Государственное управление на городском уровне

Специфику управления городом в отличие от государства составляет тот факт, что здесь на крайне ограниченной территории сосредоточена крайне высокая концентрация населения.

Все города можно разделить на следующие виды:

1. Малые города (до 20 тыс. человек). Существуют как самостоятельные муниципальные образования, имеют либо свою систему местного самоуправления, либо входят в состав других МСУ (в Ленинградской, Кировской обл. в состав районных МСУ)

2. Полусредние и средние города (от 20 до 100 тыс.). Образуют свою систему МСУ, хотя в северных странах полусредние города могут быть частью более крупных МСУ.

3. Большие города (более 100 тыс.). Всегда автономны и часто функционируют на правах единиц надмуниципального уровня (графства в ВК, земельные районы в ФРГ).

4. Крупнейшие города (более 500 тыс.).

Эта классификация во многом устарела, так как города давно перешагнули за этот уровень. Греческий урбанист К. Доксиадос предложил другую классификацию:

1. Компактный город (до 100 тыс.)

2. Агломерация -в её состав входят более крупный город (ядро) и несколько тяготеющих к нему городов-спутников, создающих вместе достаточно крупную урбанизированную территорию, обладающую высокой степенью связанности всех составляющих её элементов с помощью интенсивного экономического взаимодействия, развитой транспортной инфраструктуры, значительных потоков маятниковой миграции и социальной инфраструктуры. В России это прежде всего Центральный район (вокруг Москвы), Северо-Западный район (вокруг СПБ), а также все города-миллионеры.

3. Мегаполис – совокупность агломераций. К ним относятся на данный момент 10 городов – Токио, Мумбай, Сан-Паулу, Шанхай, Нью-Йорк, Мехико, Пекин, Джакарта, Лагос, Лос-Анджелес. Возможность формирования мегаполисов в России прогнозируется между Москвой и Нижним Новгородом. Численность мегаполисов – от 10 до 50 млн.

К. Доксиадис прогнозирует формирование из мегаполисов урбанизированные районы, которые впоследствии перейдут в урбанизированные континенты, что приведет к образованию экуменополиса – планетарного города.

Далее мы будем разбирать проблемы управления мегаполисами и агломерациями, т.к. компактные города и их подвиды относятся к теме местного самоуправления и не входят в наш курс.

Главная проблема управления мегаполисами и агломерациями – тесная взаимосвязь этих систем внутри всемирной системы городов и стремление обрести определенную автономию внутри системы национального государства, так как по своему экономическому, культурному, социальному и политическому уровню они оказывают значительное влияние на мировые процессы, и в то же время не укладывается в рамки МСУ. Эта специфика требует их выделения из стандартных процессов государственного и муниципального управления путем формирования для их автономизации законодательной базы, создания финансовой основы их развития, а также четкого разграничения предметов ведения, функций и компетенции между органами государственного управления и городской системы. Так, в ВК значительная часть проблем Лондона решалась за счет правительства ВК (5 министерств), что ещё раз показывает неоднозначность в проведении границ. В идеале отношения между государством и городской системой должны быть по построены по принципу субсидиарности – те вопросы, что могут быть решены самой городской системой, должны ею решаться самостоятельно, а те, что не могут – должны решаться государственными органами.

Способы разграничения компетенции:

1. В федеративных государствах крупнейшим городам присваивается статус субъекта федерации. По отношению к ним поэтому часто используется термин «город-государство». Так, например, Гамбург, в историческом прошлом бывший самостоятельным государством, став агломерацией, сохранил этот статус в своем названии – «Вольный Ганзейский город Гамбург». Некоторые города стали таковыми по историческим причинам: Берлин – ввиду его особого международного экстерриториального статуса после ВМВ, Брюссель получил статус третьего региона в Бельгии в результате перехода от унитарного государства к федеративному (в Брюсселе живут представители всех трех языковых групп, четырех национально-культурных сообществ).

2. Другой вариант, доступный и для унитарных государств – выделение таких городов в административные округа. В этом случае все решения относительно города принимаются органами государственного управления, а реализуются непосредственно управленческой подсистемой самого города. Городская система не имеет даже относительной автономии (округ Колумбия в США, столицы государств Латинской Америки).

3. Третий вариант – смешанная система из МСУ, государственного управления, надмуниципального уровня. Однако при таком случае автономия городской системы сохраняется лишь ограниченно. Так, Лондон долгое время существовал в качестве графства, пока в 1985 году не был переведен на смешанный уровень муниципально-государственный. А Нью-Йорк вообще фигурирует в трех разных статусах: как муниципальное образование (Нью-Йорк-Сити – 7,9 млн. человек), как метрополитенский ареал (Сити + 4 графства штата Нью-Йорк + 8 графств штата Нью-Джерси = 11,6 млн.человек), как «Большой Нью-Йорк» (Сити + 7 графств штата Нью-Йорк + 9 графств штата Нью-Джерси + 1 графство штата Коннектикут = 16,6 млн. человек). Это создает проблему границ и взаимоотношений между входящими в городскую систему элементами.

Вторая проблема таких городских систем – определение границ системы и отграничение окружающих систем. При росте мегаполиса или агломерации стоит проблема: расширять территорию за счет других систем или строить с ними какие-то другие взаимоотношения. Так, например, не удалось произвести объединение Берлина с землей Бранденбург в 1995 году, что существенно бы сократило аппарат управления (из 2 земель – 1), а сам Берлин получил бы статус надмуниципального образования (района). С одной стороны, такой процесс позитивен – для его развития, с другой стороны, ухудшается управляемость, нарушается восприятие города как целого, удлинение коммуникаций, необходимость повышения скорости движения по ним. Но этот процесс неизбежен.

Городская система может таковой называться, если в ней: 1) отдельные элементы системы не могут существовать самостоятельно; 2) наличие единой инфраструктуры (коммуникации, транспорт, образование, рекреация и т.д.); 3) единая самоидентификация граждан.

В таких системах невозможна как децентрализация управления, так и его централизация. Разделить невозможно, так как система инфраструктуры едина, централизовать невозможно, так как неэффективно. В этом смысле оптимальной системой управления является система управления Берлином (с 1920 года). Она включает в себя два уровня – «Большой Берлин» как самостоятельное муниципальное образование + районы, имеющие статус муниципальных образований. Эта система не имела аналогов в Германии. Единство системы обеспечивалось ограничениями районных муниципалитетов. Главное ограничение состояло в том, что они не могли определять состав вопросов, подлежащих решению на местном уровне, не могли решать объем финансовой сметы и определять кадровый состав. Районы самоуправляются, но без статуса юридического лица. Органы управления – собрания народных представителей района и районные правления. Они сами определяют содержание расходов и несут за них ответственность. Городские органы решают только те задачи, которые относятся ко всему городу или по природе должны решаться единообразно, а муниципальные – все остальные, но контролируются специальным отделом берлинского сената. Районы также не могут издавать своих нормативных актов. В основном к их компетенции относится планирование использования территорий, застройки, землеустройства, отчуждения земельных участков для общественных нужд.

На этом примере видно яркая особенность агломерации и мегаполиса как системы управления – её элементы могут обладать только ограниченной степенью автономии (т.е. не «дорастают» до полноценных МСУ) ввиду единства городской системы как системы.

Противоположной по типу городской системой является система управления Лондона – с высокой степенью децентрализации районов. С 1985 года Лондон перестал быть муниципалитетом – в нем отсутствовали общегородские органы управления – представительный и исполнительный, он передал основную часть функций районам, а часть – государству. Так, государственным органам перешло стратегическое планирование города и управление транспортными потоками на основных дорогах. Ряд функций – неправительственным органам (Комитет национальных рек, например). Большинство – районам. Это вносило элемент дезорганизации в управление городом, так как часть районов контролировалась консерваторами, образовавшими свою Лондонскую ассоциацию районов, а часть – лейбористами – Ассоциация органов управления Лондона. Им удавалось объединиться только в вопросе отстаивания интересов Лондона перед правительством ВК. В 2000 году Лондон опять был объединен под властью мэра и выборной ассамблеи из 25 человек, однако уровень районной децентрализации оставался очень высок. Компетенция районов практически не ограничивалась, на городском уровне оставались только те задачи, которые обязательно необходимо было осуществлять на уровне города – стратегическое планирование, внешние связи, транспорт, полиция, пожарные.

Рассмотренные две системы представляют собой два крайних полюса развития систем городского управления агломерация-мегаполис.

Особенности российских городских систем. В результате процессов 1990-2000-х годов, г. Москва и СПБ получили статус городов-государств, т.е. являются субъектами РФ, а потому обладают автономией – правом принятия самостоятельных решений на уровне своей компетенции. При этом наблюдается некая двойственность статуса: с одной стороны, по Конституции субъекты РФ могут заниматься вопросами образования и культуры, МСУ совместно с федеральными органами. Но с другой стороны, города федерального значения не контролируют высшие учебные заведения, крупнейшие учреждения культуры. А поскольку МСУ отделено от государственного управления, статус городов-государств лишает Москву и СПБ муниципального статуса. Но это же позволяет этим городам формировать на своей территории самостоятельные МСУ.

Системы управления обоих этих городов отличаются высокой степенью централизации, т.к. все стратегические и тактические решения принимаются центральными органами города. Более важную роль играют органы ИВ – мэра Москвы, губернатора СПб. В результате особо сильную роль играют личностные факторы, что только усиливается благодаря введению новых отношений между Президентом и главами субъектов РФ.

Оба города разделены на территориально-административные образования, не имеющие представительных органов и не имеющих статуса самоуправления. Во главе 10 административных округов Москвы стоят префекты, которые назначаются и смещаются мэром Москвы. Они могут осуществлять управление территорией только в рамках политики мэра, правительства Москвы и мосгордумы. То же самое в 18 районах СПБ, где управляют назначаемые губернатором главы администраций. МСУ в обоих городах присутствует в более дробных единицах. Их более 100 в обоих городах, что предопределяет их функциональную слабость – большая часть функций остается на первом и втором уровнях. Это ставит под сомнение жизнеспособность данной модели. Хотя, например, сходная модель применяется в Париже. Однако более рациональное распределение функций между тремя уровнями управления может способствовать повышению функциональности всей системы в целом.

Дата добавления: 2014-01-07