Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

Бюджетами місцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань. Місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

Набуття Україною незалежності дало новий поштовх до розвитку інституту місцевого самоврядування та його фінансового забезпечення. Так, у Конституції України, відображені основні права органів місцевого самоврядування, пов’язані з їх фінансовим забезпеченням, а саме:

2. Місцеве самоврядування в Україні. Правове регулювання місцевого бюджетного процесу

Система місцевого самоврядування, компетенція його органів, межі його здійснення в Україні визначаються законодавчо, а правовою основою діяльності виступають:

1. Українське законодавство – Конституція України, закони «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про столицю України – місто-герой Київ», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затверджене Постановою Верховної Ради України, Хартія українських міст, прийнята 26.06.1997 р. Загальними зборами Асоціації міст України. Крім того, компетенція органів місцевого самоврядування деталізується у галузевому законодавстві.

2. Міжнародно-правові акти – Всесвітня декларація місцевого самоврядування, прийнята 26.09.1985 р. Всесвітньою асоціацією місцевого самоврядування, Європейська декларація прав міст, прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи (CLRAE) Ради Європи 18.03.1992 р., Європейська хартія міст, прийнята 17-19.03.1992 р. у Страсбурзі, Хартія Конгресу місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ), ухвалена Комітетом Міністрів 14.01.1994 р.;

3. Локальне законодавство – статути територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про символіку територіальної громади та інші акти, які приймаються органами і посадовими особами місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні базується на фундаменті, який становлять правові, матеріальні, фінансові, соціальні та інші умови і можливості діяльності територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування по вирішенню питань місцевого значення (муніципальної діяльності).

Ці умови та можливості називають основами місцевого самоврядування і серед них в першу чергу можна виділити правові, матеріальні та фінансові основи.

Правові основи місцевого самоврядування в Україні становлять, в першу чергу, норми-принципи Конституції України, що закріплюють найважливіші відносини, які виникають в процесі організації і функціонування місцевого самоврядування в України, зокрема, територіальну організацію місцевого самоврядування, порядок та форми його здійснення, порядок формування та використання комунальної власності, гарантії самоврядних прав територіальних громад.

3. Принципи і система місцевого самоврядування. Бюджетний федералізм як принцип побудови фінансів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах:

· поєднання місцевих і державних інтересів;

· правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами;

· підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;

· державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;

· судового захисту прав місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування включає:

· виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

· районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Ради — представницькі органи місцевого самоврядування. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, законами.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста, обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

Повноваження органів місцевого самоврядування Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” закріплює згідно з принципом розподілу повноважень: окремо визначається компетенція представницьких органів місцевого самоврядування– сільських, селищних, міських рад, їх виконавчих органів, районних та обласних рад та сільського, селищного, міського голови. При цьому, вихідною формулою є положення Європейської хартії місцевого самоврядування, згідно з яким місцеве самоврядування є самостійним і під свою відповідальність вирішує дві групи питань:

1) питання місцевого значення в інтересах місцевого населення;

2) питання, що віднесені до відання органів державної влади але їх вирішення згідно з принципом децентралізації делегується в систему місцевого самоврядування.

Відповідно, для вирішення першої групи питань органи місцевого самоврядування наділяються самоврядними (власними) повноваженнями, а для вирішення другої групи – делегованими (дорученими), що прямо передбачено Конституцією України, в ст. 143 якої закріплено, що органам місцевого самоврядування можуть бути надані законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

Чинне законодавство України чітко не встановлює виключного переліку питань місцевого значення, що обумовлює певні труднощі при розмежуванні повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також при розподілі повноважень місцевого самоврядування на самоврядні та делеговані. В той же час, не викликає сумніву, що питання місцевого значення охоплюють всі сфери життєдіяльності територіальної громади, їх вирішення забезпечує надання членам територіальної громади необхідних громадських послуг.

Згідно з концепцією суспільних благ держава надає населенню певні блага або послуги, які ним колективно споживаються. Відповідно до положень концепції суспільних благ головною функцією місцевої влади є ефективне забезпечення населення місцевими суспільними послугами, які за своїм змістом можна поділити на: послуги економічного характеру, соціальні послуги, послуги, пов'язані з управлінням господарством адміністративно-територіальної одиниці, послуги щодо охорони правопорядку, навколишнього природного середовища, забезпечення безпеки громадян.

Розподіл функцій і завдань держави і місцевого самоврядування у сфері надання суспільних послуг передбачає розмежування фінансових ресурсів, які надходять у розпорядження органів влади всіх рівнів, кожен з яких наділений самостійними правами щодо формування і використання належних їм коштів. При цьому постає питання забезпечення такого розподілу фінансових ресурсів, який би давав змогу за допомогою бюджетно-податкових важелів ефективно вирішувати загальнодержавні і місцеві проблеми, раціонально використовувати завжди обмежені ресурси, не обмежуючи самостійності владних структур, оптимізувати міжрегіональні зв'язки, протистояти можливим непередбачуваним обставинам.

Окрім раціонального розподілу фінансових ресурсів, виникає потреба їх подальшого перерозподілу у зв'язку з необхідністю підтримки тих територій країни, де за об'єктивних обставин не вистачає власних дохідних джерел. Весь комплекс проблем, пов'язаних з розмежуванням повноважень і відповідальності між рівнями влади, а на цій підставі розподілом доходів і видатків бюджетної системи з метою забезпечення економічної доцільності, політичної стабільності і соціальної справедливості вирішується в умовах бюджетного федералізму.

Поняття бюджетного федералізму охоплює широке коло політичних, економічних і фінансових питань:

- забезпечення витрачання завжди обмежених бюджетних коштів на тому рівні державної влади, де вони дають максимальний ефект за умови адекватних пропорцій розподілу зібраних податків.

- забезпечення самодостатності територіальних формувань, стимулювання власних зусиль громад до нарощування економічного потенціалу.

-рух бюджетних ресурсів у напрямку від територій до центру об'єднує регіони з різним фінансово-економічним потенціалом у єдиний державний організм і тим згуртовує націю.

- передбачає самостійність органів місцевої влади у прийнятті рішень щодо якості і переліку місцевих послуг, у сфері оподаткування і розміщення ресурсів, в управлінні комунальним майном, у залученні альтернативних джерел доходів тощо.

- передбачає проведення бюджетної децентралізації, основною метою якої є покращення якості суспільних послуг, що надаються громадянам за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів.

За змістом бюджетна децентралізація становить передачу повноважень, функцій і компетентності від центрального уряду до органів місцевого самоврядування, що супроводжується передачею відповідних фінансових ресурсів. Практичне втілення бюджетної децентралізації, як підтверджує досвід розвинутих країн, означає, що органи місцевого самоврядування набувають більшої відповідальності і в їх розпорядження надходить більше коштів.

Проведення бюджетної децентралізації має супроводжуватися суттєвими зрушеннями у структурі видаткової частини місцевих бюджетів у контексті виконання органами місцевого самоврядування делегованих і власних повноважень. Становище, яке склалося на сьогодні, значно обтяжує місцеву владу необхідністю виконання державних функцій, адже більше 90 % видатків місцевих бюджетів України пов'язано із виконанням органами місцевого самоврядування делегованих і лише 10 % — власних повноважень.

У загальному фонді місцевих бюджетів переважають закріплені доходи над власними (у співвідношенні 85 до 15 %), що також суперечить принципам бюджетного федералізму і бюджетної децентралізації. Невелика частка власних доходів свідчить про неможливість повною мірою задовольнити всі ті різноманітні потреби, які виникають на місцевому рівні і пов'язані зі створенням нормальних умов для життєдіяльності громадян. Більше того, склалась ситуація, за якої органи місцевого самоврядування використовують частину власних доходів на фінансування делегованих повноважень, тобто тих, які держава має повністю фінансувати за рахунок загальнодержавних коштів.

Нестача фінансових ресурсів змушує органи місцевого самоврядування майже всі наявні кошти направляти на фінансування поточних потреб установ, що утримуються з місцевих бюджетів, а також на соціальний захист населення. Невеликими є капітальні видатки місцевих бюджетів і їх бюджети розвитку, у багатьох бюджетах місцевого самоврядування їх узагалі немає.

Останніми роками відбувається посилення залежності місцевих бюджетів від фінансової допомоги з центру, що також суперечить принципам бюджетної децентралізації. Так, протягом останніх п'яти років щорічні темпи приросту обсягів трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам значно випереджали темпи збільшення їхніх доходів; у цілому за місцевими бюджетами України частка трансфертів у сукупних доходах наближається до 50 %; для бюджетів багатьох сіл і селищ вона може перевищувати 90 %.

Перерозподіл фінансових ресурсів за умов бюджетного федералізму проводиться з метою вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів країни, специфіка якого безпосередньо впливає на формування фінансового потенціалу територій. У зв'язку з цим доходи і видатки місцевих бюджетів окремих регіонів України мають досить значні відмінності. Тому виникає потреба у проведенні фінансового вирівнювання, спрямованого на нівелювання (у певних межах) таких відхилень, оскільки їх існування створює неоднакові умови для надання державними органами економічних, соціальних, адміністративних та інших послуг. Як відомо, в Конституції України закріплені рівні можливості для всіх громадян у здійсненні своїх прав, незалежно від території їх проживання. Сплачуючи однакові податки, громадяни мають право розраховувати на однаковий рівень надання суспільних послуг, фінансування яких забезпечується головним чином за рахунок бюджетних коштів.

Фінансове вирівнювання — приведення витрат бюджетів (за економічною і функціональною класифікацією) у відповідність до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на одного мешканця, ліквідація значних диспропорцій у здійсненні бюджетних видатків у розрізі окремих територій. Але враховуючи, що на сьогодні у нас не розроблені й законодавчо не визначені державні соціальні гарантії, то метою фінансового вирівнювання є наближення видатків місцевих бюджетів у розрахунку на одну особу наявного населення до середнього рівня видатків, який склався по країні. Вирішення завдань фінансового вирівнювання досягається за допомогою певної системи форм і методів державної підтримки, проте центральне місце в ній займають процедури бюджетного регулювання і фінансової допомоги територіям у вигляді бюджетних трансфертів.

Принципи бюджетного федералізму та цілі фінансового вирівнювання реалізуються у державній регіональній політиці. У 2001 р. в Україні було розроблено Концепцію державної регіональної політики, у 2005 р. прийнято Закон України "Про стимулювання розвитку регіонів", а в 2006 р. — Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 року. У цих документах визначено правові, економічні та організаційні засади державної регіональної політики, пріоритетні напрями та фінансове забезпечення, механізм державного регулювання і стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності територій.

4. Права та обов’язки місцевих органів влади щодо формування і використання бюджетів. Місцеві державні адміністрації.

Бюджетні відносини матеріалізуються у формі грошових коштів тієї чи іншої території та оформлюються у вигляді плану. Як фінансовий план місцевий бюджет являє собою систему організованих органами місцевого самоврядування заходів щодо соціального й економічного розвитку регіону і складається з двох частин — доходів і видатків. Місцеві бюджети є основними фінансовими планами кожної адміністративно-територіальної одиниці. Слід зазначити, що створенню проектів місцевих бюджетів передує розроблення прогнозних показників плану економічного й соціального розвитку регіону, які є основою для складання проектів бюджетів. Прогнозні показники плану економічного і соціального розвитку регіонів розробляються на підставі основних прогнозних макропоказників економічного й соціального розвитку України на плановий рік.

Проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії відповідної ради схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією, чи виконавчим органом відповідної ради. Разом з ним необхідно подавати:

пояснювальну записку до проекту рішення, яка має містити: інформацію про соціально-економічний стан адміністративно-територіальної одиниці і прогноз його розвитку на наступний бюджетний період, які покладені в основу проекту місцевого бюджету; оцінку надходження доходів; пояснення до основних положень проекту місцевого бюджету, включаючи аналіз прогнозних обсягів видатків; обґрунтовані бюджетні показники за попередній, поточний і наступний бюджетні періоди, з виділенням особливостей міжбюджетних відносин і інформацією щодо погашення боргу;

прогноз показників відповідного бюджету за основними видами доходів, видатків та фінансування на три бюджетні періоди;

проект зведеного бюджету району, міста з районним поділом;

показники видатків, необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення проектів, що враховані в бюджеті, за умов, що реалізація триває більше одного бюджетного періоду;

перелік інвестиційних програм на бюджетний період та на наступні три бюджетні періоди;

інформація про хід виконання відповідного бюджету за поточний рік;

пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту відповідного бюджету.

При складанні проекту рішення про місцевий бюджет визначається загальна суму доходів і видатків (з розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також з розподілом видатків на поточні і капітальні, крім того, показується граничний обсяг річного дефіциту або профіциту бюджету і боргу на кінець наступного бюджетного періоду, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів за бюджетною класифікацією, призначення міжбюджетних трансфертів, перелік захищених статей.

Затвердження централізованих місцевих бюджетів відбувається відповідною радою не пізніше, ніж у двотижневий термін після офіційного опублікування закону про Державний бюджет України, а бюджетів районів у містах, селищ або сіл, не пізніше, ніж у двотижневий термін після затвердження районного чи міського бюджету.

Якщо до початку нового бюджетного періоду не прийнято відповідне рішення про місцевий бюджет, то місцеві державні адміністрації мають право здійснювати видатки з відповідного бюджету лише на цілі, які визначені бюджетом попереднього періоду, при цьому щомісячні видатки не можуть перевищувати 1/12 обсягів видатків. Проводити капітальні видатки до прийняття рішення про бюджет забороняється.

Виконання місцевих бюджетів здійснює Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації і виконавчі органи відповідних рад. Казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється територіальними органами Державного казначейства України. Місцеві бюджети виконуються згідно з розписом, затвердженим керівником місцевого фінансового органу, який протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням. Під час виконання місцевого бюджету фінансовий орган здійснює його прогнозування та аналіз доходів і видатків. Податки, збори та інші надходження до доходів місцевого бюджету зараховуються безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, відкритий у територіальному органі Державного казначейства.

Рішення про внесення змін до місцевого бюджету ухвалюється відповідною радою за поданням офіційного висновку місцевого фінансового органу про перевиконання або невиконання доходної частини загального фонду місцевого бюджету, який робиться за підсумками трьох кварталів його виконання і при умові, що фактичне виконання бюджету буде більше або менше планового на 15%.

Періодичність, структура та терміни подання звітності про виконання місцевих бюджетів визначаються Державним казначейством України відповідно до вимог Бюджетного кодексу України. Територіальні органи Державного казначейства України складають та подають відповідним місцевим органам баланси, звіти про виконання місцевих бюджетів. Квартальні та річні звіти про виконання місцевого бюджету подаються до Верховної Ради Автономної Республік и Крим або іншої відповідної ради Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією, виконавчими органами відповідної ради чи міськими, селищними виконавчими органами або сільськими головами, коли немає виконавчих органів, у двомісячний строк після завершення бюджетного періоду. Перевірка звіту здійснюється Рахунковою палатою Автономної Республіки Крим чи комісією з питань бюджету відповідної ради, після чого ці ради затверджують звіт про виконання бюджету або приймають інше рішення з цього приводу.

Місце́ва держа́вна адміністра́ція – місцевий орган державної виконавчої влади в Україні. У межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці країни (область, район, райони Автономної Республіки Крим, міста Київ і Севастополь), а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

В Україні здійснюють діяльність державні адміністрації:

· районні (490 районних у областях і АР Крим, 10 районних у Києві, 4 районних у Севастополі);

Місцеві державні адміністрації є юридичними особами, знаходяться відповідно в обласних і районних центрах, містах Києві та Севастополі. На будинках, де розміщуються місцеві державні адміністрації, піднімається Державний Прапор України. Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують:

· виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

· законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

· виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;

· підготовку та виконання відповідних бюджетів;

· звіт про виконання відповідних бюджетів і програм;

· взаємодію з органами місцевого самоврядування;

· реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Місцеві державні адміністрації діють на засадах:

· відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність;

· поєднання державних і місцевих інтересів.

До відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань:

· забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

· соціально-економічного розвитку відповідних територій;

· управління майном, приватизації та підприємництва;

· промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту та зв'язку;

· науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;

· використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

· оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

· соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.

Рекомендаційні переліки управлінь, відділів і інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Керівники управлінь, відділів і інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій:

· несуть персональну відповідальність перед головами відповідних державних адміністрацій за виконання покладених на ці підрозділи завдань;

· призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних державних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

На посади в місцеві державні адміністрації призначаються громадяни України.

Голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть бути Народними депутатами України або суміщати свою службову діяльність з іншою, в тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої діяльності у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку. Не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку.

Районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим також забезпечують виконання Конституції Автономної Республіки Крим, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим і рішень Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень спрямовує та контролює діяльність районних державних адміністрацій у АР Крим.

Пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів районної державної адміністрації в Автономній Республіці Крим здійснюється головою відповідної районної державної адміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право скасовувати розпорядження голів відповідних районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, іншим актам законодавства України, а також нормативно-правовим актам Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, що не суперечать законодавству України.

Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим у межах наданих йому повноважень взаємодіє з районними державними адміністраціями в АР Крим.

5. Представницькі органи місцевого самоврядування в Україні. Об'єднання органів місцевого самоврядування в Україні

Представни́цький о́рган місце́вого самоврядува́ння — виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Наявність представницького органу, що обирається членами територіальної громади - необхідна ознака місцевого самоврядування.

Місце представницького органу в системі місцевого самоврядування досить чітко окреслено в Європейській Хартії місцевого самоврядування, яка віддає їм пріоритет по відношенню до інших органів місцевого самоврядування: “місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи (ст. 3)”

Це положення Хартії отримало логічний розвиток в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», який закріплює пріоритетне значення представницьких органів шляхом встановлення їх виключної компетенції (ст. 26). До представницьких органів відносять сільські, селищні, міські ради - вони представляють сільські, селищні, міські громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

розглядаються обраними представниками територіальної громади – депутатами;

обговорюються колегіальним органом – радою;

вирішуються, виключно, на її пленарних засіданнях;

не мають права передаватися іншим органам влади і посадовим особам для їх вирішення.

До них відносять повноваження, які можна поділити на кілька окремих груп:

із організаційної роботи ради: визначення відповідно до закону кількісного складу ради; затвердження регламенту ради; обрання за рекомендацією міського, селищного, сільського голови та звільнення з посади секретаря ради; затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання;

із формування органів ради: утворення та ліквідація постійних комісій ради, затвердження та зміна їх складу; обрання голів постійних комісій; утворення виконавчого комітету ради, визначення його кількісного та персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; затвердження, за рекомендацією голови, структури виконавчих органів ради; утворення, за поданням голови, інших виконавчих органів ради тощо.

із контролю за діяльністю голови та виконавчих органів ради: заслуховування звіту міського голови про діяльність виконавчих органів ради; заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, які вона призначає або затверджує; розгляд запитів депутатів; прийняття рішень щодо дотермінового припинення повноважень голови, посадових осіб органів місцевого самоврядування; скасування актів виконавчих органів ради, що не відповідають вимогам чинного законодавства;

для безпосереднього вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування: управління районами в містах, прийняття рішень щодо реалізації населенням форм волевиявлення; затвердження програм розвитку міста; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; повноваження у сфері управління комунальною власністю, в галузі захисту довкілля, захисту прав, свобод і законних інтересів громадян.

Відповідна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія ради складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою, а районної у місті - головою ради в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Робочими органами сесії є лічильна і редакційна комісії, а також секретаріат ради. Лічильна комісія створюється для підрахунку голосів і обирається радою за пропозицією головуючого, за звичай, з трьох депутатів за алфавітним переліком. Зі свого складу лічильна комісія обирає голову. У роботі лічильної комісії не можуть брати участь депутати, кандидатури яких включено до бюлетенів таємного голосування. Редакційна комісія обирається радою процедурним рішенням за пропозицією головуючого із числа депутатів. У її роботі беруть участь автори проекту ухвали. Секретаріат створюється для забезпечення роботи ради. У своїй діяльності він керується відповідним положенням, що затверджується радою.

Місцеві ради, в межах своїх повноважень, приймають нормативні акти у формі рішень. Місцева рада може приймати рішення у формі:

ухвали – рішення ради, прийняте в межах її компетенції для досягнення певної цілі, що спричинює певні юридичні наслідки. Ці рішення є обов’язковими для виконання на території, підвідомчій раді;

доручення – рішення ради, що стосуються органу чи посадової особи ради, і містять зобов’язання або повноваження одноразової дії;

звернення – рішення ради, звернене до непідпорядкованих їй суб’єктів із закликом до певних дій або ініціатив;

заяви – рішення ради, що містить у собі виявлення позиції ради з певних питань;

процедурного рішення – рішення прийнятого радою з процедурних питань (про перерву в засіданні, проведення додаткової реєстрації, перерахунок голосів).

Загалом рішення ради приймаються на пленарному засіданні після його обговорення. Проте, якщо жоден депутат не заперечує, то воно може прийнятися і без обговорення.

Рішення у п’ятиденний термін з часу його прийняття підписує головуючий на засіданні ради. Упродовж цього терміну воно може бути зупинено головою і повторно винесено на розгляд ради із обґрунтуванням зауважень. У цьому випадку рада зобов’язана повторно розглянути це рішення і відхилити вказані зауваги або прислухатись до них. Якщо рада підтвердила попереднє рішення двома третинами голосів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено пізніший термін. Ухвали ради нормативно-правового характеру публікуються не пізніше, як 20-денний термін після х прийняття.

Місцеві ради визначають перелік, функціональну спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій, які готують питання на сесії рад, здійснюють контроль за виконанням їх рішень, тощо. Комісії ради – орган, що утворюється для виконання певних функцій чи проведення відповідних організаційних заходів. Постійні комісії обираються на першій сесії ради з числа її депутатів у складі голови та її членів, які працюють у комісіях на громадських засадах. До складу постійних комісій не можуть бути обрані: мський, селищний, сільський голова; секретар місцевої ради.

Процес створення неурядових організацій місцевого самоврядування в Україні розпочався ще на початку 90-х років ХХ ст. Найактивнішу з них, а саме Асоціацію міст України, було утворено в 1992 р. Ця Асоціація взяла безпосередню участь в розробці українського законодавства з проблем місцевого самоврядування в 1996—1997 рр. За участі експертів АМУ було розроблено Хартію українських міст.

Повноваження виконавчого та представницького органів влади в галузі бюджету

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад	Повноваження обласних та районних державних адміністрацій
• складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; • щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; • підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів; • встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебувають у спільній власності територіальних громад; • здійснення в установленому порядку фінансування видатків з місцевого бюджету; • залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища; • об'єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ та організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад; • здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах в організаціях незалежно від форм власності;	• підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань, а в місцях компактного проживання національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку, проектів рішень, інших матеріалів з питань, передбачених цією статтею; • забезпечення виконання рішень ради; • підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту Державного бюджету України; - об'єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, і населення, а також бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища;
Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад	Виключна компетенція обласних та районних рад
• затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; • затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; ■ встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; • прийняття рішень щодо випуску місцевих позик; • прийняття рішень щодо отримання позик 3 інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; ■ прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах; • прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення; • затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно- територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.	• затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання; • затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання; • розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення; • вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; • прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад; • прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

6. Місцеві бюджети як організаційна форма мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування.

Місцеві бюджети — це фонди фінансових ресурсів, що мобілізуються й витрачаються на відповідній території. Система місцевих бюджетів є в усіх країнах світу. Проте її розвиток і функції зумовлені низкою національних, політичних, економічних та інших факторів. Найбільший вплив мають економічні та політичні фактори.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Місцеві бюджети є фінансовою базою місцевого самоврядування і від обсягу ресурсів, що акумулюються в цих бюджетах, залежить наскільки результативно місцеві органи влади будуть виконувати покладені на них повноваження

Під час дослідження проблеми місцевих бюджетів їх слід розглядати у двох аспектах: 1) як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування; 2) як систему фінансових відносин, що виникають між:

— місцевими бюджетами й господарськими структурами, що функціонують на певній території;

— бюджетами різних рівнів із перерозподілу фінансових ресурсів;

Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування, місцеві бюджети - це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають доходну і витратну частину, принципи збалансування тощо.

При аналізі ролі і місця місцевих бюджетів у бюджетній системі України потрібна їх кількісна і якісна характеристика. Так, на сьогоднішний день, кількість місцевих бюджетів нараховує понад 14000, з них:

- бюджети міст загальнодержавного і обласного підпорядкування - 223;

- районні та міст районного підпорядкування 2753.

Організацію бюджетних відносин на рівні місцевого самоврядування потрібно розглядати в двох аспектах. Перший аспект організації влючає в себе формування бюджетних відносин, у яких в якості суб єктів виступають органи місцевого самоврядування, яким надано державою правовиконання функцій управління на підвідомчих територіях від її імені та в її інтересах. Даний аспект пов язаний з організацією багаточисельних бюджетних взаємозв язків з приводу мобілізації бюджетних ресурсів у відповідності до цілей та азадач, що випливають з функцій місцевої влади. На даному етапі визначається склад витратних фунуцій органів місцевого самоврядування, обгрунтовуються доходні джерела, розробляється порядок формування доходів та направлення видатків. Створені бюджетні взаємозв'язки, що пройшли процедуру юридичного оформлення, трансформуються в систему доходів та видатків місцевих бюджетів.

Однією з найважчих та трудомістких задач організації бюджетних відносин, на стадії їх формування, є забезпечення відповідності видатних функцій та доходних надходжень, як умови ефективності створених бюджетних зв язків. Другий аспект організації бюджетних відносин пов язан з регулюванням місцевих бюджетів. Це тому, що в процесі формування бюджетних відносин дуже важко досягти відповідності доходного потенціалу та необхідності у фінансуванні видатків.

Розгляд сторін організації бюджетних відносин на місцевому рівні визначає виділення у механізмі місцевих бюджетів двох систем - по формуванню доходних надходжень та видаткових функцій і по їх регулюваню. Не дивлячись на відносну сомостійність, ці дві системи функціонують як єдине ціле, через те що вони відображають дві сторони єдиного процесу організації бюджетних відношень. Внутрішня структура механізма місцевих бюджетів має складну побудову та характеризується наявністю вище визначених елементів. Кожному з них надається особливе цільове призначення у вигляді закріплених за ними функцій. Таким чином, у механізмі формування бюджетних відносин виникає набір "інструментів", завдяки яким відбувається вплив на бюджетні відносини з метою їх упорядження. У діючому зараз механізмі місцевих бюджетів відповідними інструментами є принципи, методи та прийоми формування видатків та доходів, а також напрямки, способи і методи їх регулювання.

По-друге, місцеві фінанси є фіскальним інструментом. Це дозволяє забезпечувати ресурсами розв язання завдань, що покладаються на місцеві органи влади. Як бачимо, існує як державний фіск, так і фіск місцевих органів влади. Різниця між фіском першої форми і фіском другої форми в тому, що межі фіскальної діяльності місцевих органів регламентуються державою. Її ж фіскальна діяльність ніким не обмежується.

По-третє, фінанси місцевих органів влади є інструментом забезпечення громадських послуг. Місцеве самоврядування, як і держава, є інститутом, котрий надає громадські послуги. Держава і місцеве самоврядування розподіляють між собою завдання та відповідальність за надання громадянам країни громадських послуг.

Особливістю місцевих бюджетів є і те, що всі їх ланки органічно зв’язані не тільки між собою, а й з установами та підприємствами всіх форм власності, які функціонують на території регіону. Цей зв’язок проходить через два основні канали розподілу створеної вартості — надходженнями в бюджет і фінансуванням з бюджету. Сукупність особливостей розподільчих відносин, які виникають у процесі формування та використання місцевих бюджетів, дає можливість виділити їх з місцевих фінансів і бюджетної системи країни в окрему економічну категорію.

Виходячи з вищесказаного, можна зробити висновок, що місцеві бюджети як економічна категорія відображають грошові відносини, що виникають між місцевими органами самоврядування та суб’єктами розподілу створеної вартості в процесі формування територіальних фондів грошових коштів, які використовуються для соціально-економічного розвитку регіонів та поліпшення добробуту їх населення.

Бюджетні відносини матеріалізуються у формі грошових кош тів тієї чи іншої території та оформлюються у вигляді плану. Як фінансовий план місцевий бюджет являє собою систему організованих органами місцевого самоврядування заходів щодо соціального й економічного розвитку регіону і складається з двох частин — доходів і видатків. Місцеві бюджети є основними фінансовими планами кожної адміністративно-територіальної одиниці, це пов’язано ще й з тим, що через місцеві бюджети перерозподіляється майже п’ята частина валового внутрішнього продукту країни.

Економічна сутність місцевих бюджетів проявляється в їх призначенні, а саме:
- формування грошових фондів, які є фінансовим забезпеченням діяльності місцевих органів влади;
- розподіл і використання цих фондів між галузями народного господарства;
- контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств та організацій, підвідомчих цим органам влади.

Як економічна категорія, місцеві бюджети відображають обумовлену адміністративним поділом і бюджетним устроєм держави сферу економічних відносин суспільства, пов’язаних із формуванням, розподілом і використанням централізованих грошових коштів, що знаходяться у розпорядженні місцевих органів влади і призначених для соціально-економічного розвитку конкретних регіонів країни.

7. Види місцевих бюджетів України та їх структура.

Місцеві бюджети включають бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

До складу бюджетної системи України входить 14 тисяч місцевих бюджетів.

Характерною ознакою побудови бюджетної системи України є самостійність усіх бюджетів. Тобто місцеві бюджети одного рівня не можуть бути включені до місцевих бюджетів іншого рівня. Таким чином, місцеві бюджети як складова бюджетної системи держави забезпечують необхідними коштами фінансування економічного й соціального розвитку, що здійснюються органами влади й управління на відповідній території.

8. Особливості місцевого самоврядування на рівні області, району, міст Києва та Севастополя.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання:

прийняття за пропозицією територіальних громад рішення щодо проведення консультативного опитування з питань, які стосуються їх спільних інтересів;

здійснення відповідно до закону повноважень щодо організації проведення всеукраїнських референдумів та виборів органів державної влади і місцевого самоврядування;

затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання;

затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання;

розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді субвенцій, а районі ради — відповідно до Закону розподіл трансфертів вирівнювання між бюджетами міст районного значення, сіл, селищ;

вирішення питань управління об'єктами спільної власності, що перебувають в управлінні обласних та районних рад;

прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначеному законом;

обрання голови ради, заступника голови ради, звільнення їх з посади;

затвердження за пропозицією голови ради структури, чисельності виконавчого апарату ради, витрат на утримання ради та її виконавчого апарату.

Голова районної, обласної, районної у місті (у разі її утворення) ради обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Голова ради виконує свої обов'язки до обрання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень голови ради відповідно до Закону. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування.

Обласна та районна рада не утворюють власних виконавчих органів, а відповідні повноваження делегуються нею обласній, районній державній адміністрації.

Організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів здійснює апарат ради, який утворюється відповідною радою. Він сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначається Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. № 586-ХІУ. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Вибори депутатів обласних рад, міст Києва та Севастополя проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної області, міст Києва та Севастополя згідно з існуючим адміністративно-територіальним устроєм.

Представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Верховна Рада у межах своїх повноважень приймає рішення та постанови, які є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці Крим. Урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за погодженням із Президентом України.

Повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.

Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання з питань:

громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва;

музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників;

транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів;

До відання Автономної Республіки Крим належить:

призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим;

організація та проведення місцевих референдумів;

управління майном, що належить Автономній Республіці Крим;

розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України;

розроблення, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля — відповідно до загальнодержавних програм;

визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів;

участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки;

забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і використання пам'яток історії;

участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів;

ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих її місцевостях.

Законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані також інші повноваження. В Автономній Республіці Крим діє Представництво Президента України, статус якого визначається законом України.

Склад доходів місцевих фінансових ресурсів. Централізовані та децентралізовані фонди коштів.

До складу місцевих фінансових ресурсів входять:

фінансові ресурси підприємств, організацій та установ комунальної форми власності.

Формування місцевих фінансових ресурсів відбувається з участю централізованих та децентралізованих фондів грошових засобів.

Особливості формування доходів місцевих бюджетів полягають у розмежуванні кола повноважень між центральними та місцевими органами влади. Згідно з чинним законодавством сфери діяльності та завдання органів місцевого самоврядування поділяються на власні та делеговані повноваження. З метою виконання власних завдань органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції самостійно визначають мінімальний обсяг фінансових ресурсів.

Як економічна категорія, доходи місцевих бюджетів відображають відносини щодо формування та використання фінансових ресурсів на регіональному рівні, призначених для реалізації функцій місцевих органів влади.

До централізованих фондів коштів належать кошти, які перебувають у розпорядженні держави (державний бюджет. Пенсійний фонд, фонди соціального страхування тощо) й органів місцевого самоврядування (місцеві бюджети) як суб'єктів публічно) влади та призначені для задоволення потреб держави або відповідного територіального утворення. Такі грошові фонди використовуються для фінансування видатків держави й органів місцевого самоврядування у процесі виконання ними своїх завдань і функцій для задоволення суспільних потреб.

До децентралізованих фондів коштів відносять грошові фонди підприємств, установ, організацій усіх форм власності, які створюються в різних галузях народного господарства. Такі кошти не використовуються безпосередньо органами влади для фінансування державних і місцевих видатків, проте вони активно обертаються у фінансовій системі держави, за рахунок їх формуються фінансові ресурси держави й місцевого самоврядування.