Круг субъектов подготовки концепции законопроекта

Для выработки определения КЗП необходимо установить — кто может и должен готовить этот документ, кто и как должен контролировать этот процесс?

Круг субъектов концепции законопроекта практически совпадает с кругом субъектов права — любой гражданин, любой иностранец или лицо без гражданства, любой орган, учреждение или организация вправе взять на себя по собственной инициативе подготовку концепции интересующего их законопроекта.

Любой комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в рамках своей компетенции может создать рабочую группу и поручить ей подготовку концепции конкретного законопроекта.

Администрация Президента РФ, думается, вполне может поручить подготовку концепции необходимого законопроекта любому научному, научно-исследовательскому или высшему учебному заведению, независимо от их подведомственности.

Контроль за подготовкой концепции законопроекта может осуществлять различными процедурными способами и на различных промежуточных этапах не только сам законодатель (как официальный орган и конечная инстанция), но и его вспомогательные структуры (например, Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания). Так или иначе, но подготовка концепции законопроекта, как и сама законодательная деятельность, не является процессом свободного взаимодействия автономных субъектов, обладающая определенными правилами, а выступает процессом совместного Производства рядом участников сложного продукта с требуемым уровнем качества.

Концепция законопроекта — промежуточный, но необходимый и весьма важный продукт творчества участников законодательного процесса. В этой связи вряд ли приемлемы предложения Е.М. Савельевой относительно обеспечения социальной поддержки законопроекта ой работы тех субъектов законодательного процесса, самостоятельные возможности которых не позволяют им самостоятельно разрабатывать законопроекты с требуемым уровнем качества. При этом трудно возразить против той части предложений, где она выступает за восстановление и обеспечение функционирования института законодательного предложения. Солидарен с ней и в том, что «концептуальная разработка законопроекта значительно более сложна, чем оформление его «текста» и что «ошибка, заложенная на уровне концепции лицом, принимающим решение, не сможет потом быть исправленной специалистами на стадии формирования текста».

4.Различие понятия концепции законопроекта и идеи законопроекта, модели, доктрины. Концепция законопроекта — сугубо правовое понятие. Она фиксируется в действующем законодательстве. Требуется, однако, дать ее более развернутое и, главное, системное юридическое закрепление.

Прежде всего, необходимо дать описание структуры и целей концепции законопроекта в Регламенте Государственной Думы. Конкретизация этого описания может и должна быть произведена в положениях о комитетах Государственной Думы и служебных инструкциях отделов.

В действующем российском законодательстве определение концепции законопроекта отсутствует. Это обстоятельство существенно затрудняет законотворческий процесс, обедняет его содержание, лишает «твердой основы» и «отправной точки», осложняет выбор формы закона, увеличивает сроки прохождения законопроекта. В качестве рабочего операционного определения концепции законопроекта можно предложить для обсуждения следующую дефиницию.

Концепция законопроекта - относительно автономный прием юридической техники и самостоятельный начальный этап законотворчества, представляющий собой специально подготовленную научно-практическую прогнозирующую информацию, содержащую определенную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона.

Концепцию законопроекта необходимо отличать от его идеи. В этом ракурсе не вполне удачным является наименование первой стадии подготовки проектов законов, которое дал В.Б. Исаков в коллективной монографии «Законодательная техника». Стадия названа им: «формирование идеи (концепции) законопроекта».

Конечно, у них немало общего. Концепция законопроекта — «развернутая» идея. В концепции законопроекта идея материализуется в систему конкретных тезисов у суждений. Очевидно и другое — законодательная идея может ни­когда не превратиться в концепцию законопроекта. Идея законопроекта обычно предшествует созданию концепции.

Идея и концепция законопроекта — разные стадии формирования права. Идея — начальная стадия формирования права, а концепция — гораздо более поздняя стадия законотворческой деятельности, когда идея уже оценена и принято решение готовить в ее развитие законопроект. Разделение идеи и концепции законопроекта необходимо и по сугубо практическим обстоятельствам. Уровень юридической подготовки нашего депутатского корпуса таков, что очень немногие из депутатов могут сами подготовить полноценную концепцию законопроекта, реально определить качество кем-то подготовленной концепции. Но оценить четко сформулированную идею законопроекта в состоянии почти все депутаты.

В любом случае между идеей законопроекта и формированием ее концепции существует более или менее длительный временной разрыв. Полагаем, что, учитывая роль и «катализирующее начало» идеи законопроекта, можно ее формулирование и обнародование считать относительно самостоятельной стадией подготовки проектов законов, которая предшествует формированию концепции законопроекта.

От модели законопроекта концепция отличается тем, что она не содержит текста конкретных юридических норм предполагаемого документа. Концепция законопроекта предшествует (по крайней мере, так должно быть) модели. На основе одной концепции законопроекта может быть создано несколько его разумных моделей. При этом создаваемая модель законопроекта — лишь один из возможных вариантов правового решения проблемы. Имеются весьма существенные признаки, отличающие концепцию законопроекта от доктрины.

В современной юридической литературе эти понятия порой отождеств­ляются. В качестве доказательства приведем одно суждение из интересной, правда излишне резкой, статьи В.Т. Томина: «Названный документ (речь идет о «Концепции судебной реформы» 1991 Г. — В.Б.), — пишет он, — никакая не концепция, в нем очень мало от какой-нибудь доктрины»¹. Как видим, автор по существу готов признать концепцией ту или иную доктрину. Даже веками обсуждаемые правовые феномены (например, разделение властей) называют концепцией, то доктриной.

Доктрина — не некий аморфный взгляд, а то, что имеет устойчивую «точку опоры» внутри себя. Доктрина — категория преимущественно либо сугубо научного творчества. Об этом убедительно свидетельствует этимология понятия «доктрина».

Самые простые и короткие определения этого понятия, помещенные в словарях, следующие. «Доктрина, — учение, научная или философская теория, система, руководящий принцип». «Доктрина, — фиксируется в Словаре русского языка, — научная или философская теория, система». В Толковом словаре русского языка предлагается похожее определение: «Доктрина — учение, научное, философское или политическое утверждение, положение».

Есть в словарях и более развернутые определения.

«Доктрина (лат. (doctrina — учение) — некоторое систематизированное учение (обычно философское, политическое или идеологическое), связная концепция, совокупность принципов. Термин «доктрина» (в отличие от почти синонимических ему «учение», «концепция», «теория») чаще встречается при обозначении взглядов с оттенком схоластичности и догматизма (откуда выражения: «доктринер» об упорном защитнике устаревших доктрин, «доктринерский», «доктринерство»)¹, — отмечается в Философском энциклопедическом словаре.

Концепция, по всей видимости, более богатое по содержанию и более широкое по объему понятие, ибо она содержит в себе не только научные Взгляды, теоретические положения, но и обозначает пути и этапы их практической реализации, реального функционирования. Исходя из предыдущих рассуждений вряд ли удачно наименование утвержденного Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706 масштабного и значимого военно-политического документа — «Военная доктрина Российской Федерации»4. Содержание документа убеждает, что это типичная концепция. И не только потому, что она является документом (это подчеркнуто в самом начале ее) переходного периода — периода становления демократической государственности, многоукладной экономики, преобразования военной организации, государства, динамической трансформации системы международных отношений.

Само определение военной доктрины доказывает, что на самом деле речь идет о концепции. «Военная доктрина Российской Федерации, — отмечается в документе, — совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации». Совокупность «официальных установок» ни в каком ракурсе не может быть учением.

Учение, теория, доктрина могут лечь в основу концепции, составить ее «научное ядро», но оно всегда в концепции «обрастает» иными, «практическими элементами». В этом плане вряд ли можно согласиться с В. П. Петровым, который, хотя и разграничивает понятия «доктрина» и «концепция», официальные установки при характеристике доктрины вольно «преобразует» В «официальные потребности». По его мнению, «доктрина» завершает процесс концептуального выражения идеи и осмысления деятельности и придает ей ста­тус официальной потребности».

Интересные суждения о природе и значении политико-правовых доктрин высказал Л.Д. Воеводин. Он обоснованно относит их к элементам юридической техники.

Доктрины широко используются и в международном праве (например, «договор должен быть исполнен»).

Термин «доктрина» употребляется в ст. 83 Конституции России в связи с тем, что Президент полномочен утверждать военную доктрину Российской Федерации.

По мнению Л.Д. Воеводина, «в противоположность другим консти­туционным нормам правовая доктрина имеет более жесткий, установленный указующий характер». К доктринам Конституции России он относит: «приоритет и ценность прав и основных свобод личности (ст. 2);

Надо отметить, что в литературе порой употребляется термин «концептуальные основы» и требуется выяснение соотношения этого термина с понятием «концепция». При первом приближении термин «концептуальные основы» — алогичен, ибо сама природа понятия «концепция» предполагает освещение лишь основ явления.

Дата добавления: 2014-01-07