Взаимоотношение государственного управления и МСУ

Органы МСУ имеют принципиально иную природу, нежели органы государственной власти. Они больше соответствуют по природе гражданскому обществу, чем государству. Вместе с тем они имеют и много общего – она носит публичный характер, стремится к достижению общих целей, использует сходные методы, у них общее институционально-нормативное пространство и они постоянно взаимодействуют друг с другом. Симбиоз этих двух начал порождает ряд промежуточных и смешанных форм. В этих условиях проблема взаимоотношения с органами государственной власти для МСУ встает на первый план.

Формы и методы контроля со стороны органов государственной власти МСУ.

Первый – законодательное регулирование. Здесь вмешательство государственных органов минимально, это «дистанционный» контроль. Когда соответствующие законы приняты, органы МСУ могут действовать до тех пор, пока они остаются в рамках закона. Единственная форма вмешательства в этом случае – косвенная – через интерпретацию этих законов (суды, аудит). Основой для законодательного регулирования является для государства конституционное законодательство, текущее законодательство (закон о МСУ, если он есть, или об отдельных его элементах). Федеративные государства часто не имеют единого закона о местном самоуправлении, предоставляя право его принимать на уровне регионов (Германия, Швейцария).

Второй – административное регулирование. Когда путем создания правил и инструкций государство в лице центральных органов детальным образом предписывает органам МСУ тот или иной способ действий. При таком роде действий законность действий МСУ определяется индивидуальными решениями государственных чиновников. При таком роде действий требуется постоянные одобрения решений сверху, тогда как при законодательном – только судебная ответственность постфактум. В некоторых западных государствах такое регулирование проявляется в том, что назначается специальный чиновник – представитель государства в МСУ. Это происходит в тех МСУ, которые достаточно велики по своему размеру (от 216 тыс. человек в Греции до 1, 95 млн. человек в Бельгии), а потому нуждаются в помощи «свыше». Однако в ВК это не приводит к введению такого контролирующего органа (Лондон). Однако такой орган возможен только на промежуточном уровне МСУ, а не на базовом (отдельных коммун).

Универсальным методом влияния органов государственной власти на МСУ является финансовый контроль. Это вызвано тем, что одноуровневые МСУ юридически, реально существенно диверсифицированы по уровню экономических возможностей, а потому чтобы обеспечить примерно равный доступ к общественным услугам государство вынуждено принимать меры для увеличения финансового потенциала МСУ, а значит, вмешиваться в его дела «сверху». В частности, такую функцию несут государственные субсидии. Они стимулируют МСУ предоставлять определенные виды социальных услуг населению. Но при этом требуется соблюдения некоторых требований, если мы не хотим нарушить прерогатив МСУ:

· нейтральность (субсидии не должны влиять на решение органов МСУ на какие услуги они должны быть направлены с учетом местной специфики),

· объективность (критерии должны быть выделены ясно и надежно, чтобы исключить возможность манипуляции со стороны МСУ),

· административная управляемость (размер субсидий должен быть известен до того, как они будут предоставлены МСУ),

· справедливость (эффективно работающие органы МСУ должны быть вознаграждены).

Во взаимоотношениях между органами государственной власти и МСУ можно выделить три основных модели:

1. Модель относительной автономии: здесь акцент делается на предоставлении свободы действий местным властям в четко определенных законом прав и обязанностей. Поэтому отношения между центром и МСУ определяются в значительной мере законодательством. Контроль носит ограниченный характер, местные власти получают большую часть доходов через прямое налогообложение. В рамках этой модели органы МСУ могут проводить политику отличную от политики центра.

2. Модель агентств: здесь органы МСУ рассматриваются в качестве агентств, проводящих политику центра. Это обеспечивается детальной регламентацией системой правил и регулирования, организацией жесткого контроля. Отсутствует местное налогообложение. Основу доходов составляют субсидии из центра.

3. Модель взаимодействий: здесь органы МСУ тесно связаны с государственными органами, проблемы решаются в результате взаимных дискуссий, акцент делается на совместную деятельность (Франция). Финансовая основа формируется как за счет местных налогов, так и субсидий из центра.

Наиболее распространенные сферы компетенции МСУ: городское (сельское) планирование и развитие, жилье, дороги, транспорт, образование, культура, включая библиотеки и музеи, отдых и охрана окружающей среды, здравоохранение и социальны помощь, полиция, пожарные службы, развитие местной экономики и местной занятости, коммунальные услуги, туризм.

Однако выделение этих сфер достаточно условно. Предугадать потребности, возникающие на местном уровне, на уровне центра практически невозможно. Поэтому в развитых демократиях стараются предоставлять МСУ право общей компетенции – т.е. право, позволяющее им действовать в любом направлении за исключением тех, что специально запрещены законодательством.

Государственная служба как социально-политический институт

В соответствии с ФЗ «О системе государственной службы РФ» (27.05.2003) система отечественной государственной службы включает в себя три вида службы: 1) государственная гражданская служба, 2) военная служба, 3) правоохранительная служба. Гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта федерации. Военная и правоохранительная службы – это только федеральные службы.

Предметная сфера гражданской службы – сфера отношений государства как социально-политического института и общества. Она осуществляется как профессиональная деятельность в правовых рамках функционирования того или иного государственного органа. Конкретное содержание этой деятельности определяется содержанием полномочий данного органа и включает в себя совокупность прав и обязанностей, управления и обслуживания.

В самом общем виде государственная служба есть система законодательно регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти и управления по обеспечению и исполнению их полномочий (т.е. государственных органов). Это проявляется в исполнении ими политических решений и оперативном управлении подведомственной им сферой.

При этом следует заметить, что понятия «государство» и «государственная служба» не тождественны. Поскольку государство включает в себя не только госслужащих, но и политические должности. Эти политические (выборные) должности не входят в систему государственной службы. В неё не входят и различные технические и вспомогательные должности (секретари, например). Например, в военной сфере это военнообязанные. С другой стороны, не все, что работает на реализацию функций государственной службы, является государственным. Например, МСУ, которые не входят в состав государственной власти, но в то же время реализует её функции на своей территории в рамках своих полномочий. Так, например, в ВК часть функций государственного управления вообще передается на контрактной основе частным организациям (кванго). В этой связи следует также отметить, что далеко не все, кто нанимается государством, принадлежит к государственной службе, а только те, кто связан с обеспечением исполнения полномочий государственных органов. Так, например, в России на 2002 год общая численность работников, занятых в государственных и местных органах составляла 1072,6 тыс. человек. В федеральных органах ИВ – 446,8 тыс. человек., в органах ИВ субъектов РФ и МСУ – 625,8. Из них замещали государственные должности – 576,1 тыс. человек. Строго говоря, чиновниками являлись только эти последние.

При поступлении на государственную службу между нанимателем (руководителем органа или его представителем) и служащим заключается контракт – либо на определенный срок (1-5 лет), либо на неопределенный. В основном контракты бывают на неопределенный срок, чтобы реализовались гарантии занятости госслужащих. Вместе с тем законом от 27.07.2004 года установлен предельный срок пребывания на гражданской службе – 65 лет (раньше – 60).

Чтобы определить сущность государственной службы, необходимо оттолкнуться от роли государства в обществе. Т. Парсонс отмечает, что современное государство имеет два основных функциональных комплекса:

· Ответственность за поддержание целостности социетального сообщества перед лицом глобальных угроз (функция принуждения и законодательная деятельности)

· Все виды исполнительной деятельности государства, связанная с коллективными действиями в ситуациях, относящихся к сфере общественных интересов

Для осуществления обоих этих функций правительством создается административная организация, через которую проводятся в жизнь политические решения. Отличительной чертой этой организации является бюрократизация, которая проявляется как институционализация ролей в виде должностей с хорошо очерченными должностными функциями, полномочиями и властью, отделенных от частной жизни должностного лица. Должности дифференцируются по двум основаниям – по функциям, выполняемым для организации (горизонтальное измерение) и по месту в иерархии (вертикальное измерение). Каждой профессиональной роли соответствует своя должность, на которую лицо назначается в соответствии с договором о найме. Все должности разделяются на политические (выборные) и карьерные (назначаемые) и коррелируют с двумя типами коллективности – ассоциативным (ГО) и бюрократическим. Служба на выборных должностях обычно не является постоянной работой, а потому для политика важно иметь прикрытый тыл в виде назначаемой должности или работы в частном секторе. Карьерные должности, наоборот. Другое различие между этими должностями состоит в том, что для госслужащего главной задачей является оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров под их ответственность (сервисный характер государственной службы). Однако на практике чиновник, как правило, является участником принятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Так, согласно ст.15 п. 2 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07. 2004 года гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение и должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения. Однако следует отметить, что такая практика ещё не распространена и потому нельзя сказать об эффективности применения данной статьи.

Итак, поскольку государственная служба есть деятельность по исполнению полномочий государственных органов, то она имеет специфические черты: сервисность, иерархичность, безличность, стабильность, профессиональная компетентность, государственный уровень ответственности.

Выполняя возложенные на нее функции, государственная служба образует определенную социальную систему, которая состоит из следующих элементов:

· Средства деятельности в госслужбе – это бюджет органов государственного управления, полномочия (система прав и обязанностей), информационные ресурсы, авторитет в глазах населения (легитимность)

· Регулятивная система государственной службы (нормативно-правовая основа деятельности, этика государственной службы, система административных механизмов взаимодействия с населением и целевыми группами).

Функционирование государственной службы в современном российском обществе

Главными нормативными документами, регулирующими государственную службу в РФ, являются Конституция РФ, ФЗ №58 от 27.05. 2003 года «О системе государственной службы РФ», ФЗ № 79 от 27.07. 2004 года «О государственной гражданской службе РФ».

В современном российском законодательстве политические (выборные) государственные должности выведены за рамки законов о госслужбе. В ст.1 п. 2 ФЗ «О системе государственной службы РФ» прямо говорится, что деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ – не регулируется.

Если в соответствующих законах 1995 года использовались категории «А» и «В» для обозначения выборных и карьерных должностей, то теперь – категории, соответственно, «государственные должности РФ и субъектов РФ», а для обозначения карьерных должностей – «должности гражданской службы», замещаемых в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Категория же «В» теперь относится к помощникам и советникам, которые обеспечивают деятельность политических чиновников.

В целом, общая структура сохранилась прежней: политические, карьерные и промежуточные должности. Однако произошли изменения внутри карьерных должностей. Теперь они разбиты на три категории – «руководители», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». Последняя категория служащих выполняют вспомогательные функции – организационного, хозяйственного, информационного и документационного обеспечения. Раньше такие сотрудники не входили в систему госслужбы. Это увеличивает, значительно, количество госслужащих. В качестве особенностей деятельности госслужащего выделяют:

· Обладание властными полномочиями и особым предметом труда – информацией

· Правовое положение в системе власти

· Функциональная роль в процессе госуправления, профессиональная специализация

· Аккумуляция разнонаправленных социальных потребностей в производстве особого вида услуг – управленческих

· Сложность определения результатов деятельности конкретного работника

Функции ИВ делятся на основные (охрана общественного порядка, регулятивно-управленческая, защита прав человека) и инструментальные (нормотворческая, юрисдицкионная, оперативно-исполнительская). Органы госслужбы делятся на гражданские и военные, общеадминистративные, специализированные и правоохранительные. На центральном уровне три основные функции (законодательная, управленческая и судебная), но при переносе их на административный уровень они становятся вспомогательными.

Чем выше орган госуправления по иерархии, тем шире его компетенция, тем больше его права, обязанности и полномочия, тем больше требований к их работникам. По мере роста ответственности повышается вознаграждение работникам – как материального, так и социального (статуса и престижа).

Однако государственная служба так разнообразна, что просто невозможно формирование единого набора профессиональных качеств. Однако в любом случае одним из главных составляющих государственной службы является профессионализм. Профессиональность и компетентность – одна из главных составляющих государственной службы (статья 4 ФЗ №79 «О государственной гражданской службе»). Профессионализация государственной службы означает то, что для занятия этой деятельностью нужны специальные знания, умения и навыки, т.е. профессиональное образование (ст. 12 Закона о гражданской службе).

Профессиональная организация госслужбы означает, помимо наличия профессиональных навыков у специалистов,

· систематическое, регулярное исполнение функций, стабильность служебных отношений

· регулярное получение оплаты за свой труд

· политическая нейтральность государственной службы

· лояльность госслужащих

· ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей

Однако принцип профессионализации государственной службы нуждается в некой коррекции. Он не действует на высших уровнях государственного управления. Там главную роль имеют организаторские способности, а не узкоспециальные знания. Там на практике успешный руководитель – это лидер, имеющий организаторские способности и волевые качества, не всегда разбирающийся в профессиональных тонкостях.

Особой проблемой в области госслужбы является постоянный рост количества госслужащих. Если в Российской империи на 140 млн. человек приходилось 600 тыс. чиновников, то в 1994 году на 148 млн. приходилось 1 млн. чиновников (на 1000 – 6,8), а к 2005 году – на 142, 8 млн. - 1,46 млн. (10,2 на 1000). За период с 1992 по 2002 годы численность чиновников выросла в 1,8 раз. Соответственно, растут и расходы на его обеспечение. Если в 1995 году это было 1,8% федерального бюджета, 3,0% регионального бюджета, 2,2% консолидированного бюджета, то в 2001 году – 3,1% федерального, 5,2% регионального, 4,8% консолидированного.

Дата добавления: 2014-01-07