Налоговый федерализм: понятие и особенности

Налоговой политики государства

НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА

Базовые понятия и определения: понятие налоговой политики, ее цель и основные направления; типы налоговой политики: политика максимальных налогов, политика разумных налогов, социально ориентированная политика; дискреционная и автоматическая фискальная политика; кейнсианская и классическая концепции о роли фискальной политики; налоговая стратегия и тактика; налоговый механизм

ЛЕКЦИЯ 6

Содержание и особенности

Цель лекции: охарактеризовать налоговую политику государства (на примере Российской Федерации)

План лекции

1. Налоговый федерализм: понятие и особенности.

2. Особенности реализации налоговой политики России на региональном уровне.

Разработкой основных подходов к решению вопроса о распределении налоговых полномочий между федерацией и юрисдикциями в финансовой науке начали активно заниматься с середины прошедшего века. При этом проблема разграничения полномочий рассматривается во взаимосвязи с налоговой конкуренцией, под которой понимается конкуренция юрисдикций за налоговые доходы или за налогоплательщика.

Впервые эта проблема была изучена американским экономистом Ч.Тибу. Он выдвинул гипотезу о том, что между регионами одного и того же государства и между государством существуют миграционные потоки капитала и рабочей силы, которые отражают желание людей «проголосовать ногами» против неэффективного государственного аппарата. Тибу полагал, что в государстве, жители которого могут свободно перемещаться из одного региона в другой в зависимости от своих предпочтений, может быть достигнут оптимальный уровень налогов и локальных общественных благ. При этом агенты с одинаковыми предпочтениями расселяются по муниципалитетами в соответствии со своими вкусами. Происходит своеобразная «сортировка» агентов по их предпочтениям. В результате в одних регионах концентрируются агенты, стремящиеся к высокому уровню аллокаций, а следовательно, согласные платить большие налоги. В других регионах концентрируются агенты, видящие роль государства в минимальном вмешательстве в их экономическую жизнь и не желающие платить большие налоги. Это возможно лишь при допущении следующих условий: сформированные агентами муниципалитеты дают достаточными фискальными полномочиями, и местные правительства избираются путем демократических процедур. Как правило, в демократических государствах эти процессы происходят на региональном уровне без вмешательства центральной власти. Как видим, рассуждения Тибу достаточно абстрактны и не учитывают влияния такого фактора, как активное участие граждан в политической жизни и их возможность воздействовать на муниципалитеты при принятии решений.

Если количество муниципалитетов достаточно велико, то юрисдикции будут конкурировать между собой за предоставление общественных благ на локальном уровне. И это отражается на соотношении размеров предоставляемых локальных общественных благ и размеров собираемых региональных и местных налогов. Регионы с наиболее привлекательным «набором» общественных благ оказываются в более выигрышной ситуации, привлекая большее количество агентов и увеличивая тем самым объем налоговых поступлений. И наоборот, регионы с наименее привлекательным объемом локальных общественных благ недополучают (теряют) налоговые доходы. Таким образом, осуществляется перераспределение налоговых доходов между регионами. Государство в целом выигрывает, так как выстраивается адекватная существующим реалиям налоговая система, обеспечивающая эффективное распределение ресурсов.

На состав и структуру налоговой системы оказывает влияние степень (уровень) перераспределения налоговых доходов как результат налоговой конкуренции между федерацией и юрисдикциями. Межрегиональная миграция агентов с разнородными предпочтениями обеспечивает эффективность предоставления общественных благ.

Модель Тибу носит абстрактный характер, и она исходит из следующих допущений.

1.Полная мобильность потребителей, отсутствие транспортных издержек.

2.Совершенная (неискаженная) информация.

3.Большое количество товаров и потребителей.

4.Отсутствие рынка труда, доход получают только от дивидендов.

5.Отсутствие экстерналий между муниципалитетами.

6.Предоставление общественных благ при минимальных средних затратах в каждом муниципалитете.

7.Отсутствие капитализации.

8.Финансирование общественных благ при помощи национальных налогов.

9.Группа однородных потребителей максимизирует свою полезность.

Несмотря на указание ограничения, модель Тибу может служить инструментом для разработки оптимальной структуры налоговой системы. Хотя решение в этой модели может не соответствовать рыночному оптимуму, оно является условным оптимумом, т.е.наилучшим решением при заданных ограничениях.

Отдельные юрисдикции получают возможность адаптировать объем предоставляемых ими общественных благ потребностям местного населения и экономических агентов, расположенных на их территориях. Происходит так называемая сортировка налогоплательщиков по уровню их экономического потенциала, формируется круг налогоплательщиков с однородными предпочтениями общественных благ и их концентрации в одном регионе. Согласно гипотезе Тибу, рациональные потребители при выборе места проживания сравнивают выгоды от локальных общественных благ и затраты, связанные с налоговым бременем. В результате этой сортировки создаются юрисдикции с высокими и низкими налогами. Основной вывод, вытекающий из сортировки по Тибу, заключается в том, что необходима децентрализация бюджетных ресурсов.

Регионы могут различаться по структуре взимаемых налогов, отношению их жителей к государственным программам и т.д. Чем больше полномочий возложено на федеральную власть, тем сложнее уравновесить диспропорции в уровне развития отдельных регионов. В тоже время нельзя полностью отказаться от централизации налоговых поступлений, так как существует большое количество общественных благ, финансирование которых целесообразнее передать федеральной власти.

Для оптимизации объема и структуры предоставляемых локальных общественных благ необходимо изучить условия функционирования региональных и муниципальных органов власти. В РФ существуют следующие уровни правительств: федеральное правительство; региональные правительства – 83 субъекта федерации, в том числе 21 республика (национально-государственные образования), 9 краев, 46 областей (юридическое различие между краем и областью отсутствует), два города федерального значения; автономные образования: одна автономная область и четыре автономных округа (сформированных по национально-территориальному признаку), а так же органы управления (около 24 500 муниципалитетов).

В РФ действует принцип разделения полномочий в финансовой сфере, наделяющий различные уровни управления разными налоговыми полномочиями и ответственностью по поводу установления налогов, налоговых отчислений, распределения налоговых доходов между бюджетами, основанный на приоритете федерации, получивший название «фискальный (налоговый) федерализм».

НК РФ разграничивает налоговую компетенцию РФ, субъеката Федерации, муниципального образования. В ст.12-15 НК РФ определенные налоги закреплены за соответствующими уровнями бюджетов: деленные налоги закреплены за соответствующими уровнями бюджетов: федеральные, региональные и местные налоги. Все собранные налоги передаются в Федеральное казначейство, которое, в свою очередь, распределяет доходы по всем уровням бюджетов.

В таблице 3 соответствующими буквами обозначен уровень, на который возложены полномочия по установлению и изменению элементов налогообложения субфедеральных налогов: федеральный, региональный, местный.

Как видим, сохраняется высокая (даже по меркам унитарных государств) централизация налогово-бюджетных полномочий. На уровне федерации устанавливаются порядок определения налоговой базы, порядок исчисления региональных и местных налогов. Размеры налоговых ставок могут определяться на региональном и местном уровне, однако их предельные размеры ограничены федеральной властью. А виды налоговых льгот устанавливаются федеральным законодательством (право на установление дополнительных налоговых льгот предоставлено органам местного самоуправления только по налогу на имущество физических лиц). Нижестоящие уровни управления могут также устанавливать особенности применения специальных налоговых режимов (ЕНВД, ЕСХН). Однако они не могут повлиять на элементы федеральных налогов и сборов, за исключением региональной ставки налога на прибыль организаций. Из 83 субъектов Федерации только Пермский край воспользовался этим правом и снизил ставку налога на прибыль организаций на 3%. В результате основные регулирующие возможности налогов (через налоговые ставки, налоговые льготы) не используются в полной мере.

Проблемы разграничения компетенции в области налогов между Федерацией и ее субъектами, соотношения прав по установлению налогов и сборов и их введению – одни из первостепенных по своему значению для такого государства. Не случайно они находят широкое отражение в Конституции РФ, НК РФ, в постановлениях Конституционного Суда РФ по конкретным делам. К сожалению, приходится констатировать, что в основе нестабильности российской налоговой системы лежит конституционная неурегулированность доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, из бюджетных полномочий. По Конституции РФ исполнительная вертикаль в бюджетных и налоговых сферах построена без учета принципов административного подчинения, поскольку отсутствует правовая основа административной взаимосвязи управления вышестоящего и нижестоящего уровней. Без единого государственного бюджета (три уровня бюджетной системы в правовом отношении самостоятельны) невозможно добиться обоснованности налогообложения. Создание бюджетного механизма взаимодействия на базе налогового - бюджетного единства должно компенсировать ослабленность вертикали исполнительной власти решения бюджетных и налоговых вопросов. Актуальные задачи сбалансирования налоговых интересов центра и территорий должны решаться отраслями не только публичного, но и частного права.

Предоставив региональным властям свободу распоряжаться своими бюджетными поступлениями, государство возложило на них функцию контроля за территориальными финансами в целях предотвращения использования средств налогоплательщиков в не предусмотренном законом направлении. Однако контроль на региональном уровне становится серьезной проблемой. Налоговая система нередко функционирует только при введении в некоторых районах особых налоговых режимов и предоставлении прерогатив в бюджетных вопросов. Такая политика позволяет создавать новые стимулы для увеличения налоговых поступлений в регионах, но отрицательно сказывается на поступлениях в федеральный бюджет, сокращая возможности для решения общегосударственных задач. Практика Конституционного Суда РФ в последние годы свидетельствует о том, что теперь, в отличие от споров, которые ранее носили преимущественно политико-правовой характер, акценты все более смещаются в строну разрешения споров по защите экономических прав Федерации и ее субъектов.

Дата добавления: 2014-01-07