Стадии подготовки проектов законов

Тема 4 Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации

Формирование идеи (концепции) законопроекта
Создание рабочей группы
Работа над текстом законопроекта
Апробация и экспертиза законопроекта
Работа над законопроектом в ходе законодательного процесса

Термин «концепция» в современной гуманитарной науке «прилагается» к самым разным объектам (предметам), употребляется очень часто и в самых различных контекстах.

В правоведении и юридической практике за истекшее десятилетие предлагались и реализовывались концепции о: «гражданско-правовом характере отношений» в международном частном праве; развитии международных связей субъектов Российской Федерации; развили современного уголовного права; законе о печати и информации; Законе о нормативных актах; некоторых аспектах конституционной реформы в РФ; законе о государственной службе; Российской Федерации; национальной безопасности; независимом развитии России; системе управления государственными информационными ресурсами; государственной транспортной политике; местном самоуправлении; заповедном деле; государственной политике по контролю за наркотиками в Российской Федерации; культурных потребностях личности; предотвращении воины; судебной функции; судейском усмотрении; правовой информатизации России; социальной реформе; реформе пенсионного фонда в РФ; улучшении положения женщин в РФ; концепции законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин; разви­тии здравоохранения и медицинской науки в РФ; инновационной политике РФ на 1998—2000 годы; модернизации и развитии Единой системы организации воздушного движения в Российской Федерации; государственной поддержке экономического и социального развития районов севера; государственной информационной политике.

Сложилась парадоксальная ситуация — понятие «концепция» активно «эксплуатируется» в науке, практике, преподавании, но его гносеологический статус до сих пор не определен.

Феномен «концепция» вызвал возрастающий поток отечественной и зарубежной литературы, в которой постоянно звучат призывы осуществлять ту или иную деятельность не спонтанно, а на научной основе. Высказываются различного рода суждения о том, как подготовить обоснованную, эффективную концепцию.

Сложные проблемы, как известно, всегда имеют простые и лёгкие для понимания решения. При создании концепции законопроекта правильное ре­шение без сложных построений вряд ли найдется.

В отечественном правоведении систематически вспыхивают весьма острые дискуссии по вполне определенным проблемам, которые без каких-либо науковедческих аргументов называют концепцией. Так, в семидесятых годах велся научный диспут вокруг одного вопроса — 6 предмете советского гражданского права — но обозначили это дискуссией о концепции хозяйственного права. Никаких предварительных рассуждений о сущности концепции не приводилось — этот феномен считался понятным каждому и о нем рассуждали как о само собой разумеющемся.

Точно также без всяких пояснений авторского понимания концепции (но с указанием именно этого жанра анализа) исследует проблемы правового регулирования рекламной деятельности Ю.В. Черячукин.

Сложившаяся в последние годы практика подготовки различных концепций законодательства и отдельных законопроектов (приоритет в этом сложном деле, безусловно, принадлежит Институту сравнительного правоведения и законодательства при Правительстве РФ).

До сих пор в общей теории права и государства отсутствует единое понимание сущности, структуры и функции концепции законопроекта, нет однозначно. Нет монографических работ по организации реализации концепции законопроекта.

По верному замечанию Ю.А. Тихомирова, «замена концепций законопроекта объяснительными записками и другими документами внешне упрощает процесс законотворчества, но реально его обесценивает».

В. Б. Исаков, пожалуй, впервые убедительно раскрыл значение пояснительной записки к законопроекту — это «превосходная возможность объясниться с потенциальным читателем, депутатами Государственной Думы, раскрыть привлекательные стороны своего проекта, показать юридические новеллы, ответить на возможные вопросы оппонентов (многие такие вопросы всплывают на стадии апробации) и, таким образом, в корректной форме «проагитировать» депутатов за принятие данного закона».

Между тем концепция любого законопроекта — сложная социально-информационная система, и она нуждается в качественном управлении. Так или иначе, но не выявлены до конца возможности экономического, политического, демографического, психологического, правового и морального «сопровождения» концепций законопроектов и отраслей законодательства, что, несомненно, снижает их эффективность.

Так или иначе, не только качество, но и уровень информации, ее адекватная абстрактность играют определяющую роль в жизненности концепции. По верному замечанию В. Сокова, «любая концепция уже по определению должна содержать общеполитические установки, а не перечень уз ко практических рекомендаций».

Необходим продуманный междисциплинарный подход к исследованию феномена концепции законопроекта и построению на его основе технологии ее эффективного сопровождения, что предполагает продолжение научного поиска на теоретико-методологическом и прикладном уровнях.

Вряд ли возможно механически скопировать чей-то даже очень удачный опыт подготовки концепций законопроекта и «превращения» ее в реально функционирующий закон. Это связано со многими обстоятельствами — и со спецификой предмета регуляции, с квалификацией разработчиков, с особенностями национальной либо региональной ментальности, с существующим политическим режимом.

Прежде всего, необходимо разобраться в этимологии понятия «концепция». Словари содержат достаточно развернутые дефиниции этого познавательного феномена. «Концепция (от лат. concertio — понимание, система) — определен­ный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса, основная точка зрения на предмет или явление, руководящая идея для их систематического освещения. Данный термин употребляется также для обозначения ведущего замысла, конструктивного принципа в научном, художественном, техническом, политическом и других видах деятельности»², — отмечается в одном из них.

Концепция, согласно Словаря иностранных слов, это: 1) система взглядов, то или иное понимание явлений, процессов; 2) единый, определяющий замысел, ведущая мысль какого-либо произведения, научного труда. Имеются и другие аналогичные либо отличающиеся некоторыми деталями определения концепции.

Концепция — определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основная точка зрения, руководящая идея для их освещения; ведущий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности.

Концепция — система связанных между собой и вытекающих один из другого взглядов на то или иное явление.

Концепция - понятие, образ понятия, способ понимания, соображения и выводы.

Концепция — замысел, теоретическое построение; то или иное понимание чего-нибудь.

«В широком плане концепция, — пишет Л.Д. Воеводин, — представляет собой последовательно развиваемую, взаимосвязанную цепь рассуждений, которые подкреплены теоретическими аргументами и доказательствами, взятыми из реальной жизни, и конечная цель которых — объяснить природу обсуждаемого феномена и предложить отвечающие общественным потребностям оптимальные их решения». По всей видимости, концепция как форма незнания «лежит» где-то между гипотезой и теорией.

Остается сожалеть, что все юридические словари последних десяти лет включая новейший объемный «Энциклопедический юридический словарь», но непонятным причинам не имеют статей о концепции законопроекта.

В юридической литературе имеются, правда, немногочисленные попытки определить концепцию нормативно-правового акта.

«Концепция нормативно-правового акта, — пишет В.М. Сырых, — представляет собой письменный документ, в котором дается научное обоснование основных положений будущего проекта нормативно-правового акта». По мнению Ю.А. Тихомирова, «это — аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия».

Сложность оценок этих и многих других дефиниций заключается в том, что приводимые авторами признаки, как говорят кинематографисты, «не монтируются» друг с другом, вступая во взаимные противоречия.

Можно выделить следующие существенные признаки концепции законопроекта.

1. В.М. Сырых. Концепция законопроекта — относительно автономный прием законодательной техники и одновременно самостоятельный этап законотворческого процесса. В.М. Сырых дает иную характеристику этого феномена. Рассуждая о методах правотворческой техники, он в качестве первой группы называет методы подготовки концепции нормативно-правового акта. Однако автор не только не раскрывает, но даже не перечисляет эти методы. Поэтому остается лишь догадываться, что он имеет в виду.

Дата добавления: 2014-01-07