Вопрос 2. Критерии эффективности государственного управления: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический

Определив понятие «эффективность государственного управления», необходимо перейти к выяснению основного вопроса – о критериях эффективности.

«Критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления в целом, а также отдельных управленческих решений.

Стержневым элементом данного понятия является термин «оценка» - неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности – это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

«Оценка» – термин, производный от понятия «ценность». Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и прочие. Каждой политической системе присуща своя система и иерархия ценностей.

Базовые ценности современного Российского государства: политическая демократия (народовластие), суверенитет государства, его целостность и безопасность, правовой закон, политические и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм. Известно, что миллионам россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, собранность (коллективизм), православные ценности. Все они заложены в критериях определения эффективности главных направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом решений.

В основе критериев эффективности – принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности.

Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс. Какой бы из рассматриваемых ранее принципов управления мы ни взяли, например: единства и централизации власти и управления, демократизма и легитимности решений, каждый может выступать критериальным признаком оценивания эффективности.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта – политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы государствующих классов или доминирующих национально-этнических групп.

Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует.

Оценка эффективности государственного управления в теоретической аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы.

Процедура оценивания – это процесс выявления противоречия между субъективными и объективными факторами управления. Такие противоречия вполне естественны, т.е. невозможно (да и нет необходимости) полностью учесть в целях и стратегиях, проектах и планах предусмотреть влияние постоянно меняющихся ситуаций. Решения фиксируют определенную дистанцию.

Описанная процедура оценки эффективности управления позволяет понять ее отличие от реализации контрольной функции. Включая элемент контроля (установление соответствия результата решения намеченным целям), процесс оценивания им не исчерпывается, ибо главное здесь – показатель того, насколько решение соответствовало миссии, функциям и целям государственного органа, а также интересам государства и общества, их возможностям и объективным потребностям; в какой мере затраченные усилия реализованы в осуществленных изменениях управляемого объекта.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический. Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием.

Если в качестве эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным.

Измерение эффективности управления по типу – «затраты - выпуск» или «затраты - результат» характеризует прагматический критерий.

Вид критерия	Объекты оценивания (предметные ценности)	Признаки эффективности	Критерии оценки
Ценностно-рациональный	Политическая стратегия, государственные программы, планы, социально-политические и экономические концепции, принципы, методы управления	Уровень осуществления основных функций государственного управления (сохранение системы, обеспечение целостности общества, прав и свобод граждан); уровень рациональности решений, их легитимности, демократизм, свобода выбора;	Соответствие результатов и последствий решений государственным ценностям, принципам, общественным интересам
Целерациональный	Государственные программы, планы, принципы деятельности управления, организационные структуры, формы, методы, нормы и стиль управленческой деятельности, правовое и информационное обеспечение, способы артикуляции интересов государства и граждан, защиты их, объем и виды услуг.	Полнота осуществления поставленных целей, уровень рациональности решений, легитимность, демократизм, законность, компетентность, информационное обеспечение, методы стимулирования участия граждан в управлении, степень свободы выбора, общественная цена выбора, рациональность использования всех видов капитала, инновационность решений	Соответствие решений функциональным целям и задачам государственного субъекта, его статусу и полномочиям, правовому порядку, общественным потребностям и интересам, достижение оптимальных результатов в рамках регулируемых государственных ресурсов; соответствие решений ожиданиям конкурирующих социальных групп
Прагматический	Непосредственные результаты изменения управляемых объектов	Общественная полезность, экономическая, социально-политическая выгода, рациональность использования ресурсов, инновационность решений, их оперативность, простота, созидательность методов управления.	Получение оптимальных результатов при минимальных затратах ресурсов, оценка по модели «затраты-выгода».

Рассмотренные критерии – являются общими, т.е. могут применяться при оценке решений, относящегося к деятельности управленческого субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев применим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества.

Ценностно–рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах.

Целерациональный критерий – также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов.

Прагматический критерий эффективности - оценка действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней (вполне целесообразна).

Эффективность государственного управления слагается из взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни. Поэтому анализом общих критериев не исчерпывается рассматриваемая проблема.

Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В содержание каждого из низ также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления. Например, для политического управления – это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального – обеспечение повышения качества жизни и т.д.

Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффективности управления отдельными сферами общественной жизни.

Государственное управление, как подчеркивалось ранее, ориентировано на целенаправленное изменение управляемого общественного объекта в интересах последнего и государства. Эффективность управленческой деятельности в любой области в конечном итоге измеряется тем, в какой степени достигается цель.

В пределах общего критерия, выступающего в качестве ориентира для определения эффективности многочисленных отдельных решений по частным вопросам, применяются прагматические критерии, разработанные в теории социального управления. Известная формула эффективности любой деятельности Э = Р/Ц, где Э – эффективность, Р – результат, Ц – цель, модифицируется в конкретные модели критериев. Следует подчеркнуть одно требование методологического характера: эффективность каждого конкретного решения должна определяться в соответствии с критерием, определяющий содержание решения и его результаты. Нужен конкретный подход к подбору критериев и с учетом конкретной ситуации принятия и исполнения решения.

Оценка эффективности тех или иных государственных программ (экономического, социального или культурного развития) возможна с привлечением таких показателей:

- объема выполненных работ и проведенных мероприятий, соотносимого с расходами;

- реализации официально установленных стандартов потребления товаров и услуг;

- уровня удовлетворения потребностей и запросов населения в определенных услугах и предметах жизненной необходимости, что фиксируется, в частности, опросами населения и анализом жалоб и предложений граждан;

Эффективные решения (конкретные) государственных организаций – это, значит, оптимальные, т. е. такие, которые обеспечивают реализацию общезначимых целей, но не все связаны с большими затратами; те, которые приносят значительный успех одной стороне, однако не требуют больших потерь для другой стороны.

Оптимальное решение – это решение, приносящее существенные положительные результаты для всех сторон («супероптимальное решение»); решение, обеспечивающее достижение сочетания конфликтующих действий, групп интересов, практическое устранение конкретных источников конфликтов или урегулированность последних.

На уровне подсистем – экономической, социальной, политической, правовой – и субъектов Федерации общегосударственные факторы будут рассматриваться в качестве отправных посылок и рамочнох условий в анализе эффективности управления. Непосредственным предметом анализа окажутся факторы, связанные со спецификой целей, стратегий и структурных форм организации власти и управления соответствующих подсистем и уровней.

Общественные факторы эффективности государственного управления определяют 4 группы факторов:

- базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы; политический курс;

- организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма; единые политические и правовое пространства;

- состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности; профессионализм; уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством;

- экономическая, политическая, социальная стабильность (или не стабильность) общества.