Региональные аспекты экономической, социальной и экологической политики

Стратегия долгосрочного развития страны. Региональная политика государства и ее главные цели. Экономическая, социальная и экологическая политика развития регионов. Укрепление федеративных отношений. Федеральный и региональный уровни реализации политики. Корректировка стратегии регионального развития. Государственная политика выражает стратегическую и тактическую ориентацию многообразной деятельности государства, устанавливает ее основные цели, задачи и направления (политика экономическая, социальная, техническая и т. д.). Глобальной целью стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, вытекающей из Концепции долгосрочного развития, выдвигается радикальное улучшение качества жизни населения. Для ее достижения намечается обеспечить приемлемые жизненные стандарты для всех категорий граждан, формирование демократического государства, создание эффективной конкурентоспособной экономики и достойное место России в мировом сообществе.

На первом этапе (2000-2003 гг.) экономический курс нацеливается на углубление структурных реформ, укрепление рыночного начала в экономике, преодоление диспропорций и завершение переходного периода. Одним из важных направлений курса сохраняется активное содействие социально-экономическому развитию регионов, в том числе снижению дифференциации уровня жизни населения в региональном разрезе.

Второй этап (2004-2007 гг.) должен характеризоваться ускоренным развитием на основе достигнутых структурных сдвигов в экономике. Прежде всего речь идет о максимально возможном ускоренном обновлении материально-технической базы, резком повышении эффективности и конкурентоспособности производства.

Для выхода России на адекватные ее потенциалу позиции в мировой экономике необходимо достижение темпов экономического развития, по крайней мере вдвое превышающих среднемировые.

На третьем этапе (2008-2015 гг.) приоритетом устанавливается обеспечение долгосрочного экономического равновесия, характеризующегося стабильными темпами роста и постоянным обновлением технологической и производственной структур экономики. Предполагается, что это станет основой достижения главной цели — ускоренного роста уровня жизни всех слоев населения.

Реализация указанных радикальных установок, несомненно, потребует сочетания традиционных, «постепенных» рыночных механизмов с активными «прорывными» методами государственного регулирования экономики, в том числе на региональном уровне.

Под региональной политикой понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов и всей региональной системы, а также механизм их реализации.

Научной основой региональной политики служит система объективных законов и факторов территориального формирования экономики в сочетании с научными принципами управления. Реализуется политика методами законодательного обеспечения, анализа, прогнозирования и программирования, бюджетного планирования, государственной поддержки регионов.

Основными положениями региональной политики в Российской Федерации (1996 г.) выдвигаются ее следующие главные цели: обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма, создание единого экономического пространства; гарантирование социальных прав граждан, обеспечение единых минимальных социальных стандартов независимо от экономических возможностей регионов; выравнивание условий регионального социально-экономического развития; приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение; максимальное использование природных и других особенностей регионов.

Важнейшие задачи региональной политики — создание прочной основы для повышения уровня жизни населения во всех регионах и государственная поддержка малоимущих слоев населения, особенно в регионах и центрах, лишенных возможностей осуществить ее собственными силами. Социальный рынок возможен только при государственном регулировании экономики. Капитал не может иметь «социальную ориентацию», он всегда ориентируется на прибыль, хотя частью ее вынужден поступаться (под государственным воздействием) для увеличения социальных расходов.

Достижение этих целей обеспечивается реализацией трех основных механизмов: выравниванием условий бюджетного финансирования социально значимых расходов; поддержкой социального развития проблемных регионов; адаптацией социальных реформ к условиям экстремальных регионов, особенно зоны Севера.

Бюджетное выравнивание является главным инструментом реализации региональной социальной политики, использование которого осуществляется в рамках общего механизма межбюджетных отношений на базе принципов бюджетного федерализма. Посредством бюджетного выравнивания решаются такие проблемы, как: разграничение ответственности между Федерацией и ее субъектами за финансирование социально значимых расходов; оценка реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах на основе системы социальных стандартов и нормативов; выработка критериев для определения объема федеральной помощи по текущим социальным расходам; определение форм и условий оказания финансовой поддержки.

Поддержку социальных реформ и социального развития проблемных регионов, включая экстремальные, предполагается проводить путем предоставления этим регионам особого статуса и оказания помощи, как правило, в рамках специальных федеральных программ (подробнее — в § 3.3).

В области региональной экологической политики выдвигаются в число приоритетных направлений:

- экологически обоснованное размещение производительных сил;

- безопасное для экологии развитие промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;

- рациональное использование природных ресурсов;

- предупреждение возникновения противоречий в экологически неблагоприятных регионах между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия;

- обеспечение естественного развития экосистем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов;

- совершенствование управления в области охраны окружающей среды.

Главная задача — поддержание нормального состояния окружающей природной среды.

Рыночные условия, обостряющие противоречия между интересами общества и хозяйствующих субъектов, требуют особого внимания к важнейшей области таких противоречий - экологической безопасности и охраны окружающей среды.

Экономический механизм охраны окружающей природной среды заключается в: планировании и финансировании природоохранных мероприятий; в установлении лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов; в утверждении нормативов оплаты и размеров платежей за использование природных ресурсов; в предоставлении предприятиям, организациям и гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды; в возмещении в установленном порядке вреда, причиняемого окружающей природной среде и здоровью человека.

Региональная политика в нашей стране неразрывно связана с федеративными отношениями: защитой и обеспечением интересов Российской Федерации в целом, сохранением единства и территориальной целостности государства; децентрализацией власти, расширением полномочий властных органов регионов; при укреплении федерального центра; выравниванием реальных прав и компетенций субъектов Федерации; сочетанием государственной поддержки отдельных регионов со стимулированием в них государством экономической активности, что обеспечивает их подлинную самостоятельность.

С учетом национально-этнических особенностей, региональная политика призвана формировать модель федерального устройства, отвечающего современным социально-экономическим, политическим реалиям и историческому опыту России и направленной на обеспечение территориальной целостности государства и его безопасности.

Особая стратегическая проблема России, приобретающая ярко выраженный не только правовой, но и региональный характер, — укрепление экономических основ федеративного государства. В ее решении центральное место отводится фактору экономической заинтересованности всех субъектов быть в составе Федерации, чему способствует стимулирование интеграционных процессов и реализация их выгод.

Все указанные политические установки учитываются и уточняются в процессе практической деятельности властных органов на федеральном и региональном уровнях. В первом случае упор делается на стратегию и темпы преобразования социально-хозяйственной структуры страны по ходу экономической реформы, во втором — на обоснование направления развития экономики и социальной сферы в регионах — субъектах Федерации различных видов и типов: депрессивных, опорных и т. д.

При региональном анализе и прогнозировании, разработке программ развития регионов закладываются вытекающие из региональной политики критерии и показатели:

- приоритетных направлений регионального развития в различных областях и сферах (экономика, социальный сектор, экология и т. д.);

- региональных особенностей проведения экономической реформы в регионах, различающихся по генезису и состоянию хозяйства согласно выработанной типологии.

Рыночные отношения вызывают существенные изменения в традиционной стратегии регионального развития.

При сохранении в современной геополитической обстановке приоритета военно-стратегических интересов и оптимизации общегосударственного эффекта, для специализации регионов новыми ориентирами выдвигаются удовлетворение рыночного спроса и обеспечение конкурентоспособности различных производств. В развитии предпринимательства, особенно инвестирования, все более активная роль отводится районам с хорошей инфраструктурой, расположенным близ устойчивых рынков сбыта, обеспеченным квалифицированной рабочей силой. К ним прежде всего относятся центральные, северо-западные и волго-уральские районы, к тому же располагающие на своих оборонных предприятиях высокими технологиями.

В отношении восточных и северных районов принимаются во внимание сокращение у них круга конкурентоспособных производств, за исключением добывающих, а также высокоэнергоемких отраслей, перерабатывающих минеральное сырье и древесину.

Большая часть территории России расположена в высоких и средних широтах. Поэтому программа освоения районов Севера остается одним из узловых пунктов региональной стратегии России. Приобретает особую актуальность установка на укрепление транспортно-экономических связей со всей страной, в том числе с отдаленными районами, имеющими выгодное геополитическое положение. Это прежде всего Дальний Восток и Калининградская область, которые нуждаются в развитии инфраструктурных систем, обеспечивающих выход России на мировой рынок.

Переход к рынку обострил внимание к проблемным регионам, вызвал необходимость в их сильной государственной поддержке. Так, для депрессивных регионов (порожденных кризисом, но имеющих достаточный потенциал) она направляется в первую очередь на привлечение инвестиций в целях реструктуризации экономики. Государство намерено обеспечить приоритетное развитие регионов, имеющих важнейшее стратегическое значение.

Кроме общих установок региональной политики в работе по выработке мер развития каждого района принимаются во внимание важнейшие требования, относящиеся к соответствующим регионам вышестоящего ранга (крупные экономические районы) или зонам (Крайний Север, Сибирь и т. д.). Однако общие цели и задачи региональной политики не могут в одинаковой степени относиться ко всем регионам и должны конкретизироваться по их проблемным типам.

В связи с затяжкой выхода страны из кризиса и недостаточной эффективностью реализуемых мер экономического и социального развития, все большую актуальность принимает вопрос о корректировке курса экономической реформы. Корректировка или смена курса (модели) реформы связаны с усилением государственного управления экономикой вплоть до активного сочетания рыночных механизмов с индикативными планами. Без этого невозможно коренное улучшение положения в регионах, укрепление безопасности и целостности страны.

Для ускорения подъема регионов и всей страны нужны «прорывные технологии» с российской спецификой. Это могут быть меры в форме госрегулирования (соединение преимуществ плана и рынка), широкое использование уникального географического положения (для коммерческих транзитных сообщений между мировыми центрами промышленности и торговли) и многое другое. Тем более, что у нас имеется ценный отечественный опыт таких «прорывов» в экономике (нэп, индустриализация), обороне (достижение военного паритета с США) и т. д.

Тема «Направления региональной политики в регионах разного типа»

Политика в регионах развитых, депрессивных, слаборазвитых, особых, нового освоения.

Каждая типологическая группа проблемных регионов отличается своеобразием экономических, исторических и других условий развития своих территорий, особенностями задач и механизмов реализации региональной политики. В группу развитых (опорных) регионов входят в основном старопромышленные районы, агломерации и центры с высоким докризисным уровнем индустриального развития, научно-технического прогресса и интенсификации производства. Они располагают большими контингентами квалифицированных специалистов и рабочих, крупными и дорогостоящими промышленно-производственными фондами, солидной научно-исследовательской и проектно-конструкторской базой, особенно в отраслях ВПК. Повышенная степень сочетания рыночных отношений с их государственным регулированием позволяет иметь самодостаточные финансовые ресурсы для активизации «точек роста» и выполнять «донорские» функции для убыточных субъектов Федерации.

Вследствие этого указанные регионы призваны выступать «генераторами» экономического и организационного прогресса, полигонами отработки новых хозяйственных механизмов, «окнами» в мировой рынок. С помощью таких «локомотивов» реформы можно вытянуть цепь рыночных преобразований по всей стране и обеспечить стратегическую конкурентоспособность России в системе мирового хозяйства.

В составе группы выделяется подгруппа высокотехнологичных регионов с ведущими отраслями индустрии - наукоемкими машиностроением и химической промышленностью. Сюда по признакам относительно высокого уровня производства промышленной продукции и высокого положительного баланса бюджетных потоков между территориями и Федерацией попадает 14 субъектов Федерации. Это самые крупные индустриальные регионы и центры, расположенные в Центрально-Северо-Западной части России (Москва и Санкт-Петербург, Московская, Ярославская, Нижегородская, Ленинградская области), в районах Волго-Урала (Самарская, Волгоградская, Пермская области, республики Татарстан, Башкортостан) и Сибири (Омская, Томская, Новосибирская области).

Подгруппа сырьевых регионов включает области и края, специализирующиеся на добыче и производстве высококлассных видов первичного сырья и конструкционных материалов, на базовых отраслях промышленности — топливно-энергетической и металлургической. Это регионы Сибири и Дальнего Востока (Тюменская, Кемеровская, Иркутская области, Красноярский и Приморский края), Урала (Свердловская, Челябинская, Оренбургская области) и две области (Мурманская и Белгородская) на севере и юге Европейской части.

Развитые регионы относятся главным образом к двум верхним группам по уровню покупательной способности денежных доходов на душу населения (от 2—3 прожиточных минимумов).

Государственная региональная политика в опорных регионах должна быть направлена на обеспечение наибольшей свободы и конкуренции товаропроизводителей, всемерной активизации экономической деятельности с учетом имеющихся здесь благоприятных предпосылок. Это предполагает массовое привлечение капитала в производственную сферу, прежде всего в современные отрасли обрабатывающей промышленности с высокими технологиями.

Развитые регионы призваны быть лидерами активных структурных преобразований на принципах экономики постиндустриального типа, формирования наукоемких, высокопроизводительных и ресурсосберегающих, а также экспортных и импортозамещающих производств, сервисных видов услуг.

Среди механизмов регулирования социально-экономического развития опорных регионов важнейшая роль отводится широкому использованию потенциала частнопредпринимательских, особенно коллективной (акционерной), форм рыночного хозяйствования при ограничении прямой государственной финансовой и материальной помощи. Государство призвано посредством налоговой и кредитной политики поощрять акционерный бизнес. В то же время государственные хозяйственные структуры, включая казенные заводы, должны встать на путь максимальной коммерциализации своей деятельности. Отлаженные кредитные и налоговые инструменты в этих регионах, как нигде, могут стать важнейшими рычагами хозяйственно-предпринимательской активности. Вместе с тем поощрение иностранных инвестиций должно строиться в основном на принципе внедрения проектов «ноу-хау», самых современных технологий.

Тип депрессивных регионов характеризуется сравнительно высоким уровнем экономического потенциала, значительной долей промышленности и во многих случаях ее ведущих производств в структуре хозяйства, повышенной квалификацией местных трудовых ресурсов. Однако в результате низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей, нарушения снабженческо-сырьевых связей (легкая промышленность и др.) или переориентации стратегического курса (относительно ВПК) эти регионы теперь отличаются глубоким спадом производства, высокой безра ботицей (главным образом структурной), малой инвестиционной активностью, низким уровнем финансово-бюджетной обеспеченности и реальных доходов населения и его резким социальным расслоением. Таким негативным явлениям здесь особенно способствовали раскрутка инфляции и свертывание госзаказа (ВПК).

К середине 90-х годов депрессивными стали У₄ субъектов Российской Федерации. Это некоторые регионы, расположенные вблизи и на периферии ведущих индустриальных районов Северо-Запада и Центра (Архангельская, Псковская, Брянская, Калужская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Тамбовская области), Волго-Вятки и Поволжья (Кировская, Пензенская, Астраханская области), Северного Кавказа (Краснодарский и Ставропольский края), отдельные районы Урала (Удмуртия, Курганская область), Сибири и Дальнего Востока (Алтайский край, Бурятия, Читинская область, Хабаровский край и Еврейская автономная область).

По уровню душевой покупательной способности денежных доходов депрессивные регионы попадают по большей части в группу малой обеспеченности (до 1,5 прожиточного минимума), что весьма драматично, поскольку население привыкло к хорошим условиям жизни. На многих предприятиях высоких технологий, как и в опорных регионах, сосредоточено ядро интеллектуального потенциала.

В качестве одной из главных установок региональной политики выступает укрепление финансовой устойчивости на основе бюджетного федерализма, урегулирования взаимоотношений с центром (упорядочение федеральной финансовой помощи — трансфертов, усиление роли закрепленных источников поступления налогов и т. д.), а также приватизации государственной собственности по реальной рыночной стоимости и проведения целесообразного оздоровления (санации) убыточных предприятий в ходе процедуры банкротства.

Весьма актуальны в депрессивных регионах поощрение роста частных инвестиций в экономику с вовлечением их преимущественно в наиболее конкурентные проекты — базовые звенья структурных преобразований. Регионализация реформы требует содействия развитию институциональных (организационно-рыночных) структур и инфраструктуры рынка.

Предполагается активное участие федеральных органов власти в регулировании занятости в районах концентрации отраслей (естественных монополий (энергетика, связь, железнодорожный транспорт) и ВПК, контроле за ходом приватизации (акционирования), а также процессах реорганизации убыточных предприятий (банкротств) в центрах высокой социальной напряжен-

Первостепенного внимания требуют предприятия и организации, являющиеся основой жизнедеятельности малых и средних городов, отдаленных и изолированных территорий (закрытые города).

Основными инструментами государственной поддержки депрессивных регионов могут стать: льготные кредиты из централизованных источников или компенсация части процентной ставки по кредитам коммерческих банков при реализации эффективных проектов и программ; введение поощрительных выплат предприятиям за создание новых рабочих мест; использование повышенных ставок амортизационных отчислений по активной части основных фондов; страхование за счет федеральных источников коммерческих рисков при осуществлении инвестиционных проектов и др.

Если для развитых регионов упор делается на активизацию частного предпринимательства, а для отсталых — на государственную поддержку, то для депрессивных регионов — на оптимальное сочетание обоих направлений и механизмов хозяйствования.

К слаборазвитым (экономически отсталым) относятся регионы с крайне малой интенсивностью и низкими параметрами хозяйственной деятельности, однобокой недиверсифицированной структурой экономики, резким отставанием от основных регионов по развитию производственной базы, социальной сферы и рыночной инфраструктуры, с высокой безработицей и низким уровнем жизни, наибольшей среди субъектов Федерации дотационностью территориальных бюджетов.

Исходя из результатов специального анализа, о котором говорилось выше, сюда включаются 12 республик (из 21) — 3 республики Волго-Вятки (Марий Эл, Мордовия и Чувашия), Калмыкия, 6 республик Северного Кавказа, не считая Чеченской (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия) и 2 сибирские республики (Алтай и Тыва).

Почти все слаборазвитые регионы - «бедные» (доходы на человек составляют менее 1,5 прожиточного минимума).

Активная региональная политика в отношении бедствующих территорий должна предусматривать их ускоренный эко} комический и социальный подъем. Она заключается в реализации комплекса мер государственной поддержки, направленной преимущественно на осуществление некапиталоемких, быстро окупаемых проектов и программ, уменьшение бюджетной дотаций и сокращение разрыва в уровнях экономического и социального развития со средним по стране.

Для экономически отсталых регионов актуальны задачи предотвращения обнищания населения и минимизации отрицательных последствий безработицы, противодействия тенденции ухудшения демографической ситуации и острым проявлениям депопуляции населения, экономического и социального возрождения сельских населенных пунктов.

Основными путями решения этих проблем являются осуществление централизованных инвестиций из федеральных источников на новое строительство, главным образом в сфере промышленности, инфраструктуры (производственной, общехозяйственной и социальной), а также стимулирование частных капиталовложений в отдельные сектора экономики (включая АПК) посредством льготных кредитов и налогов и т. д. Для регионов с крайне низким уровнем бюджетной обеспеченности разрабатываются программы по созданию льготного режима бюджетных взаимоотношений.

Слаборазвитые регионы требуют усиления механизмов государственного регулирования экономики.

Особые регионы включают 3 подтипа, в которых острые социально-экономические проблемы связаны с географической, или исторической спецификой и где вследствие сложных условий хозяйствования реализация научно обоснованной региональной политики требует специальных методов регулирования экономики.

.Нестандартные подходы нужны к проблемам 17 новых приграничных районов, граничащих с республиками бывшего СССР, ныне суверенными государствами.

В этих районах, возникших как результат крупных геополитических и экономических трансформаций, первоочередного внимания требует

решение не имеющих прецедентов задач:

- создания и обустройства новых транспортно-распределительных пунктов и узлов, пограничных переходов и таможенных Пунктов в местах пересечения государственной границы; 1 • формирования центров активной приграничной производственно-торговой коммерческой деятельности, а в отдельных городах с развитой инфраструктурой — свободных экономических зон (зон экономического благоприятствования);

- содействия развитию экономически обоснованных и технологически обусловленных производственно-кооперационных связей между предприятиями приграничных областей России и соседних государств, включенных в единые производственно-технологические схемы;

- регулирования потоков и размещения беженцев и вынужденных переселенцев в соответствии с федеральными и региональными миграционными программами;

- создания новых рабочих мест и расширения социальной инфраструктуры в расчете на потенциальных переселенцев из зарубежья.

Реализация этих направлений региональной политики основывается не только на административно-правовом регулировании, но и механизмах финансово-кредитной и налоговой систем.

Экстремальные районы отличаются суровыми природно-климатическими условиями (прежде всего Арктика и Крайний Север), сугубо сырьевой моноспециализацией, неустойчивостью функционирования профилирующих отраслей, нестабильностью и дороговизной завоза важнейших народнохозяйственных грузов. Для них важное значение сохраняют выборочный характер хозяйственного освоения, ограничение перерабатывающих производств и сети населенных пунктов, надлежащее развитие производственной и социальной инфраструктуры, особенно транспорта и энергетики. Актуальны активизация традиционных промыслов малочисленных народов Севера, общее сокращение численности занятых и замещение их техническими средствами, распространение экспедиционного (вахтового) метода организации труда.

Указанные направления рационального хозяйствования должны опираться на преимущественное распространение государственных форм экономической деятельности (госкомпании, госконтракты и т. д.), систему обоснованны районных коэффициентов заработной платы, смягчение налогевого пресса (в ряде случаев полное освобождение от налогов), и всемерное стимулирование организации бесперебойного продовольственного и материально-технического снабжения в навигационный период. На первом этапе упор делается на снижение демографической нагрузки, смягчение проблемы занятости, а на втором этапе — на повышении эффективности использования трудового потенциала.

Решающую, по существу единоличную, роль в хозяйствовании призваны играть организационные формы и структуры государственной поддержки, прежде всего усовершенствованная система трансфертов.

К подтипу кризисных (катастрофичных) принадлежат территории, подверженные разрушительному воздействию природных (экологических) и техногенных катастроф, а также охваченные широкомасштабными межнациональными и социальными конфликтами (зона Чернобыля, Чечня, потенциально почти весь Северный Кавказ, районы с последствиями землетрясений, подъема уровня Каспийского моря и др.).

Ситуацию в них характеризуют частичное, а нередко практически полное разрушение экономического потенциала, повышенная социальная напряженность, значительные размеры миграционного выхода населения, острая криминогенная обстановка и общественно-политическая нестабильность. Порой проявляются значительное экологическое загрязнение сопредельных регионов, неконтролируемое вторжение мигрантов и воздействие других негативных процессов.

Кризисные регионы представляют серьезную угрозу экономической и национальной безопасности страны (по состоянию уровня жизни, научно-технического потенциала, финансов, правопорядка и т. д.). Исследования СОПС и Института экономики УРО РАН выявили типологию и диагностику регионов по этой проблеме.

В преодолении крупномасштабных деструктивных явлений и тенденций в катастрофичных районах, приобретающих межрегиональный характер, наиболее велика роль государственной поддержки, а расходы на проведение необходимых мероприятий финансируются главным образом из федеральных источников.

В случаях, когда кризисная ситуация имеет местное значение, ля ее изживания должны использоваться реальные возможности территориального бюджета и соответствующих внебюджетных фондов.

Главное регулирующее воздействие в чрезвычайных ситуациях оказывают механизмы административно-правового регулирования.

Регионы нового освоения (восточные и северные) обладают огромным природно-ресурсным потенциалом, но слабо обжиты и обустроены, имеют низкий уровень развития обрабатывающих отраслей и инфраструктуры, особенно социальной, а также внутренних производственных связей. Экономический рост носит экстенсивный характер, очень часто сопровождается расточительным использованием минеральных, лесных и других сырьевых ресурсов. Затраты на производство конечной продукции, капитальное строительство, перевозки грузов и социально-бытовое обслуживание здесь, как правило, весьма велики.

Основные задачи осваиваемых регионов — обеспечение страны важнейшими, прежде всего стратегическими, видами минерального сырья, расширение экспортного потенциала, вовлечение в мировое хозяйство. При этом на каждом этапе должно быть оптимизировано соотношение между реализацией валютного (экспортного) потенциала и использованием добываемого топлива и сырья для внутреннего рынка, экономического подъема государства (с учетом природосберегающей политики).

Новое хозяйственное освоение территорий из-за его высокой дороговизны особенно нуждается во всесторонней государственной поддержке. В первую очередь — при создании материальных условий предпринимательской деятельности: коммуникационной сети, энергетической базы, строительного комплекса и другой инфраструктуры, участие в формировании которых частного капитала весьма проблематично. Важнейшей формой реализации такой поддержки служат федеральные целевые программы.

Отдаленность от центральных районов Сибири и Дальнего Востока требует особого внимания к усовершенствованию для последних транспортных тарифов, с тем чтобы нейтрализовать центробежные тенденции к экономическому отрыву этих территорий от России. Стратегические промышленные регионы — главное звено регионов «особо важного стратегического значения», выделенных Ос­новными положениями региональной политики. Посредством их в первую очередь обеспечиваются геополитические, военно-стра­тегические интересы, безопасность и обороноспособность стра­ны, поддержание на должном уровне ее военно-экономического потенциала в целях сохранения территориальной целостности и независимости государства.

Сюда относятся крупные центры (в том числе закрытые) и районы ВПК, энергетики, металлургии, химии и ряда отраслей машиностроения, а по уровню и состоянию экономики - многие опорные и ныне депрессивные территории (Москва, Москов­ская, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Тюменская, Омская, Новосибирская и другие области, Алтайский, Краснояр­ский и другие края, Татарстан, Удмуртия и другие республики). Государство прямыми и косвенными методам и регулирова­ния (целевые программы, налоговые льготы и т. д.) должно все­мерно укреплять экономику районов и центров военно-промыш­ленного значения.

Тема «Экономическое регулирование регионального развития в рыночной экономике и его методы»

Необходимость регулирования социально-экономического развития регионов. Основная задача и органы регулирования. Роль президентских представительств в федеральных округах. Формы и методы государственного воздействия на развитие регионов.

В свободной рыночной экономике территориальные пропорции и связи складываются только под воздействием инструментов рынка — товарного спроса и предложения, цен, банковских про­центных ставок и т. д. в ходе конкуренции товаропроизводителей. Совершенно иное положение наблюдается в современном мире. Вся мировая экономика обнаруживает четкую тенденцию к взаи­модействию механизмов рыночного саморегулирования и целена­правленно-планомерного развития. Это проявляется в планирова­нии (регулировании) на уровне хозяйствующих субъектов (биз­нес-планы) и финансово-бюджетном, программном и ином регу­лировании на уровне государства.

Указанное обстоятельство вызвано не только тем, что в ряде сфер экономики (оборонные отрасли, образование, наука, куль­тура и т. д.) отсутствует прямая зависимость между качеством то­варов, факторами производства услуг и платой за них. Главная причина – в сугубо общественном характере современных производительных сил, в миллионах и миллиардах их многооб­разных и разветвленных связей и взаимозависимостей, что делает объективно необходимым общественное, государственное регу­лирование хозяйства в масштабе страны и регионов.

В высокоиндустриальном обществе производительные силы представляют собой гигантские производственно-технологичес­кие суперсистемы, в которых проходят мощные интеграционные процессы, отражающие значительное усиление обобществления 84

производства. Однако при этом обостряются противоречия меж­ду интересами различных субъектов хозяйствования, затрудняет­ся необходимое согласование их действий. Это особенно прояв­ляется в обстановке стихийного рынка, и поэтому требуется ис­пользование активных организационных форм и механизмов централизованного воздействия.

Основу организации национальной экономики различных стран составляют не мелкие товаропроизводители, а крупното­варные, порой гигантские, производственно-коммерческие структуры - корпорации, концерны и т. п. Производство ориен­тируется (за исключением небольшой части биржевых товаров) не на случайных, а на заранее известных потребителей продук­ции, товары поставляются на рынок по предварительным догово­рам об их количестве, качестве и номенклатуре, формируются планы и программы выпуска и сбыта исходя из тщательного и по­стоянного изучения и регулирования массового спроса, его объе­ма, структуры и тенденций (маркетинг).

Неустойчивость рынка сказывается на объеме совокупного продукта, занятости и уровне цен. В этом отношении централизо­ванное планирование имеет лучшие возможности для ускоренно­го и целенаправленного роста хозяйства, однако выгоды рыноч­ной экономики заключаются в лучших условиях мотивации тру­да, стимулирования производства. Поэтому на Западе уже при­знают необходимость сочетания преимуществ капитализма (рын­ка) и социализма (плана) в обеспечении жизнеспособности и эф­фективности экономики¹. России без такого активного сочетания не выбраться в короткий срок на широкую дорогу прогресса. Не случайно в передовых странах успешно применяется государст­венное регулирование рынка, еще в 30-х годах заимствованное из советской централизованно-плановой экономики. Ориентация же рынка на реализацию высших целей всегда задается планом-программой.

Регулируемый конкуренцией механизм рыночного равнове­сия спроса и предложения, формирования продажной цены не позволяет обеспечить (из-за высоких издержек, медленной оборачиваемости капитала, отсутствия нужной информации и пред­принимательского интереса и т. д.) эффективное решение задач размещения и регионального развития производительных сил, которые относятся к числу высших, общенациональных целей.

Если говорить о России, то речь идет в первую очередь о соот­ношении развития ее Западной и Восточной зон, осваиваемых районах и их гармоничном росте, выравнивании социально-эко­номического положения различных регионов, их комплексном развитии, специализации, формировании рациональных направ­лений грузопотоков, сохранении природной среды и т. д. Для этого государством должны быть включены мощ­ные и целенаправленные регуляторы социально-экономического развития — государственные планы и прогнозы, федеральные финансовые планы (государственный бюджет), целевые программы развития регионов и т.д. Рынок при этом может выступать в качестве эффективного помощника, сти­мулируя проведение намечаемых мероприятий.

Как результат ослабления государственного регулирования экономики с началом реформ значительно возросла средняя дальность перевозки грузов на железных дорогах. Уже в 1994 г. по всем грузам она составила 1062 км против 963 в 1990 г. в более об­ширном СССР, в том числе по черным металлам — 2342 км против 1520 км. Во многом той же причиной объясняются резкие переко­сы в структуре хозяйства регионов (например, в Тюменской обла­сти 80% промышленной продукции приходится на нефть и газ) и т. д.

Переход к рыночной системе хозяйствования снизил роль го­сударства в отраслевом управлении, однако в региональном раз­резе она не только сохраняется, но и должна повышаться. Соот­ветствующие регионально-управленческие функции продолжают выполняться в различных сферах (непроизводственный сектор, социальное обеспечение, использование природных ресурсов и т. д.), а теперь распространяются и на решение новых проблем (безработица, экология, последствия рыночной деформации хо­зяйства и др.).

Основная задача регулирования развития регионов и их систем в рыночной среде - обеспечить условия для ориентации экономики на перестройку структуры и поступательный рост производства, дости­жение социального и экологического благополучия и прогресса.

Регулирующими органами являются структуры федеральной законодательной и исполнительной власти (Федеральное Собра­ние, министерства финансов, экономического развития и торгов­ли др.), ^а также региональные органы власти. Повышают свою роль в государственном регулировании социально-экономичес­кого развития регионов, особенно в содействии их хозяйственно­му подъему и в территориально-экономической интеграции пол­номочные представительства Президента в федеральных округах и ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации.

Главными задачами полномочного представителя Президента в федеральном округе являются: организация работы по реализа­ции основных направлений внутренней и внешней политики; контроль за исполнением решений федеральных органов власти; обеспечение реализации кадровой политики Президента; пред­ставление Президенту регулярных докладов об обеспечении на­циональной безопасности, а также политическом, социальном и экономическом положении, внесение Президенту соответствую­щих предложений.

Среди важнейших целей и задач межрегиональных ассоциа­ций: обеспечение условий эффективного взаимодействия регио­нов на основе объединения материальных, финансовых и интел­лектуальных ресурсов; подготовка предложений по рационально­му использованию экономических потенциалов регионов; совер­шенствование методов управления хозяйственными предприяти­ями и организациями; достижение устойчивого развития регио­нов в условиях рынка; участие в разработке и реализации совме­стных программ и проектов, в том числе федерального значения; оптимальное размещение производительных сил и др.

Активное государственное регулирование должно носить все­объемлющий характер, распространяться не только на защиту со­циальной и экологической сфер, не представляющих особого ин­тереса для частного предпринимательства, но и непосредственно на производство. Государство призвано поддерживать прогрес­сивные направления производственно-коммерческой деятельно­сти (наукоемкие отрасли, малый бизнес, экспорт товаров и т. д.) и ограничивать консервативные (технологически устаревшие про­изводства и т. д.), осуществлять защиту внутреннего рынка. В ос­новном это реализуется перераспределением доходов, бюджетных средств. Государство все больше участвует в перераспределе­нии национального дохода, главным образом через бюджет, меж­ду различными группами общества, отраслями и регионами.

Регулирующее воздействие государства на экономику регионов осуществляется прямым и косвенным способами.

При прямом экономическом регулировании используются административные методы управления социально-экономическим развитием с задействованием рыночных стимуляторов. Их инструментами служат государственные целевые программы, стратегические и бизнес-планы, включая федеральный и региональные бюджеты (финансовые планы). Направления прямого регулирования:

- выделение финансовых средств на текущие нужды из федерального бюджетного фонда финансовой поддержки регионов и ¹ посредством установления льготных норм отчислений в регио­нальные бюджеты от федеральных налогов;

- размещение, в том числе на конкурсной основе, государст­венного заказа на поставку продукции для народнохозяйствен­ных нужд (включая оборонный заказ);

- участие государства в финансировании инвестиционных проектов; поддержка научно-технических нововведений (инно­ваций).

бюджетное регулирование как составная часть прямо­го воздействия государства на региональное развитие строится на основе нормативного распределения источников доходов между федеральным, региональными и местными бюджетами, целевых и резервных бюджетных фондов для реализации различных про­ектов и программ.

Важной формой прямого регулирования являются финанси­руемые государством федеральные и региональные це­левые программы развития территорий, они содержат ком­плекс мер, обеспечивающих реализацию поставленных целей.

Косвенное регулирование заключается в применении госу­дарством экономических методов - финансовых, кредит­но-денежных рычагов (стимулов и антистимулов) опосредован­ного воздействия на поведение субъектов хозяйствования и управления в регионах. Используются в основном два метода - налоговое и кредитное регулирование, а также отчасти ценовое.

Налоговое регулирование проводится посредствам -налоговых ставок и льгот. Размеры налоговых ставок должны учи­тывать потребности государства в бюджетных доходах и заинтересованность предпринимателей в производственной и инвестици­онной деятельности. На Западе оптимальным считается 30-про­центный налог.

В России существуют три уровня налоговой системы: феде­ральные, региональные и местные налоги, играющие фискаль­ную и регулирующую роль. Такая система установлена Налого­вым кодексом РФ.

Федеральные налоги приносят самые крупные доходы, служат источником доходов бюджетов всех уровней. Основных феде­ральных налогов три: налог на добавленную стоимость (косвен­ный налог на потребление), помимо прочего стимулирующий экспорт (экспортируемые товары им не облагаются); налог на прибыль (доход) организаций, поступающий в федеральный и ре­гиональные бюджеты, поддерживающий финансовое равновесие и стимулирующий (через налоговые льготы) развитие малого биз­неса и инвестиции из собственной прибыли предприятий в их ре­конструкцию; подоходный налог с физических лиц.

Существенная статья доходов государства — акцизы — про­центная надбавка к розничной цене подакцизных товаров (алко­гольные напитки, табачные изделия, легковые автомобили, юве­лирные изделия и др.) и акцизы на отдельные виды минерально­го сырья. Из федеральных налогов для регионов также важны та­моженные пошлины, налог на пользование недрами и некоторые другие.

К основным региональным налогам относятся: налог на имуще­ство организаций, налог на недвижимость, дорожный налог, на­лог с продаж (большая часть его зачисляется в местный бюджет).

Из местных налогов наиболее значимы: земельный налог, на­лог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на на­следование или дарение. При введении налога на недвижимость прекращается действие налогов на имущество организаций, на имущество физических лиц и земельного. Основой доходной части местных бюджетов служат не местные или региональные налоги, а отчисления от федеральных налогов.

В соответствии с российским налоговым законодательством установлены различные льготы налогоплательщикам: необлагае­мый минимум объекта налога, изъятие из обложения определен­ных элементов объекта, освобождение от налога отдельных кате­горий плательщиков, понижение налоговых ставок, вычет из на лотовых платежей, целевые налоговые льготы, налоговый кредит (отсрочка взимания налога). Эти льготы, относящиеся к товаро­производителям, отражаются на экономике регионов.

Непосредственные налоговые льготы отдельным регионам могут касаться размеров налогообложения или преимуществ в ка­ких-либо сферах экономики или же дополнительных государст­венных гарантий для частных инвесторов. В 1992-1993 гг. насчи­тывалось около 25 видов различных льгот регионам. В связи с тем, что льготы отличались бессистемностью и их использование не контролировалось, они, как правило, не давали ожидаемого эф­фекта. Однако вместо упорядочения федеральных льгот было принято решение об их отмене (исключения — свободные эконо­мические зоны, районы экономических и других бедствий), что чревато негативным усилением различий социально-экономиче­ского положения регионов. Территориальная дифференциация налоговой политики (ставки, льготы) сохранилась и расширяется только у региональных властей.

Кредитное регулирование осуществляется маневриро­ванием учетными ставками Центрального банка и предоставле­нием льготных кредитов. Размеры учетной ставки для коммерче­ских банков определяют цену коммерческого кредита и его объ­ем. Они непосредственно влияют на платежеспособность пред­приятий, масштабы инвестирования, воспроизводственные про­цессы. Кредитные льготы, как и налоговые, направлены на сти­мулирование деловой активности в наиболее важных для государ­ства сферах деятельности. Таким образом, как уровень учетной ставки, так и льготы по кредиту сказываются на состоянии эконо­мики регионов.

Одна из главных функций кредита - перераспределение ка­питалов в хозяйстве, их перелив не только из одних отраслей, но и регионов в другие. Различают несколько форм кредита: ком­мерческий (кредитование одного хозяйственного субъекта дру­гим), банковский, государственный и др. При государственном кредите заемщиком выступает государство, а кредиторами - бан­ки, другие кредитные учреждения, население, иностранные юри­дические и физические лица. В России образовался огромный го­сударственный долг, и он только возрастает из-за форсированно­го выпуска государственных кредитных обязательств (ГКО) и других ценных бумаг вследствие огромных процентов, взимаемых за них коммерческими банками. Свои ценные бумаги пытаются реализовывать и некоторые региональные администрации.

Регулирование цен в основном производится на уровне регионов-субъектов Федерации (цены на хлеб, молоко и молоч­ные продукты, муку, соки и фрукты, консервы для детского пита­ния и т. д., а также тарифы пассажирского транспорта и связи), федеральное законодательство по вопросам ценообразования от­носится преимущественно к акцизным товарам, прежде всего ал­когольным напиткам и ювелирным изделиям. Усиливаются меры по государственному регулированию цен и тарифов на товары и услуги, поставляемые естественными монополиями, в первую очередь на электроэнергию, энергоносители, а также на железно­дорожные перевозки грузов, сильное воздействие государства ис­пытывают тарифы на услуги жилищно-коммунального хозяйства.

Региональное развитие регулируется на трех уровнях — федеральном (межрегиональном), регио­нальном (субъектов Федерации) и местном (муниципаль­ном), причем последние два уровня играют главную роль (табл. 4.1).

В практике регулирования обычно различные методы — адми­нистративные и экономические, прямые и косвенные - сочета­ются в зависимости от объекта, цели и задач регулирования, а так­же полномочий органов управления и специализации территорий.

Комплексный, комбинированный характер регулирования относится ко всем его функциональным направлениям. Напри­мер, государственное регулирование инвестиционной деятельно­сти — важнейшей для воздействия на региональное развитие — обеспечивается федеральными и региональными органами влас­ти в пределах их компетенции и осуществляется в соответствии с государственными инвестиционными или целевыми программа­ми; прямым управлением государственными инвестициями; пре­доставлением финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных ссуд на развитие отдельных территорий, отраслей, производств; проведением финансово-кредитной по­литики (в том числе выпуском в обращение ценных бумаг), поли­тикой ценообразования, амортизационной политикой; контро­лем за соблюдением государственных норм и стандартов и т. д.

Тема «Законодательная база территориального регулирования»

Дата добавления: 2014-01-07