Лекция №1. Введение

Государственное управление и политика (public administration and policy) – отрасль политической науки, предметом которой является организация и деятельность государственных органов и связанных с ними предприятий и учреждений по удовлетворению общественных интересов. Особое развитие оно получило в Великобритании, США, Франции. На Западе эта наука традиционно (с конца XIX века) включается в совокупность Political Sciences, имеет свою специализацию, особенности методологии и свой научный журнал. В России же она относительно недавно введена в государственный стандарт по политологии, дотоле будучи всецело захваченной юридической и экономической науками (там она носит название «государственное и муниципальное управление»). Что не может не сказаться на изучении управления: управление изучается как правовой и хозяйственный механизм (т.е. чисто как техническая сфера), тогда как оно не может не происходить вне политики, вне её продуцирования. Более того, политика по природе связана с государственным управлением. Ещё в 1887 году В. Вильсон обозначил в своей книге «Изучение публичного управления» государственное управление в качестве одной из главных отраслей политической науки. Эта дисциплина включена в состав политической науки Международной и Американской ассоциациями политической науки (например, «Государственная политика», «Городская политика», «Политическая организация штатов и политика»).

«Государственное управление» как наука стоит на стыке различных гуманитарных дисциплин – между юридической наукой, социологией, экономикой, историей, политологией. Её основание заложено в кибернетике, общей теории систем, синергетике, теории организаций. Но все-таки ближе она именно к политической науке.

Итак, государственное управление и политика связаны со сферой общественных дел и включены в механизм удовлетворения общественных интересов. А потому наука «государственное управление и политика» анализирует деятельность государственно-публичных институтов по руководству и организации удволетворения общественных интересов. Понятия «общественная сфера» и «общественный интерес» здесь центральны. В этом выражается политологический характер этой науки. Тем более, что зачастую органы управления не только действуют в интересах всего общества, но и преследуют собственную цель. Кроме того, государственное управление представляет собой основной ресурс, за который бьются политические и социальные силы. В этом смысле политика неотъемлема от управления, а управление – от политики.

Государственное управление как наука появляется в начале XIX века во Франции и в Германии. Она развивалась в русле правовой науки. Во Франции Шарль Жан Бонен впервые поставил вопрос о том, чтобы трактовать управление как науку. Эта наука должна была оперировать данными общественных наук и статистики, чтобы повышать эффективность управления. В 1849 году открывается специальная школа управления. Во второй половине XIX века постепенно формируется воззрение на науку управления, что она должна изучать процесс реального, а не только нормативно-юридического управления в рамках школы политических наук (1872).

Однако наибольшего развития эта наука достигла в США. Создание науки было ответом на потребность сделать государственное управление точной наукой, позволяющей исправлять недостатки управленческой системы. Так, незадолго до 1887 г., в 1883 году в США была отменена патронажная система, в рамках которой все посты в государстве разделялись между сторонниками победившего президента, а не между профессионалами, что приводило к неэффективности управления и конфликтам, один из которых кончился гибелью президента Дж. Гарфилда (обманутым клиентом). Встал вопрос о совершенствовании в целом системы государственного управления. Основателем науки в современном смысле слова в 1887 году считается В. Вильсон. Он считал, что она фундаментально связана с политикой: политика отвечает за постановку целей, а управление – за их осуществление, а потому управление должно быть выключено из политики, быть простой техникой, одинаково работающей при любой партии, задача же политики – контролировать исполнение решений, не допускать злоупотребления в сфере государственного управления. А потому эта наука и не отождествляется с политологией: так как администрирование вне политики, только осуществляя её. Кроме того, политика определяет правила игры для администрирования (законы). Цель изучения науки состоит в том, чтобы изучить методы управления и выработке на основе их устойчивых принципов, что обеспечило бы более эффективную и экономную работу государственного аппарата, сделать государственный аппарат таким же эффективным, как бизнес благодаря принципам иерархии и разделения функций и готовить профессиональных чиновников, способных это делать. Для этого необходимо систематически изучать опыт разных стран, используя сравнительную методологию. Однако при этом необходимо, чтобы управление было под контролем общества и не противоречило демократическим принципам его организации (отсюда и название – public administration).

Большой вклад в формирование науки о государственном управлении внес известный немецкий социолог М. Вебер в своей работе «Хозяйство и общество». Он выделил основные признаки аппарата государственного управления. При этом он заметил, что государственный аппарат имеет и свои корпоративные интересы, ведет свою «политику». Он также провел разграничение между политикой и государственным управлением: стихия политики – борьба, принятие решений, страсть, дело же чиновника – исполнение этих решений sine ira et studio. Даже если приказ противоречит совести чиновника, он должен его выполнить под ответственность того, кто его отдал. Наоборот, политик несет личную ответственность за принятые им решения.

Начиная с 1890 года изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в США, а потом и в Европе. В 1916 году в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований с целью выработки системно-аналитического подхода к государственному управлению. Особенно бурный рост она имела в США, так как там был более свободный порядок введения учебных программ и наука об управлении читалась и на факультетах политологии, и на факультетах по экономики, отсюда – большая возможность развития науки. А также потому, что они понимали эту науку с утилитарных позиций, что поволяло ее хорошо финансировать.

Первый учебник по «государственному управлению» написал Леонард Уайт (1926). В нем он исходил из нескольких постулатов: управление представляет собой единый процесс, на каком бы он уровне не изучался, управление должно изучатся с точки зрения менеджмента, а не права, оно является наукой, и наукой очень важной. Задача государственного управления – сделать его более эффективным и экономным. Он подверг сомнению противоречивость политики и управления, так как в действительности правительство все более и более влияет на сферу политики – на процесс формирования политического курса и законодательство, ибо без экспертных оценок, которыми владеют только узкие специалисты – чиновники, ни один законодатель или судья уже не может вынести компетентного решения. Другими словами, эти сферы нельзя изучать отдельно. Актуальность этого тем более возрастает, что с усложнением общества государству отводится все более важная роль.

В 1920-50-е годы в государственном управлении доминировала «классическая школа» государственного управления (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси). Она стремилась разработать универсальные принципы государственного управления. Они активно использовали теорию факторов из бизнес-менеджмента (Ф.Тейлора, Г. Форда): изучение факторов, ведущих к росту эффективности управления. Главная задача науки виделась разработка регламентированной сверху донизу иерархической организации с четким разделением функций каждой должностной категории. Однако такая система подходит только для стабильной социальной среды при наличии однотипных задач. Кроме того, не учитывался человеческий фактор.

Другая школа, возникшая в 1930-е года, попыталась компенсировать этот недостаток «классиков» - школа человеческих отношений (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи). Она делала акцент на учете психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работника трудом, поскольку удалось доказать влияние улучшения психологического климата и усиления мотивации на производительность труда. В дальнейшем исследования показали, что роль мотивации больше, чем человеческих отношений. Кроме того, им удалось показать, эффективность очень зависит от эффективности непосредственных руководителей персонала и более широких возможностей общения между персоналом и руководителями. Однако все эти достижения эффективны только в узкой сфере непосредственного руководства персоналом.

Бихевиоралистская школа (Г. Саймон, В. Томпсон, Д. Смитсберг, Д. Истон), 1950-е. Она объясняла реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них групп и индивидов. Они показали важность для эффективности управления участие рядовых сотрудников в разработке и принятии ответственных решений и программ. Они также уделяли большое внимание вопросу изучения личной мотивации сотрудника. В основном их разработки также использовались в сфере управления персоналом – довольно узкой сфере.

С точки зрения системного и структурно-функционального подхода (Т. Парсонс, Д. Истон, Г. Алмонд, К. Дойч) государственное управление предстает как целостная система, которая является подсистемой внутри системы общества. Система – это целостная реальность, имеющая в себе подвижные части, которые взаимодействуют со средой и окружением. Государственное управление является частью политической системы – совокупности институтов и органов, формулирующих и воплощающих в жизнь коллективные цели общества или составляющих его групп. Система имеет сигналы входа и сигналы выхода – посредством первого на неё воздействует окружение (другие политические системы), посредством второго она реагирует на воздействие извне (внешняя политика). Иногда под воздействием извне система вынуждена меняться (например, менять избирательное право по подражанию другим). Институты и органы, составляющие систему, называются структурами (например, партии, группы интересов). Сами структуры имеют функции – те мероприятия, которые необходимы для формулирования и осуществления цели: это, прежде всего, «функции процесса» - артикуляция интересов, агрегация интересов, выработка политического курса, осуществление политического курса и вынесение судебных решений. Сначала составляющие систему группы, соответственно, выражают свои интересы (артикуляция). Затем они агрегируются в конкретные политические курсы (партиями, фракциями, президентом и пр.). Потом между альтернативными курсами идет борьба, побеждает какая-то одна альтернатива или компромиссная (выработка политического курса). Эти решения могут корректироваться или оспариваться в судебном порядке. Если же курс принят – он осуществляется органами государственной власти. Существуют ещё три особые («системные») функции – социализация, рекрутирование и коммуникация – так как именно от них зависит – сохранится ли система или измениться. Социализация – это приобщение индивидов к ценностям и нормам («установки») данной политической системы – она осуществляется посредством таких социальных институтов как семья, школа, СМИ, церковь. Рекрутирование – это отбор индивидов для политической деятельности и государственных постов. То есть обе эти функции отвечают, так сказать, за физическое воспроизводство политической системы. Коммуникация обеспечивает циркулирование информации внутри структур системы, обеспечивая её внутреннюю взаимосвязь. Далее следуют «функции выхода» - которые отвечают за воздействие принятого курса на всю систему общества – на экономическую, социальную и культурные подсистемы (это конкретные нормы поведения, извлечение ресурсов в виде налогов, распределение благ и услуг среди членов системы), что и составляет собственно сферу государственного управления. Далее следует обратная связь в виде поддержки политической системы или, наоборот, новых требований на сигналы входа в систему.

Государвенное управление в данной схеме выражается функциями «выхода».

Как видим, преимущество системного подхода состоит в том, что он подчеркивает органическую связь государственного управления и общества, и политики, и рассматривает систему управления в рамках целого. Однако этот подход только описывает, но не дает рекомендаций, как сделать управление эффективным, какие факторы влияют на эффективность.

Поэтому его недостатки в 1970-х пытался восполнить ситуационный подход. Сторонники этого подхода считают, что оптимальных структур не существует. Они должны всякий раз меняться в зависимости от различных задач. Главное внимание он уделяет анализу ситуации – набору конкретных обстоятельств, которые сильно влияют на административную практику в данное конкретное время. Наоброт, с точки зрения данного подхода администрация должна определять, какая структура или приемы управления наиболее подходят для данной конкретной ситуации, какие изменения могут потребоваться, если ситуация измениться. Главные переменные здесь: цели, задачи, структуры, технологии, управленческие кадры, воздействующие факторы.

С точки зрения конфликтологического подхода государственное управление есть процесс, призванный регулировать и разрешать конфликты между общими и частными интересами, между требованиями, адресованными политической системе от различных социальных групп, или со стороны внешнего или внутреннего окружения, которые продиктованы неравенством положения их в обществе. Управление в таком случае непрерывный процесс поиска согласия или компромисса между участниками конфликта.

Дата добавления: 2014-01-07