Ключевая группавопросов — общие правовые основы регулиро­вания,в которой можно выделить две подгруппы

Общие правовые основы регулирования. Система и механизм регулирования. Законодательное регламентирование в отдельных сферах территориального развития. Региональное нормотворчество. Недостатки системы регулирования.

Рационализация территориальной структуры хозяйства представ­ляет важнейшую сферу его государственного регулирования при переходе к рынку и поэтому требует твердой и отлаженной зако­нодательно-нормативной базы, регламентирующей его цели, за­дачи, механизмы¹.

1.Задачи и условия территориального регулиро­вания. Эти вопросы (за небольшим исключением) решаются не только в специальных законодательно-нормативных документах, а и в актах федерального уровня о стратегии социально-экономи­ческого развития, приватизации государственной собственности, задействовании регуляторов и инфраструктуры рынка и т. д.

Законодательно-нормативные документы федерального уровня офи­циально публикуются в «Собрании законодательства Российской Федера­ции» и в «Российской газете».

Прежде всего речь идет о правительственных программах раз­вития экономических реформ. Последние из них - среднесроч­ные программы Правительства на 1997—2000 гг. и на 1999-2000 гг. и долгосрочная стратегия на 10-15 лет. Важное значение имеют Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Стратегия устойчивого развития, Энергетическая стратегия, Ге­неральная схема расселения и др. В них изложены принципиаль­ные нормативные установки: о совершенствовании региональной политики; о повышении роли регионов в проведении реформ, пе­реносе их центра тяжести на территории; о разработке прогнозов по территориям; об определении наиболее эффективных пред­приятий в регионах; об обязательном учете социальных последст­вий преобразования региональной экономики и т. д., а также па­раметры перспективного развития.

Важное значение имеют утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Территориаль­ное развитие регулируется также Налоговым и Бюджетным ко­дексами и Государственным бюджетом. Федеральный закон о бю­джете на очередной год исходит в качестве экономической осно­вы из плановых целевых установок государства, вытекающих из народнохозяйственного прогноза, о росте ВВП, продукции про­мышленности и сельского хозяйства, повышении инвестицион­ной активности, росте реальных денежных доходов населения и т. д. Это правовая основа бюджетного регулирования как разновид­ности прямого экономического регулирования регионального развития, о котором уже говорилось.

Учет территориального принципа в руководстве экономикой вытекает из существа Конституции Российской Федерации, за­крепляющей федеративное устройство государства. Активное воздействие на результативность хозяйствования, внутри- и меж­территориальных пропорций и связей оказывают формы собст­венности, регулируемые законодательством. Установлен класси­фикационный перечень объектов и предприятий, относящихся к различным видам государственной собственности (федеральной, региональной). Фиксируются нормы, предусматривающие обес­печение органами власти и управления субъектов Федерации на всей территории России свободного перемещения товаров и ус­луг, капитала, денежных средств и т. д. (Указ Президента РСФСР от 12 декабря 1992 г. «О едином экономическом пространстве 94

рСФСР»и др.). Единство экономического пространства, свобод­ное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддерж­ка конкуренции, свобода экономической деятельности гаранти­руются Конституцией РФ (ст. 8).

2. Полномочия, права и средства государствен­ного регулирования и контроля за размещением и региональным развитием производительных сил, предоставленные федеральным, региональным и местным орга­нам власти. Они вытекают из положений Конституции о единой системе государственной власти, о предметах ведения Федера­ции, о предметах совместной компетенции Федерации и ее субъ­ектов, о статусе и полномочиях органов местного самоуправления (ст. 5, 71, 72, 130-133). Более конкретно эти вопросы решаются специальными законодательными актами.

Так, первоначально полномочия краевых и областных органов законодательной и исполнительной власти отражены в Федераль­ном законе от 5 марта 1992 г. Компетенция и права республик в со­ставе Федерации закреплены «Федеративным договором» (1991 г.). Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и по­рядке разграничения предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» установле­ны общие принципы решения вопроса. Введением закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (16 октября 1999 г.) опре­делены система властных структур в регионах и принципы их деятельности.

Федеральный закон от 11 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодей­ствия субъектов Российской Федерации» определяет общие прин­ципы и основные задачи функционирования этих организаций, их отношения с федеральными, региональными и местными ор­ганами власти.

Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. образовал федеральные округа для государственного территориального управления.

На нижнем таксономическом уровне действуют Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» и утвержденные 15 дека­бря 1999 г. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Вторая группа вопросов законодательного регламентиро­вания — система и механизмы регулирования - включает три подгруппы:

1. Система научно-проектных обоснований и организация работ по региональному развитию производительных сил. Этот круг вопросов еще недоста­точно подкреплен нормативно-законодательными документами. В частности, отсутствует Федеральный закон о территориальном регулировании (планировании). Отдельные решения Президента и Правительства касаются разработки Комплексного прогноза развития и размещения производительных сил, порядка разра­ботки и реализации федеральных целевых программ и т. д. К ним относятся: Федеральный закон о государственном прогнозирова­нии и программах социально-экономического развития (20 июля 1995 г.), Концепция перехода Российской Федерации к устойчи­вому развитию (1 апреля 1996 г.), постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г., утвердившее порядок разработки и реали­зации федеральных целевых программ, и от 7 декабря 1996 г. о со­вершенствовании механизма государственной поддержки разви­тия регионов, имеющие важное значение как документы по орга­низационно-правовому обеспечению регионального прогнозиро­вания и программирования.

Отношения в области создания системы расселения, градост­роительного планирования, застройки, благоустройства город­ских и сельских поселений, развития их инженерной, транспорт­ной и социальной инфраструктур, рационального природополь­зования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения бла­гоприятных условий проживания населения регулирует Градо­строительный кодекс Российской Федерации (от 7 мая 1998 г.). Градостроительная документация включает Генеральную схему расселения на территории РФ и схемы градостроительного пла­нирования развития частей страны, комплексные схемы террито­рии административных районов, генеральные планы городских и сельских поселений и т. д.

Решение ряда вопросов территориального и отраслевого про­ектирования регламентирует установленный Госстроем России порядок проведения государственной экспертизы градострои­тельной документации (29 октября 1993 г.).

2. Права и обязанности юридических и физиче­ских лиц при выборе вида и дислокации деятель­ности предприятий. Законом установлено, что каждый субъект предпринимательской деятельности имеет право начать и вести ее путем учреждения, приобретения или преобразования предприятия, а также заключения договора с собственником иму­щества предприятия, самостоятельно формировать производст­венную программу, выбирать поставщиков и потребителей своей продукции, устанавливать на нее цены в пределах, определенных законодательством и договорами, и т. д. При этом государство га­рантирует право заниматься предпринимательством, равное пра­во доступа всех субъектов хозяйствования на рынок, равные усло­вия деятельности, независимо от вида собственности и организа­ционно-правовых форм производства и т. п. (Закон РСФСР от 31 декабря 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельно­сти»).

Примерно так обстоит дело с правами и обязанностями по от­ношению к инвестиционной деятельности (Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. «Об инвестиционной деятельности в Россий­ской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»). Однако прямо и непосредственно о правах и обязанностях юри­дических и физических лиц при выборе места хозяйственной де­ятельности и размещении предприятия речь не идет; подразуме­вается, что неограниченность выбора вида хозяйствования авто­матически означает свободу определения его местонахождения. На выбор влияет установленное законом наличие льгот и гаран­тий инвесторам (предоставленных не только федеральной, но и региональными властями). Новое законодательство в отличие от прежнего устанавливает такие льготы и гарантии по всей террито­рии России, а не только выборочно (свободные экономические зоны). Использование иностранного капитала регулируется Фе­деральными законами от 9 июля 1999 г. «Об иностранных инвести­циях в Российской Федерации» и от 30 декабря 1995 г. «О соглашени­ях о разделе продукции», а также Таможенным кодексом. Разраба­тывается Закон «О концессиях».

В рассматриваемых документах установлены некоторые огра­ничения при создании и реорганизации предприятий. Так, все инвестиционные проекты, независимо от источников финанси­рования и форм собственности объектов, до их утверждения под­лежат общей и экологической экспертизе. Она проводится в целях предотвращения создания объектов, использование которых нарушает права физических и юридических лиц и интересы госу­дарства или не отвечает требованиям утвержденных стандартов (норм и правил), а также для оценки эффективности капитало­вложений («Об инвестиционной деятельности...»). При возможных нежелательных экономических, социальных, демографических и иных последствиях, затрагивающих интересы населения террито­рии, требуется согласование с соответствующим региональным органом власти.

3. Порядок и механизм решения вопросов реги­онального развития, регистрации и лицензирова­ния хозяйственной деятельности. Законодательством установлены различные формы и методы такого регулирования: на основе государственных (федеральных, инвестиционных, ре­гиональных и т. д.) программ; прямого управления государствен­ной собственностью; системы налогов с дифференцированием ставок и льгот и т. д., о чем говорилось в предыдущем параграфе.

За годы реформ принято множество решений о государствен­ной поддержке отдельных отраслей, регионов и предприятий в специальных или общефедеральных программах, президентских указах, правительственных постановлениях. Законодательство сочетает принципы задействования рыночных регуляторов и ди­рективно-распределительных документов - о целевом выделении централизованных капиталовложений, материальных и финансо­вых ресурсов государственным предприятиям, стройкам и т. д. Например, еще Закон РФ от 15 июля 1992 г. «О субвенциях регио­нам» регламентировал предоставление этого вида финансовой помощи территориям на покрытие из федерального бюджета и внебюджетных фондов доли текущих и инвестиционных расходов в целях сближения региональных уровней социально-экономиче­ского развития. Бюджетным кодексом Российской Федерации ус­тановлены три формы финансовой помощи из федерального бю­джета субъектам Федерации (см. главу 8).

Ряд правовых актов устанавливает режим благоприятствова­ния в инвестиционной деятельности, развитии внешнеэкономи­ческих связей, при формировании межпроизводственных и меж­территориальных союзов и т. д. (Закон «Об инвестиционной дея­тельности...», «Положение о порядке лицензирования и квотирова­ния экспорта и импорта товаров (работ и услуг) в Российской Феде­рации», утвержденное Правительством РФ от 6 ноября 1992 г. и)

К этой же группе относятся нормативные документы о ком­пенсационных и стимулирующих мерах государственной под­держки хозяйственной и социальной сфер в районах Российского Севера (Закон РФ от 19 февраля 1993 г. и др.).

Имеющий прямое отношение к местонахождению хозяйст­венной деятельности и ее увязки с региональным комплексом порядок государственной регистрации предприятия регулирует­ся Законом «О предприятиях и предпринимательской деятельнос­ти» (ст. 34), установившим, что это праводеяние осуществляет­ся районными, городскими (районами в городах) органами вла­сти по месту учреждения предприятия, для чего учредитель представляет необходимые документы (заявление, устав и пр.). Этим Законом (ст. 36) определяется и порядок выдачи теми же органами разрешения (лицензии) на участие в хозяйственной деятельности, когда оно требуется. Действует «Примерный по­рядок лицензирования отдельных видов деятельности на терри­ториях краев, областей, автономных образований, городов фе­дерального значения», введенный Постановлением Правитель­ства от 27 мая 1993 г., согласно которому льготные условия ли­цензирования предоставляются на определенные виды деятель­ности, имеющие особо важное значение для жизнеобеспечения территорий.

Третья группа вопросов - законодательное регламентирование в отдельных сферах территориального развития охватывает огромное количество законодательно-нормативных актов, касающихся порядка эксплуатации природных ресурсов и охраны природы, использования трудовых ресурсов и социальной поддержки насе­ления, реализации научно-технического и производственного потенциала, а также регулирования капитального строительства в связи с территориальным развитием.

Сюда, например, относятся: Закон «О недрах» (15 июля 1992 г.), Закон «О соглашениях о разделе продукции» (30 декабря 1995 г.), Водный кодекс Российской Федерации (16 ноября 1995 г.), Лесной кодекс Российской Федерации (29 января 1997 г.), Закон «Об охране окружающей природной среды» (19 декабря 1991 г.), Закон «Об охра­не атмосферного воздуха» (4 мая 1999 г.), Комплексная программа мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996—2000гг., новый Земельный кодекс Российской Федерации и др.

Наряду с общерегулирующими издано большое количество нормативных актов, относящихся к отдельным регионам.

Кроме федерального законодательства социально-экономи­ческое развитие регионов регулируют законодательно-норматив­ные акты, принятые регионами — субъектами Федерации,, напри­мер: о системе органов управления на своей территории; о поряд­ке подготовки, финансирования и реализации планов, проектов и программ регионального и местного значения; участии терри­ториальных администраций в управлении собственностью пред­приятий и организаций (посредством контрольного пакета акций и т. п.); активизации в регионе инвестиционной деятельности; оказании финансовой поддержки предприятиям за счет террито­риального бюджета; адресной социальной помощи населению; организации местного самоуправления и его бюджетном устрой­стве и т. д.

Процесс формирования системы государственного регулиро­вания регионов еще не завершен. В этой области не изжиты суще­ственные недостатки, особенно в отношении косвенного регули­рования. Налоги высоки, собираемость их неполная, не упорядо­чена система льгот, для регионов они вообще ликвидированы. Ввиду малочисленности налоговых льгот и распространенности их только на субъекты хозяйствования, а не на территории, роль основных налогов (НДС. налог на прибыль) в регулировании ре­гионального развития невелика. Государственная поддержка сла­бо стимулирует развитие регионов. Кредиты коммерческих бан­ков слишком дорогие, предприятия даже с нормальным финансо­вым положением с трудом могут ими воспользоваться. Долго­срочные кредиты, особенно необходимые под инвестиции, ком­мерческие банки, как правило, не предоставляют. Государство об­ременено огромным внутренним и внешним долгом. Все это па­губно отражается на программах развития регионов, не дает воз­можности быстро и надежно оживить хозяйство.

Система регионального и всего территориального (включая «размещенческое») регулирования имеет пробелы. Формы пря­мого и косвенного регулирования не привязаны жестко к типам регионов, не дифференцированы в зависимости от степени их депрессивности, отсталости и т. д. В поддержке развития нужда­ющихся регионов слабо используются меры структурно-произ­водственной перестройки. Пример. Ежегодно большие сложнос­ти вызывает «северный завоз» товаров из-за его огромных объе­мов и затрат. Последние же вызваны значительным количеством «лишних людей» на Севере по причине гипертрофии отраслей, перерабатывающих добываемое сырье вместо вывоза в более бла­гоприятные районы. Государство могло бы экономить немалые средства на создании на Севере инфраструктуры, если бы на до­говорной основе с фирмами проводило такую структурную ре­конструкцию.

Не отработаны механизмы регулирования межрайонных транспортных грузопотоков, выбора района и пункта размещения объектов хозяйствования, учета региональной специализации хо­зяйства и т. д., что нарушает интересы не только государства, но и производителей и потребителей товаров (связанные с этим обсто­ятельством дополнительные издержки обычно перелагаются на потребителей через цену товаров и услуг).

Так, ликвидация схем нормальных грузопотоков и отсутствие обоснованных железнодорожных тарифов приводит к тому, на­пример, что уголь по договорам везут в Армению из Краснояр­ского края, а «КамАЗ» получает металл из Караганды при круп­ном производстве проката нужных сортаментов по соседству на Урале. Если перерасход текущих транспортных затрат еще может возместить потребитель (у которого часто нет выбора при ненала­женном рынке), то кто выделит капиталовложения на развитие железных дорог вследствие перегрузки из-за нерациональных ры­ночных грузопотоков? Получается, что государство.

Государственное регулирование экономики регионов до сих пор не имеет четкого, завершенного организационного механизма. Этот вопрос нуждается в серьезном изучении. Частично он реша­ется созданием системы федерального межрегионального управ­ления — федеральных округов.

Тема «Региональные прогнозы и программы»

Назначение региональных прогнозов, их содержание и особенности. Методический арсенал прогнозирования. Комплексные территориальные схемы, исследования по региональным прогнозам.

Государственное регулирование рыночной экономики опирается на информацию о текущей хозяйственной конъюнктуре и на про­гнозы разносрочного экономического развития. Региональные экономические прогнозы — это система обоснованных научных представлений о направлениях развития и будущем состоянии эко­номики регионов и регионально-экономической структуры страны. Их необходимость, особенно для средне- и долгосрочного перио­дов, вытекает из долговременности территориальных проблем, их комплексного характера (экономический, социальный, экологи­ческий и другие аспекты), большого влияния макроэкономичес­кой политики на регионы.

Региональные средне- и долгосрочные проектировки в ком­плексных прогнозах (схемах) развития и размеще­ния производительных сил, схемах экономическо­го и социального развития и финансового состоя­ния регионов и т. п. дают государству и регионам ориентиры, позволяющие им лучше определить господствующие тенденции в формировании территориальной структуры национальной эко­номики, примерные количественные параметры социально-эко­номического развития, свое участие в общегосударственном и международном территориальном разделении труда.

Государственные прогнозы проходят законодательную апро­бацию, например, при утверждении федерального бюджета, в по­становлениях Правительства и т. д. Реализация прогнозных проектировок в регионах опирается на систему стимулов и санкций,

(К сожалению, их разработка в последнее время фактически прекраще­на и остро требует возобновления.)

отраженную в нормативных актах, договорах и т. п. В основном прогнозы имеют индикативный (рекомендательный) характер.

При подготовке прогнозных материалов руководствуются об­щими положениями Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического раз­вития Российской Федерации» и специальными методическими рекомендациями. Отправными моментами прогнозирования яв­ляются руководящие положения, установки и рекомендации го­сударственной региональной политики на данном этапе и оценки возможного воздействия на развитие регионов основных терри­ториально-ресурсных предпосылок (факторов).

Обоснование перспективных направлений совершенствования региональной структуры национального хозяй­ства проводится исходя из стратегических целей и задач с учетом влияющих на их реализацию факторов. Для этого вырабатывает­ся соответствующая система качественных и количественных ха­рактеристик. В ней отражаются особенности перехода к рыноч­ным отношениям и интеграции России в мировое хозяйство при стабилизации ее экономического развития: формирование и эф­фективное использование производственного потенциала, воз­действие нового геополитического положения, состояние окру­жающей среды, необходимость коренных организационно-ры­ночных преобразований и т. д. Принимается во внимание боль­шая разнотипность российских регионов, территориальная диф­ференциация социально-экономических параметров.

Этот прогноз закладывается в основу совершенствования межрегиональных пропорций и связей национального хозяйства и реализуется с помощью административных и экономических регуляторов.

Региональные прогнозные разработки отличаются рядом специфических особенностей. Для них характерны отно­сительно узкий круг прогнозируемых параметров, меньшая до­стоверность и устойчивость в сравнении с экономическими пла­нами (при сравнительно широком механизме реализации), более общие показатели на верхнем (федеральном) уровне и конкрет­ные, детальные на нижеследующих (субъектов Федерации). В этих прогнозах отражена специфика регулирования рыночной экономики — сочетание механизма саморегуляции с администра­тивно-правовыми началами планомерности.

Мировая практика показывает распространенность конъюнк­турных краткосрочных прогнозов развития регионов. Вместе с тем все больше проявляется интерес к выявлению средне- и долгосроч­ных тенденций экономического роста для определения наиболее выгодных сфер вложения капитала и расширения мировых рын­ков. При этом обычно исходят из оценки первичных ресурсов производства и общественного спроса, особенно платежеспособ­ного спроса населения (с него и начинают прогноз).

Методический арсенал региональных прогнозов довольно ши­рок. При обосновании прогнозных показателей используются ос­нованные на современной теории региональной экономики и ком­плексного размещения производства традиционные и новейшие методы экономического и технико-экономического анализа. Надо заметить, что они могут отражать не только чисто количественные, но и качественные методические приемы, обозначать направ­ления и способы реализации региональной стратегии и тактики. Указанный подход весьма распространен в схемах развития и размещения производительных сил, в других территориально-прогнозных разработках и соответствующих методических мате­риалах¹.

Прямые методы прогнозирования опираются на закономер­ности изменения состояния данного объекта, косвенные — выво­дят его изменение из других явлений и процессов.

Проектировки на перспективу помимо факторного анализа могут базироваться на целевом (нормативном) или генетиче­ском (экстраполяция) методах. Рыночная экономика из-за ее неустойчивости затрудняет использование целевого подхода, од­нако интерес к нему сохраняется как на уровне страны, так и ре­гионов. Ибо при регулируемом рынке важное значение приобре­тают национальные и региональные цели, приоритеты и стандар­ты, достижение которых не только желательно, но нередко и крайне необходимо. Все же «рыночные» региональные прогнозы во многом сводятся к выявлению возникших и зарождающихся тенденций развития. При этом следует различать долговремен­ные стратегические цели и тенденции и ближайшие, требующие неотложных мер.

Системный подход в региональном прогнозировании затра­гивает прежде всего отношения страны и региона. В прогнозе можно идти дедуктивным путем, от общего к частному, от нацио­нального хозяйства к экономике отдельного региона (с использо­ванием преимущественно целевого метода). На практике в ры­ночных условиях более удобен индуктивный путь, от региона, его собственных предпосылок и тенденций развития (с применением в основном генетического подхода).

Обоснование строится по расчетной «цепочке»: отбор эффек­тивных отраслей — определение темпов их роста — дополнение вспомогательными производствами, включая инфраструктуру, — формирование целостного районного комплекса и оценка его эф­фективности — механизм реализации.

В основе концепции (замысла) развития региона всегда нахо­дятся его приоритетные, узловые проблемы. Районы Центра при­званы прежде всего использовать свои уникальные интеллекту­альные, информационные и высокотехнологичные ресурсы для развития отечественного научно-технического, наукоемкого по­тенциала. В Восточной Сибири узловая проблема — формирова­ние эффективного комплекса топливно-энергетической, лесной и энергоемких отраслей промышленности на базе дешевых канско-ачинских углей, ангаро-енисейской гидроэнергии, рудных и лесных богатств для укрепления российского стратегического по­тенциала сырьевых и конструкционных материалов.

Традиционные и новые методы исследования региона «снизу» применяют, когда отсутствуют предварительные прогнозы по от­раслям и по саране в целом (обычно так и бывает в рыночной эко­номике). В этих случаях исходят из прогноза основных факторов региональной динамики (трудовые ресурсы, производственные фонды, природные богатства и т. д.). Учитываются ключевые ус­тановки политического и экономического курса государства (не­редко подкрепленные определенными стимулами), оценки ситу­ации в важнейших отраслях и в других регионах. Уже первая свод­ка таких проектировок по всем регионам дает определенную об­щую «картину» территориальной структуры национального хо­зяйства. Пользуясь ею, вносят коррективы и проводят новую сводку проектировок, т. е. вторую итерацию, и т. д. Ныне эти опе­рации на современных ЭВМ проводят весьма оперативно и до­стоверно.

Распространенным обобщающим способом прогнозирования является разработка сценариев будущего с вариантной проработ­кой на альтернативной основе, с использованием вероятностного подхода (т. е. с учетом предполагаемого воздействия тех или иных факторов). Некоторые авторы предлагают включать в сценарии схемы (матрицы) взаимодействия экономических, социальных, научно-технических и других интересов, возникающих при реше­нии региональной проблемы¹.

Так, можно построить сценарий трех вариантов территори­ально- отраслевой структуры экономики страны:

1) при опережа­ющем развитии отраслей топливно-энергетического комплекса.

2) при форсировании отраслей машиностроения и высоких тех­нологий; 3) при доминировании отраслей потребительского комплекса. По каждому сценарию в разных регионах произойдут специфические структурные преобразования. Гипотетически при третьем сценарии хозяйственный комплекс Урала должен сильно «сжаться», а Северного Кавказа — «распрямиться», при втором - наоборот, а первый сценарий — это экономика колони­ального типа.

«Окончательные» (рекомендуемые) государственные прогнозы, в отличие от научных, одновариантны.

Указанные концептуальные методические подходы формали­зуются, реализуются в количественных методах, техничес­ких приемах расчетов. Они используются в разных комбинациях, подразделяясь на четыре основные группы:

- методы экспертных оценок, в том числе метод Дельфи — вы­явление совпадающих оценок при автономном опросе экспертов;

- методы экстраполяции (использование генетического под­хода);

- графический способ, метод математических функций; при­ем, основанный на соотношении с эталоном и корреляционных связях; способ географических аналогов; сюда же примыкает сравнительно-оценочная методика с помощью индексов — терри­ториальных (база - средний уровень по стране) и динамических (база — уровень отчетного периода);

- нормативный метод (конкретизация целевого и сценарного

подходов);

- балансовый и оптимизационный методы, включая экономи­ко-математическое моделирование.

Прогнозные расчеты параметров динамики и структуры эко­номики строятся обычно на основе факторного метода оп­ределения вначале влияния отдельных, а затем всех воздействую­щих факторов (например, рост производства в зависимости от увеличения производительности труда и численности работников и т. п.).

Учитывая специфику современной рыночной экономики, ее регулирование государством, рекомендуется оценку результа­тов регионального развития производить по трехкритериальной системе показателей - коммерческой, региональной и межрегиональной (народнохозяйственной) эффективности. Эффективность какой-либо формирующейся отраслевой составляющей территориального комплекса можно выявить из результатов предстоящих территориальных сдвигов размеще­ния отрасли с учетом региональных различий основных показа­телей (капиталовложений, заработной платы, производитель­ности труда и т. д.)

Важнейшим научным регионально-прогнозным документом является схема экономического и социального развития и финан­сового состояния региона (региональная схема). Она служит про­гнозом научно-рекомендательного характера, исследует наибо­лее важные социально-экономические проблемы республики, края, области, автономного округа. Схема обосновывает моби­лизацию местных ресурсов, пути выхода из кризиса, стабилиза­ции экономики и социальной сферы с учетом интересов населе­ния региона и стоящих перед страной текущих и долговремен­ных задач. В ней содержатся предложения о выделении про­граммных проблем и разработке целевых программ по данному региону (в настоящее время схемы не разрабатываются).

Общие прогнозы социально-экономического развития России и ее регионов основываются на частных прогнозах — природно-ресурсных, демографических, научно-технических и др. Особо выделяется прогноз государственного сектора экономики, вклю­чающий характеристики его функционирования, получения и ис­пользования доходов от распоряжения государственным имуще­ством, содержащий оценку эффективности использования феде­ральной и региональной собственности и т. д.

Данные долгосрочного прогноза должны закладываться в ос­нову подготовки прогнозов и программ на среднесрочную пер­спективу, а последние - в основу краткосрочных прогнозов и программ. Региональный аспект прогнозирования отражается в правительственных программах углубления экономической ре­формы, стабилизации и развития экономики России.

Методы общего и регионального прогнозирования в условиях рыночной экономики еще нуждаются в обсуждении и дополни­тельной разработке.

В 90-е годы проведен, главным образом силами СОПСа и его соисполнителей, ряд капитальных исследований по прогнозам ре­гионально-экономического развития.

Комплексный прогноз развития и размещения производи­тельных сил Российской Федерации на период до 2000 г. с более детальной проработкой показателей на 1994—1995 гг., наряду с во­просами, которые ранее рассматривались в составе генеральных схем (предпосылки развития регионов, развитие и размещение межотраслевых комплексов, региональные экономические, со­циальные и экологические проблемы), охватил и новые пробле­мы. Это пути обеспечения России отдельными видами природ­ных ресурсов, добыча которых сконцентрирована в бывших со­юзных республиках; оценка влияния на размещение производи­тельных сил рыночных факторов (цены на топливо и энергию, транспортные тарифы, конкурентоспособность предприятий) и т. д. Наибольшее внимание уделено прогнозам социально-эконо­мического развития регионов (охвачены все субъекты Федера­ции), причем особо рассмотрены перспективы регионов различ­ных проблемных типов. Работа базировалась на материалах 40 от­раслевых схем и более чем 50 схем субъектов Федерации.

В исследованиях по сводным комплексным схемам развития и финансового состояния отраслевых комплексов, комплексным схемам экономического и социального развития и финансового состояния регионов, входящих в межрегиональные ассоциации, а также по прогнозированию территориального развития России до 2000 г. особое внимание уделялось новому направлению регио­нальной экономики — финансовому аспекту территориального развития. Анализировались и прогнозировались возможности от­раслей повысить в перспективе инвестиционную активность за счет собственных источников финансирования. По регионам оце­нивались возможности расширения налоговой базы и увеличения доходов региональных бюджетов за счет мобилизации местных ре­сурсов. Был сделан прогноз региональных товарных рынков.

Региональный аспект прогноза развития России на 1996-2000 г. и на 1996—2005 гг. обосновал сырьевой, потребительский и постиндустриальный сценарии развития России, ориентирован­ные на различные отраслевые приоритеты и существенно разли­чающиеся по характеру воспроизводства. За основу принят ком­бинированный вариант, согласно которому до 2000 г. действует сложившаяся тенденция сырьевой направленности развития эко­номики, а в последующем на первый план начнут активно выдви­гаться отрасли потребительского комплекса. К концу прогнози­руемого периода появятся условия для успешного развития про­грессивных машиностроительных и химических производств.

В рамках комплексного проекта «Анализ и прогнозирование социально-экономического развития и состояния финансов в двухуровневой системе: федеральный центр — субъекты Федера­ции» (среди его основных разработчиков — ИЭ и ОПП СО РАН) велась работа над моделью материально-финансового баланса Российской Федерации и региональной макромоделью оценки и прогнозирования направлений экономической политики. Работа реализует «управленческий» вариантный подход к определению финансовых показателей регионов. С этой целью определяется система индикаторов экономического развития регионов и сис­тема управляющих показателей (размер тех или иных налогов, нормативы амортизационных отчислений и т. п.). Разработанные модели адаптируются к базам данных, построенным в системе на­циональных счетов. Тема исследования нацелена на формирова­ние полнокровных прогнозов территориального развития с взаи­моувязкой краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных ори­ентировок и определением механизма согласования территори­ального аспекта развития Федерации с прогнозами ее субъектов.

Тема «Система расчетных методов изучения и обоснования регионального развития»

Задачи регионального развития, как правило, решаются на трех стадиях: научные исследования (разработка территориальных схем - прогнозов и т. п.), текущее и перспективное государственное прогнозирование и планирова­ние (подготовка государственных прогнозов, комплексных пла­нов, целевых программ и т. д.), технико-экономическое проектирование (разработка проектов строительства, расши­рения и реконструкции предприятий, схем и проектов районной планировки и др.).

На стадиях научных исследований и государственного плани­рования (прогнозирования) решение задач регионального разви­тия в принципе должно проходить три этапа обоснования: размещенческо-отраслевой, районно-комплексный и сводный (меж­районный, межотраслевой). Соответствующие три организаци­онные структуры территориального планирования и региональ­но-экономических исследований и выполняют свою функциона­льную роль. В централизованной плановой экономике эта систе­ма практически строится сверху вниз от сводной (высшей ступе­ни), в децентрализованной рыночной - наоборот¹.

В отличие от СССР в новой России система еще не сложилась, дейст­вует не полностью и нерегулярно.

Экономические методы включают конструктивные расчеты (ба­лансовые, технико-экономические, нормативные) и экономико-статистический анализ (исчисление индексов, корреляционный анализ, графоаналитический метод). Основные приемы — разра­ботка территориальных материальных, синтетических, межотрас­левых балансов, определение сравнительной эффективности от­дельных вариантов внутрирайонного размещения предприятий и развития районных комплексов.

Эти приемы анализа различаются по степени точности: при­ближенные (традиционные) и точные (новые) методы.

Чаще применяются два вида экономико-математических моде­лей — балансовые и оптимизационные (точные методы). Первые разрабатываются на основе усовершенствования традиционного балансового метода и строятся в виде системы шахматных таб­лиц, в которую входят балансы затрат и выпуска продукции, ка­питальных вложений, трудовых затрат, природных ресурсов. Ши­роко известны, например, межотраслевые и межрайонные балан­сы производства и распределения продукции. Оптимизационные модели разработаны в развитие метода технико-экономических расчетов и предназначены для решения задач по определению на­илучшего варианта развития и размещения предприятий, отрас­лей, территориальных комплексов. В оптимизационном программировании исходные условия задачи и ход решения могут быть представлены в табличной (матричной) или графической (сетевой) форме.

Экономико-математическое моделирование основано на сис­темном подходе и использует принцип поэтапности. Общая сис­тема территориальных экономико-математических моделей стро­ится в соответствии с указанным выше членением процесса тер­риториального регулирования на функциональные блоки, что позволяет принимать рекомендуемые решения для различных уровней развития экономики.

Она включает: локальные модели - модели развития и раз­мещения отраслей и развития районных комплексов и глобаль­ную — оптимальную территориальную (межрайонную межотрас­левую) модель народного хозяйства страны.

Для социально ориентированной рыночной экономики (как и плановой) общим признаком оптимального (наилучшего) разме­щения производства — критерием оптимальности — теоретически является максимум народнохозяйственной эффективности, т. е.

наибольший возможный рост производительности общественно­го труда и удовлетворения потребностей общества. Конкретной формой выражения этого критерия (целевой функцией) на прак­тике, как правило, выступает минимум суммарных затрат при до­стижении намечаемых (прогнозируемых) объемов производства по стране. При построении различных прикладных локальных моделей для рыночной экономики приоритет отдается критерию получения максимальной прибыли.

Согласно теории оптимального планирования, сумма частных (локальных) оптимумов не дает общего (глобального) оптимума т. е. от объединения отдельных «оптимальных предприятий» не полу­чится оптимального комплекса района (вопреки распространенным утверждениям специалистов-отраслевиков).

Это можно проиллюстрировать следующим простым приме­ром различных вариантов формирования районных комплексов. Допустим, что стоимость 1 т продукции отрасли А в первом районе составляет 2 усл. ден. ед. во втором - 6 усл. ден. ед., про­дукции отрасли Б — соответственно 4 и 9 усл. ден. ед. Условим­ся, что каждый район может производить по состоянию ресур­сов всего 2 млн. т продукции. Предположим, должны быть удовлетворены потребности по 2 млн т -продукции А и Б третье­го (потребляющего) района, куда перевозка 1 т из первого и второго районов обходится одинаково (поэтому транспортные затраты не учитываются). Нетрудно убедиться, что при этих ус­ловиях самым выгодным вариантом является второй, который предусматривает снабжение потребляющего района всей про­дукцией А из второго района и всей продукцией Б из первого (общие затраты составляют 20 млн усл. ден. ед.). Однако при этом суммарные отраслевые издержки по продукции А (12 млн усл. ден. ед.) будут выше, чем если бы эта продукция полностью или частично (1 млн т) вывозилась из первого района (4 и 8 млн усл. ден. ед.). Будут больше по сравнению с другими варианта­ми и общие затраты по первому району (8 млн против 4 и 6 млн усл. ден. ед.). Решая экономико-математические задачи, оптимальный ва­риант выбирают из числа допустимых, т. е. удовлетворяющих принятым ограничениям. К последним относятся исходное состо­яние территориальной системы (например, производственные мощности предприятий, прогнозируемый спрос на продукцию), возможности использования дефицитных ресурсов (трудовых, капиталовложений и т. д.), экономические связи объектов.

При комплексном обосновании территориальной структуры национального хозяйства отражаются масштабы, пропорции и вза­имосвязи экономики важнейших районов и центров, участие го­сударства и отдельных регионов в общетерриториальном разделе­нии труда. Имеются в виду прежде всего пропорции в развитии экономики Европейской части и Востока, а также отдельных крупных районов в составе указанных макроэкономических зон, в значительной мере определяющие экономический потенциал и эффективность всего народнохозяйственного комплекса.

Стыкование важнейших разделов комплексного прогноза развития и размещения производительных сил должно осуществ­ляться с учетом последовательной взаимоувязки размещения всех отраслей производства между собой, развития в единстве всех экономических районов и регионов - субъектов Федерации. Не­обходимы проверка соответствия намечаемых масштабов разви­тия отраслей и потенциальных возможностей (ресурсов) районов их размещения, а также учет влияния развития крупных произ­водственных комплексов (например, металлурго-машиностроительных и т. д.) в отдельных районах на рационализацию разме­щения по стране соответствующих отраслей (черной металлур­гии, машиностроения и т. д.).

Наукой давно ведутся поиски применения экономико-мате­матических методов для оптимизации территориальных пропор­ций и связей (А. Г. Гранберг и др.[10]. Речь изначально шла о терри­ториальной (или межрайонной межотраслевой) модели, коррес­пондирующей с моделями размещения отраслей и моделями раз­вития районов.

Дата добавления: 2014-01-07