЕС выступил в пользу юридических процедур в противовес административным. Миссис Джонстон дело выиграла.

Даже изложенного достаточно, чтобы сделать вывод: в вопросах права Суду ЕС отведена главная и решающая роль. Но чтобы выполнить эту роль. Суду ЕС надо добиться того, чтобы право ЕС имело приоритет перед национальным правом каждого государства - члена ЕС. Последовательная политика Суда ЕС в этом направлении привела к тому, что судья лорд Бридж в 1990 г. смог сказать: «Хотя превосходство права Европейского Сообщества над национальным правом государств-членов не вытекало прямо из Договора ЕЭС, оно сейчас достаточно признано в правосудии, отправляемом Европейским Судом»[20].

Дата добавления: 2014-01-07