Проблеми реформування Збройних сил України

Статья 19. Управление социальным обслуживанием

1. Управление государственной системой социальных служб осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями.

(см. текст в предыдущей редакции)

(см. текст в предыдущей редакции)

3. Управление социальными службами иных форм собственности осуществляется в порядке, определяемом их уставами либо иными учредительными документами.

4. Научно-методическое обеспечение социальных служб осуществляются в порядке, определяемом уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

(см. текст в предыдущей редакции)

Прагнення політичних лідерів держави провести низку вкрай важливих для громадянина, суспільства та держави реформ, не оминули і таку "тендітну" структуру як Збройні Сили України. Майже протягом усього існування незалежної України робилися неодноразові спроби реформування цього інституту, яке, як правило, проходило під гаслами «побудувати найсучаснішу, професійну, добре озброєну, соціально захищену армію тощо». Однак маємо, те що маємо.

Рекомендації щодо цього процесу не забарилися і зараз, і знову «я і моя стара команда» в черговий раз переконують суспільство про необхідність проведення зазначеної реформи.

Актуальність реформи, насамперед, базується на чотирьох основних рушіях (чинниках), а саме:

- проголошення Україною «позаблоковості», що вимагає уточнення безпекової та оборонної політики держави;

- глобальна фінансово-економічна криза, яка прискорила становлення нових світових «центрів сили»;

- геополітичне положення держави, а саме, її перебування в оточенні держав-членів двох воєнно-політичних союзів - НАТО та ОДКБ;

- та незадовільний стан Збройних Сил України.

На підставі цього, окреслюється коло основних завдань ЗСУ (захист територіальної цілісності та недоторканості держави, відбиття можливої агресії і участь у миротворчих операціях) та пропонується проект Концепції реформування ЗСУ. Реформування планується провести в три етапи на які відводиться девять років.

Взагалі-то, все як завжди, мабуть, тільки строки для проведення реформи трохи менші ніж були у попередні роки. Погодьтеся, що втиснути дев'ятирічну реформу в п'ятирічну стратегічну паузу дуже важко. Та й взагалі не зрозуміло чи треба це робити коли один внутрішній чинник перекреслює всі вищенаведені? Чи дійсно Україна вже сьогодні має сильну політичну волю та достатньо ресурсів для того щоб її провести і чому майже два десятиріччя держава постійно ухиляється від проведення реформи ЗСУ?

З розпадом Радянського Союзу та переходом України від централізовано керованої економіки до ринкових відносин гостро постало питання визначення ресурсів на утримання Збройних Сил України та шляхів їх надходження.

Утримання Збройних Сил України, їхня підготовка для виконання визначених завдань, інвестиції на озброєння та військову техніку, а також реформування і розвиток Збройних Сил потребували постійного, а головне, системного ресурсного забезпечення в умовах нової для України ринкової економіки. Слід зазначити, що на той час експертів, здатних працювати в умовах ринкової економіки, та загального розуміння місця та ролі ЗСУ в нових умовах у Міністерстві оборони, Кабінеті Міністрів та, мабуть, і в Адміністрації Президента України не було.

Так звані реформи у Збройних Силах України зводилися до скорочення чисельності особового складу та підрозділів, частин, з’єднань та об’єднань, які на той час перебували на території України. Головним, а з часом і Генеральним штабом Збройних Сил України розроблялися необхідні плани «реформування», які щорічно уточнювалися з різних, іноді діаметрально протилежних міркувань.

На жаль, у процесі такого реформування та накопичення первинного капіталу Збройні Сили України не спромоглися захистити не тільки інтереси держави, але і свої власні. Швидко зникаючі ресурси, які знаходилися на балансі військових формувань, створили нову генерацію «сучасних великих полководців» і були фактично розбазарені, замість того щоб піти на потреби реформування Збройних Сил України та задовольнити принаймні житлом тих військовослужбовців, яких було скорочено, вже не кажучи про питання бойової готовності.

Разом з тим, за допомогою Організації Північноатлантичного договору в державі розпочалося вивчення методології оборонної політики в країнах, які мають достатній досвід роботи оборонних структур в умовах ринкової економіки, а саме в країнах – членах НАТО. Був також започаткований новий на той час для України оборонний менеджмент.

З ухваленням закону України від 18 листопада 2004 року № 2198-IV «Про організацію оборонного планування» були визначені завдання, принципи, зміст і порядок планування в галузі оборони та координація дій органів державної влади в цій сфері. Тим самим були закладені підвалини того за допомогою чого в умовах ринкової економіки можна було проводити реформи і фактично розпочато другий етап перебудови ЗСУ, який повинен був завершитися створенням сучасних Збройних Сил України. Однак, це не відбулося.

Спробуємо розібратися в тому, які об’єктивні процеси стали на заваді реформи Збройних Сил України та й оборонного сектора в цілому.

Чинник попиту та пропозиції. Це перший чинник, який сьогодні об’єктивно виступає проти проведення реформи Збройних Сил України. У сучасній Україні немає реального попиту на безпеку, як і немає бажання перетворювати ЗСУ на сучасні, боєготові сили. Фактично за всю історію незалежності України лише під час кризи навколо острова Тузла, та й то, мабуть, через відсутність в державі Президента України, виникла ситуація яка зобов’язала звернутися до військових. Поява цього запиту дозволила частково модернізувати принаймні Державну прикордонну службу України на Кримському півострові. Другою подією була спроба залучити спецпідрозділи СБУ та СЗР для визволення захопленого сомалійськими піратами судна «Фаїна» з 30-а українськими танками та іншим озброєнням на борту. Однак все закінчилося прозаїчніше – відкупилися, але певні висновки були зроблені.

У цілому цей чинник може сприяти реформі ЗСУ за обставин або загрози для держави (правлячому режиму), або з появою новітніх сучасних видів озброєння. Як це було, наприклад, напередодні другої світової війни чи під час «холодної війни».

Ідея формування механізованих та танкових частин і, як наслідок, реформування ЗС СРСР наприкінці 30-х рр. минулого століття була продиктована зовнішньою загрозою, а формування головнокомандувань Протиповітряної оборони та Ракетних військ стратегічного призначення СРСР – появою нового, революційного для тих часів озброєння, ракет.

В цьому контексті спроба створити Сили спеціальних операцій є черговою спробою військових видати бажане за дійсне. Результатом буде створення нових позицій для «штабних» та можливість проведення PR-кампанії.

Утворення серйозного лобі виробників військової техніки та озброєння сприяло б стимулюванню попиту на реформу ЗСУ. Однак це може відбутися після проведення приватизації підприємств сектору безпеки і оборони, що саме по собі є дуже складним процесом, адже занадто багато бажаючих щось отримати від цього. Приватизація підприємств колишнього оборонно-промислового комплексу – це дуже чутливе для держави питання і у кожному окремому випадку повинно відслідковуватися державою. Слід нагадати, що в сучасних умовах виживання таких підприємств може відбутися тільки за умови їх часткової конверсії, на що також потрібні державні ресурси або велике бажання патріотично налаштованих олігархів.

Немаловажним фактором у цьому аспекті є розуміння владою ролі й місця ЗСУ в глобальних безпекових та ринкових відносинах. Іншими словами, як за рахунок діяльності структур оборони можна отримати певні економічні переваги для громадянина, суспільства, держави. Наприклад, чому за результатами діяльності ЗСУ в Іраку, Україна не спромоглася отримати контракти на розбудову інфрастуруктури цієї країни, чи був готовим до цього наш сектор економіки?

Об’єктивний попит та пропозиція дещо відрізняються від суб’єктивного намагання створити попит на реформу. Саме він і надає можливості використовувати привабливі, з точки зору накопичення приватного капіталу, майнові та земельні ресурси ЗСУ для приватного збагачення чиновників, що постійно має місце протягом проведення чергових реорганізаційних заходів.

Економічний чинник. Будучи найбільш впливовим противником витрачання бюджетних коштів на оборону, цей чинник використовував майже всі відомі інструменти що вживаються для корегування економічних процесів і найпотужніший з них – інфляцію. А точніше, її ігнорування чи невміння спрогнозувати під час планування попри існування великої кількості економічних інститутів.

Слід зазначити, що перші обраховані в рамках оборонного планування прогнозні показники видатків із загального фонду державного бюджету на потреби оборони на період до 2015 року були прийняті Урядом України у лютому 2004 року. Тоді передбачалося фінансування МОУ в середньому на рівні 2% ВВП, а потреби оборони визначалися приблизно на рівні 2,09% ВВП. Щоправда, зі зміною влади ці показники у 2007 році були скасовані й фінансування Міністерства оборони переведено на «ручний» режим.

Однак, саме ці показники видатків були взяті за основу для розробки Стратегічного оборонного бюлетеня України на період до 2015 року (СОБ), який є концептуальним довгостроковим програмним документом з реформування та розвитку Збройних Сил України та інших складових Воєнної організації держави, а також фактично дає фінансове та «ідеологічне» підгрунтя для решти програм повсякденної діяльності військ.

Якщо проаналізувати цифри прогнозних показників у кількості визначених та наданих гривень, то можна сильно здивуватися тим, що МОУ отримувало протягом усього звітного періоду приблизно ту ж суму, яку визначив Кабінет Міністрів України у прогнозних показниках 2004 року. Однак не зовсім зрозуміло, чому ж тоді починаючи майже з самого початку існування СОБ (2004 рік) міністри оборони постійно скаржаться на хронічне недофінансування їхнього відомства, і, як наслідок, провал усіх без винятку програм реформування ЗСУ? А це відбулося через занижений відсоток інфляції при плануванні витрат на оборону.

Як правило при початковому плануванні бюджету України протягом 2004-10 років її визначали у розмірі від 6,2 до 9,7 відсотків або в залежності від того, наскільки хотілося сподобатись виборцю (для порівняння для вступу в зону Євро інфляцію необхідно утримувати на рівні не більше 2% річних).

Якщо порівняти офіційно надані дані про середньостатистичну річну інфляцію в Україні, то вона протягом 2004-2010 рр. фіксувалася на рівні 13,5%, що фактично призвело до збільшення цін в 2,4 рази. А за неофіційними підрахунками експертів цей показник був значно вищим. Таким чином, високий рівень інфляції звів нанівець увесь бюджет оборонного відомства разом з ідеєю про сталий розвиток безпеки й оборони.

Якщо до вищенаведеного додати такі державні зобов’язання як Євро-2012, реалізацію проекту з модернізації газотранспортної системи України та державний борг у розмірі понад 60 млрд. дол. США тощо, то цілком зрозуміло, що деякі реформи знову буде принесено в жертву.

Політичний чинник. Він насамперед знаходиться в площині зведення політичних рахунків з опонентом через збільшення або зменшення витрат для МОУ.

На час прийняття СОБ ст. 2 Закону України «Про оборону України» передбачала не менше 3% від запланованого ВВП витрачати на оборону. Але Указом Президента України “Про рішення РНБОУ від 09.12.05 “Про Державну програму розвитку ЗС України на 2006-2011 рр.”: було визначено “… не менше 2-х процентів… від ВВП”, а профінансовано і того менше.

Слід зазначити, що законом України «Про державний бюджет України на 2008 рік» № 107-VI від 28.12.2007 фраза «3% від запланованого ВВП» була вилучена. Однак, незважаючи на те що таку зміну визнано неконституційною згідно з Рішенням Конституційного Суду № 10-рп/2008 від 22.05.2008 нікого з високопосадовців попередньої та й поточної влади це не хвилює, врешті-решт це ж не питання перебування їх при владі…

Останнім штрихом до турботи «політичних еліт» на користь української безпеки і оборони слід додати те, що в постанові Кабінету Міністрів України від 7 липня 2010 року № 568 «Про прогнозні показники видатків із загального фонду державного бюджету на потреби оборони на період до 2023 року» не тільки «% від ВВП» виключено як термін, але й в обхід строків визначених законом України «Про організацію оборонного планування», чомусь прогнозні показники розроблені вже не на 12 років а на трохи більше, хоча за пропозицією згаданої статті реформа повинна відбутися у дев’ятирічний період.

А якщо до цього додати парламентські вибори у 2012 році, за їхніми результатами було проведено чергову ротацію уряду, то цілком зрозуміло, чому стрімке фінансування МОУ заплановане аж починаючи з 2013 року.

Разом з тим, слід засвідчити, що протягом останніх 5-6 років призначення на посаду міністрів оборони відбувалося задля стримування у політичному протистоянні, що не сприяло розвитку сектору безпеки і оборони. Міністр оборони у 2006-2010 роках за своїм фактичним становищем працював більше представником Президента України при Уряді а ніж реальним членом цього органу, спроможним і зацікавленим фахово реформувати свій сектор. Внаслідок цього забезпечення реформування ЗСУ відбувалося у найкращому випадку за остаточним принципом.

Військовий чинник. Як це не парадоксально виглядає, але зацікавленості у проведенні реформи не мають також і військові, насамперед середній рівень менеджменту. Протягом двадцяти років Україна спромаглася відтворити не найкращі риси колишнього СРСР, створивши прошарок так званої військової бюрократії. Яка, опанувавши певні посади в керівних структурах, сьогодні вже не виявляє бажання покинути нагріті місця. Саме тому будь-яка спроба реально реформувати ЗСУ викликає у них рефлекс самозахисту. Яскравим прикладом можна вважати факт усунення з посади міністра оборони України Анатолія Гриценка за його спроби провести наближені до реформ заходи. Сьогодні вже стало нормальним явищем рости по службі від лейтенанта до полковника не покидаючи меж не лише одного гарнізону, але й однієї будівлі цього гарнізону. Фактично так звані «реформи» у цьому випадку проходять задля створення можливості підвищення по службі або усунення конкурентів. Така «здорова» конкуренція далеко не сприяє нормальній моральній обстановці в ЗСУ.

Разом з тим хотілось би зазначити, що у такому підході винна і держава, яка чомусь вважає, що військовослужбовець центрального апарату є більш відповідальною фігурою ніж ті, що постійно турбуються про бойовий стан підпорядкованих підрозділів та частин. Іншими словами держава створює умови при яких два однакові за званням та вислугою років офіцери отримують різне фінансове забезпечення, яке зазвичай відрізняється на користь штабних.

Військові не зацікавлені також і у створені сучасного ефективного всебічного менеджменту. І це є наслідком попередньої виконавчої культури у ЗС СРСР, яка будувалася за принципом «скільки не витрачай, держава дасть все необхідне» та сучасної культури періоду становлення раннього капіталізму, де корупція та розкрадання стають нормальним явищем. На жаль, на подолання цього чинника нам потрібно буде дуже багато часу, який на нашу думку, не обмежиться рамками однієї реформи.

Нормативно-правовий чинник. Сьогоднішній стан нормативно-правової бази теж викликає сумніви щодо можливості сприяти проведенню реальної реформи сектору безпеки і оборони. І це, насамперед, не тільки через те що сьогодні термінологія, яка вживається в законах, указах та постановах, що тим чи іншим боком стосуються оборони, не узгоджена між собою, але і тому що ця база носить більше декларативний характер ніж економічно обгрунтований, обов’язковий для виконання та такий що реально потребує адаптування до сучасних вимог європейської країни з ринковою економікою.

Слід зазначити що запропонована суспільству концепція реформування ЗСУ, сама по собі суперечить закону України, яким регламентується організація оборонного планування. Хіба можна пропонувати суспільству створення Сил спеціальних операцій, як роду військ, який може захищати інтереси громадянина за кордонами країни, якщо держава не надала такі функції ЗСУ? Чисельність військовослужбовців штабів видів ЗСУ може бути скорочено за рахунок делегування функцій бойового застосування військ до ГШ ЗСУ і посилення ролі видів у питаннях підготовки сил та кадрового забезпечення шляхом передачі їм повноважень щодо призначення військовослужбовців певної категорії до об’єднаних штабів, включаючи МОУ та ГШ ЗСУ.

Врахують цей факт при опрацюванні законодавчої бази чи перетворимо це на чергову політичну виставу?

Реформа сектору безпеки й оборони не повинна носити ознак PR-кампанії. Вона повинна надати суспільству виважений продукт діяльності, насамперед, Уряду України разом з Президентом України та Верховною Радою України, а не бути витвором «генію» Генерального штабу Збройних Сил України для самого себе. Реформа - це не проведення низки організаційно-штатних заходів задля скорочення ЗСУ. Це насамперед побудова нової системи відносин за різними її напрямами між армією і суспільством, між армією та економікою держави, системи відносин всередині армії. І повинна вона базуватися на політичній волі, ресурсах держави та підтримці народу України. Саме тоді вона зможе досягнути своєї кінцевої мети.

Чи є сьогодні у державі можливості провести реформу Збройних Сил України, інституту, який знаходиться поза межами політичних уподобань та відданого народу, суспільству і державі? Спробуємо окреслити коло питань, яке необхідно вирішити під час цієї реформи.

Реформа ЗСУ повинна створюватися поза межами військового відомства та в основі своїй бути спрямованою на усунення тих чинників, які заважають її проведенню. Вона може бути здійснена за наступним алгоритмом.

І етап. Створення у державі політичного консенсусу щодо сектору безпеки і оборони. Протягом цього етапу всі політичні гравці повинні досягнути політичної домовленості щодо основних принципів забезпечення реформування, діяльності та фінансування Збройних Сил України, які бажано закріпити угодою політичних сил. До процесу повинні бути залучені всі партії, які представлені у Верховній Раді України, Президент України, Уряд України та Голова Конституційного суду.

Усім їм необхідно домовитися про наступне:

- заборонити використання фактора ЗСУ у політичній боротьбі;

- визначити систему стабільного фінансування із врахування показників реальної інфляції принаймні на термін не менше двох парламентських скликань;

- провести чітке розмежування повноважень між ВРУ, ПУ, КМУ, яке у разі необхідності буде внесено до Конституції України. При цьому хотілося б звернути увагу на те що питання загальної чисельності, загальної структури включно до посади зі штатною категорією «полковник», кількість офіцерських звань, які знаходяться у складі ЗСУ та за її межами, порядок проходження військової служби та соціального захисту, повинні регламентуватися законами, через їх фінансово-економічне забезпечення. Сторони повинні визначити основні принципи приватизації підприємств колишнього оборонно-промислового комплексу та порядок його проведення.

Перший етап реформи має відбуватися за обов’язкового громадського обговорення.

ІІ етап. Держава повинна на законодавчому рівні відповісти на питання функціонування ЗСУ, їх взаємодію з секторами безпеки та економіки в умовах європейських стандартів демократичного контролю над ЗСУ та сучасних ринкових відносин.

Саме під час другого етапу відбувається реалізація попередніх домовленостей на законодавчому рівні. За результатами цієї діяльності ми повинні отримати чітку структуру сучасного сектору безпеки і оборони, ролі й місця ЗСУ в ній, визначити державні процедури організації оборонного та безпекового планування та їх взаємозв’язок з економікою держави, визначити порядок і методику формування прогнозних показників видатків на потребу оборони і внесення правок до них, проведення державних закупівль озброєння та військової техніки для ЗСУ, а також інших аспектів функціонування ЗСУ.

ІІІ етап. Під час третього етапу повинно бути завершено системне всебічне планування процесу реформування ЗСУ (так зване стратегічне планування), яке базувалося б на політичній волі та забезпечених державою ресурсах в рамках визначеного правового поля та створення програми реформування ЗСУ на середньостроковий період. Слід підкреслити, що проведення організаційно-штатних заходів повинне відбутися тільки після повного завершення процесу планування.

Хотілось би задати риторичне питання: чи здатна сучасна влада піти на діалог та домовленості зі всіма політичними силами і громадянським суспільством задля безпеки й оборони громадянина і держави? Або чи здатні опозиційні сили піти на домовленість з владою задля підтримки реформи ЗСУ?

Думаю що відповідь на це питання в умовах фінансових обмежень та певного супротиву з боку ГШ ЗСУ є цілком очевидною. Однак незважаючи на це, щось робити потрібно. Принаймні, це дозволить створити позитивний імідж та принаймні провести інформаційну кампанію.

Враховуючи імовірний новий виток економічної кризи у 2012 році та вищевикладені аспекти, оборонному відомству доцільно зосередитися на тих напрямках реформування, які створять певну базу для майбутнього системного реформування всього сектору безпеки і оборони. Протягом 2011-2013 рр. МОУ бажано б було сконцентруватися на наступних напрямах своєї діяльності:

- трансформація структур воєнного управління для подальшого посилення цивільного контролю над ЗСУ, позбавлення їх невластивих функції формування політики за деякими напрямами і, як наслідок, оптимізація чисельності та усунення дублювання функцій між МОУ та ЗСУ;

- перегляд та модернізація системи ресурсного забезпечення, в основу якої слід закласти сучасні методики отримання, розподілу та використання ресурсів з метою ефективного й економного (в умовах кризи) використання коштів платників податків та посилення контролю за їх використанням ЗСУ;

- законодавче та нормативно-правове забезпечення запланованих реформ та заходів з метою підготовки наступних кроків для ретельного планування реформ ЗСУ та всього сектору безпеки й оборони після рецесії економіки (приблизно до 2015 року), під час її пожвавлення та майбутнього зростання (на термін до 6-12 років, в залежності від циклу оборонного планування).

Під час проведення трансформації структур воєнного управління влада буде вирішувати складне завдання щодо їх оптимізації. Насамперед, оборонному відомству потрібно відповісти на питання щодо ролі й місця ГШ ЗСУ та штабів Видів ЗСУ, а також які функції в сучасних умовах вони повинні виконувати. Оптимальними варіантами відповіді на ці питання можуть бути як об’єднання МОУ та ГШ ЗСУ (з покладанням на нього функцій трансформації політичних рішень у процес планування та проведення військових операцій), тобто перетворення його на такий собі Військовий штаб МОУ, так і в виведення ГШ ЗСУ поза межі МОУ й перетворення його на зразок російського варіанту об’єднаного військового округу або Головнокомандувань напрямків колишнього СРСР, тобто тільки для планування застосування ЗСУ. Разом з тим, питання кадрової політики та політики, пов’язаної з участю ЗСУ в заходах по міжнародних зобов’язаннях, доцільніше мати в МОУ, як і деякі інші питання, щоб усунути деякі корупційні чинники, що мають місце в ЗСУ. З огляду на деякі випадки призначень начальника ГШ ЗСУ зрозуміло, що певний компроміс щодо майбутнього ГШ ЗСУ може бути знайдений тільки на Банковій.

Чисельність військовослужбовців штабів видів ЗСУ може бути скорочено за рахунок делегування функцій бойового застосування військ до ГШ ЗСУ і посилення ролі видів у питаннях підготовки сил та кадрового забезпечення шляхом передачі їм повноважень щодо призначення військовослужбовців певної категорії до об’єднаних штабів, включаючи МОУ та ГШ ЗСУ.

Слід підкреслити що перегляд та модернізація системи ресурсного забезпечення та законодавче й нормативно-правове забезпечення запланованих реформ потребуватиме не менш серйозного підходу та політичної волі з боку керівництва Міністерства оборони України, чого їм і побажаємо.

Дата добавления: 2014-01-07