Вопрос 4. Надзор и контроль в сфере местного самоуправления

Ответственность избирательной комиссии муниципального образования.

В соответствии со статьей 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательная комиссия муниципального образования (окружная, территориальная, участковая) может быть расформирована судом. Основанием для принятия такого решения может служить, например, нарушение комиссией избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, повлекшее за собой признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума.

Российское избирательное законодательство устанавливает несколько видов отказа как меры юридической ответственности[5] (в таком качестве это рассматривает и Конституционный Суд РФ)[6]:

- отказ признать действительными подписи, собранные с участием органов местного самоуправления, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса (часть 5 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

- отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, в проведении референдума (часть 8, часть 23 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации");

- отказ в регистрации доверенного лица (статья 43 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Завершая рассмотрение вопроса, отметим, что санкции, предусмотренные законом в отношении субъектов муниципальных правоотношений, носят преимущественно или предупредительный или восстановительный, но не карательный характер, что в полной мере согласуется с демократическими принципами организации и функционирования местного самоуправления, вытекающими из Европейской Хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации.

Формальные гарантии, даже провозглашённые на самом высоком, конституционном уровне, сами по себе ещё не обеспечивают соблюдения законности в практике осуществления местного самоуправления. Стимулом для соблюдения законности в любой сфере общественных отношений является отлаженный механизм надзора и контроля.

Контроль и надзор в муниципально-правовых отношениях – это система наблюдений за соответствием законодательству деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, иных участников муниципально-правовых отношений. Надзор и контроль предшествуют мерам реагирования на нарушения законности.

Надзор и контроль в сфере местного самоуправления – область достаточно слабо проработанная в теории муниципального права. Некоторые исследователи сводят проблему к надзору и контролю функционирования органов и должностных лиц местного самоуправления[7]. В действительности нарушителями законодательства о местном самоуправлении могут быть все субъекты муниципально-правовых отношений – государство в лице его органов и должностных лиц, органы и должностные лица местного самоуправления, отдельные граждане и их объединения. В контексте гарантий местного самоуправления все эти субъекты права обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации и её субъектов, а следовательно, включаться в систему соответствующего надзора и контроля.

Общий надзор за состоянием дел в местном самоуправлении осуществляют Президент Российской Федерации и Федеральное собрание Российской Федерации.

Президент РФ осуществляет надзор, используя для этой цели возглавляемый им Совет по развитию местного самоуправления. В задачи Совета входит:

а) подготовка предложений по осуществлению государственной политики в области развития местного самоуправления и определение приоритетных направлений её реализации;

б) рассмотрение вопросов обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований;

в) рассмотрение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

В целях мониторинга Совет в установленном порядке использует банки данных Администрации Президента Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований[8].

Профильные комитеты палат Федерального собрания Российской Федерации в соответствии с их регламентами проводят парламентские слушания, «круглые столы» по проблемам местного самоуправления. Слушания и «круглые столы» проводятся с приглашением видных учёных, представителей муниципальных образований,Единого общероссийского объединения (Конгресса) муниципальных образований.

На таких мероприятиях не только обобщается практика местного самоуправления, но и проблемы правового обеспечения и правоприменения в сфере муниципальных отношений,вырабатываются рекомендации по совершенствованию законодательства по вопросам местного самоуправления[9].

Статья 77 Федерального закона 131-ФЗ даёт основание дифференцировать контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в две группы: внутренний и внешний контроль и надзор.

Внутренний контроль осуществляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделённые в соответствии с уставом муниципального образования соответствующими контрольными функциями.

Предметом контроля является соответствие деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

Внутренний контроль в системе местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом 131-ФЗ (глава 6) представлен следующими его видами:

- контроль представительного органа муниципального образования за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения;

- подконтрольность и подотчётность главы муниципального образования населению и представительному органу местного самоуправления;

- подконтрольность и подотчётность главы местной администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления) представительному органу местного самоуправления;

- подконтрольность органов местного самоуправления и иных хозяйствующих субъектов контрольному органу муниципального образования;

- подотчётность и подконтрольность депутатов представительного органа муниципального образования своим избирателям.

Контроль представительного органа муниципального образования за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения Федеральный закон 131-ФЗ (статья 35, часть 10, п. 9) называет исключительной прерогативой представительного органа. Это связано с тем, что уровень и полнота решения вопросов местного значения напрямую определяет качество жизни населения.

Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Подконтрольность органов местного самоуправления и иных хозяйствующих субъектов контрольному органу муниципального образования имеет узконаправленный характер.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счётная палата, ревизионная комиссия и т.п.) осуществляет контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчёта о его исполнении, а также контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Согласно ч. 4 ст. 38 Федерального закона 2003 г. все органы и должностные лица местного самоуправления, включая представительный орган, обязаны предоставлять контрольному органу информацию в пределах компетенции этого органа. Более того, в компетенции контрольного органа находятся контроль всех организаций на территории муниципального образования, имеющих отношение к местному бюджету и муниципальной собственности в целом.

Подотчётность и подконтрольность депутатов представительного органа местного самоуправления своим избирателям устанавливается, как правило, уставом муниципального образования. Так, согласно Уставу города Белгорода депутат Совета депутатов города Белгорода отчитывается перед избирателями о своей работе не реже одного раза в год, периодически информирует их о работе Совета депутатов, а также не реже одного раза в месяц проводит приём избирателей на территории избирательного округа.

В системе исполнительных органов местного самоуправления как правило также создаются подразделения внутреннего контроля. В круг задач таких подразделений входит контроль за исполнением нормативных правовых актов, работа с обращениями граждан, контроль за реализацией программ социально-экономического развития муниципального образования, подготовки резерва и обучения кадров муниципальных служащих, другие вопросы.

Внутренний контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны граждан (населения муниципального образования) и их организаций предусмотрен законодательством о местном самоуправлении, однако, по оценкам экспертов, законодательно обставлен таким образом, что его практическая реализация сильно затруднена[10].

Тем не менее не следует и недооценивать роль общественности в системе контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Институты гражданского общества отслеживают ситуацию в целом по стране и в отдельных регионах, собирают «круглые столы» и научные конференции по проблемам развития местного самоуправления, на которых обсуждаются эти проблемы. Материалы исследований публикуются в научных журналах и в средствах массовой информации.

Важное место в этих исследованиях занимают не только проблемы практики местного самоуправления, но и проблемы его правового обеспечения, качества законодательной базы местного самоуправления, соответствия законов и иных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации[11]. Аналогичные исследования и публичные мероприятия проводятся во многих вузах страны[12].

Внешний контроль и надзор в соответствии с законом осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы государственной власти.

Конституция РФ (статья 132, ч. 2), федеральные и региональные законы отграничивают предметную область контроля со стороны государства. Предметом контроля является целевое использование органами местного самоуправления передаваемых им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления наделяемых отдельных государственных полномочий.

Некоторые авторы считают такой контроль недостаточным: в целях определения объёмов трансфертов, необходимых муниципальному образованию для финансового обеспечения его публичных обязательств, государство должно иметь право контролировать весь бюджет муниципальных образований[13].

Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

В соответствии с Федеральным законом функции надзора за соблюдением законности возлагаются на органы прокуратуры Российской Федерации[14]. Реализуя эти функции, прокуроры вправе:

- требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;

- участвовать в заседаниях органов местного самоуправления;

- вносить в установленном порядке представления об устранении выявленных нарушений и привлечении к ответственности виновных лиц[15];

- привлекать в установленном законом порядке к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о местном самоуправлении.

Прокурорский надзор необходим для выявления, пресечения и предупреждения правонарушений всеми субъектами правоотношений в сфере местного самоуправления: органов и должностных лиц государства – в отношении граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления, органов и должностных лиц местного самоуправления – по отношению к государству и гражданам.

Особое место в этом перечне занимают граждане. Задачи прокуратуры в этом случае состоят в выявлении и пресечении действий, направленных на ограничение конституционного права граждан на местное самоуправление.

Важное значение имеет также прокурорский надзор за законностью правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления[16].

В соответствии со статьёй 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий Закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Исследователи и статистика отмечают, что в процессе прокурорского надзора наиболее часто выявляются такие нарушения в актах и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, как превышение ими предоставленных законом полномочий, неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления, нарушение бюджетного и административного законодательства, регулирование местными актами уголовно-процессуальных вопросов неприкосновенности депутатов и глав муниципальных образований, ограничение ряда прав граждан[17].

Надзор за деятельностью органов местного самоуправления по предметам своего ведения (переданным отдельным государственным полномочиям) осуществляют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Органы Минюста России проводят экспертизу регистрационных документов (устава муниципального образования и др.) на их соответствие требованиям Федерального закона 131-ФЗ и Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»[18].

Подразделения Государственного пожарного надзора МЧС России ведут большую работу по надзору за соблюдением в муниципальных образованиях законодательства о пожарной безопасности.

Органы внутренних дел осуществляют надзор за соблюдением законодательства и обеспечивают поддержание порядка при проведении массовых мероприятий, выборов депутатов представительных органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «О полиции».

Министерство регионального развития Российской Федерации готовит и публикует ежегодную информацию, содержащую статистические данные и общие сведения о местном самоуправлении в Российской Федерации[19].

Таким образом, к настоящему времени в России сложилась система государственного надзора и государственно-муниципально-общественного контроля в сфере местного самоуправления. Система надзора и контроля дисциплинирует всех участников муниципальных отношений, воспитывает чувство ответственности у должностных лиц и муниципальных служащих, удерживает их от противоправного служебного поведения. Тем самым надзор и контроль становятся одной из форм защиты местного самоуправления от злоупотреблений и преступлений в этой сфере.

Вместе с тем следует признать необходимость совершенствования системы надзора и контроля в сфере местного самоуправления в целях повышения её эффективности.

В.В. Пылин, работу которого мы уже цитировали, опираясь на многочисленные факты, в том числе приводимые средствами массовой информации, полагает, что в настоящее время органы и должностные лица местного самоуправления продолжают оставаться бесконтрольными и безответственными перед населением, а потому и безнаказанными. Имеются факты проникновения на выборные должности органов местного самоуправления представителей криминальных структур.

Автор полагает, что в идеале со всеми подобными пороками должно справляться само население. Однако оно вопреки Конституции Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 лишено права самостоятельно определять структуру своих органов местного самоуправления, принимать устав своего муниципального образования, осуществлять при необходимости роспуск выборных органов местного самоуправления, фактически лишено возможности реализовывать свое право по отзыву выборных лиц.

В.В. Пылин предлагает восстановить установленное еще Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154 (статья 8, часть 1, п. 9) право муниципальных образований определять в своем уставе порядок досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления населением. Для этого автор полагает необходимым внести изменение в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131, закрепив в нём право роспуска представительного органа только за населением путём проведения голосования по данному вопросу.

Голосование по роспуску представительного органа муниципального образования, так же как и голосование по отзыву выборного лица местного самоуправления, по мнению автора следует до принятия специального закона проводить в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации о проведении местного референдума.

В качестве аргумента по своим предложениям автор отсылает к статье 55 (ч. 2) Конституции РФ, которая устанавливает: в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

С таким аргументом спорить трудно, тем более что демократизация публичной власти, её максимальное приближение к населению является как требованием Европейской хартии местного самоуправления, так и основой идеологии Конституции Российской Федерации 1993 года.

[1] См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». – Статья 75, ч. 3.

[2] Виноградов В.А. Конституционно-правовые санкции // Законодательство. - 2001. - № 12.

[3] Закон Ненецкого автономного округа от 10 апреля 2000 года № 230-ОЗ «Об ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством» // Няръяна-Вындер, 25 мая 2000г.

[4] Закон Томской области от 16 июля 1999 года N 22-ОЗ (в ред. от 20 февраля 2001 года) «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями и передачи муниципальных полномочий органам государственной власти Томской области» // Томские новости, 2 марта 2001 г.

[5] Виноградов В.А. Конституционно-правовые санкции // Законодательство. 2001. N 12.

[6] Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 года N 7-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2000. - № 4.

[7] См., например: Шугрина Е.С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 6.

[8] См.: Положение о Совете по развитию местного самоуправления / Утверждено Указом Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451.

[9] См., например: Стенограмма парламентских слушаний на тему "Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации". Москва, Совет Федерации, 25 апреля 2006 г. // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. – М., 2006.

[10] См., например: Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. – 2010. - № 8.

[11] См., например: Организация местного самоуправления в России: итоги реформ / Материалы “круглого стола” на конференции “Сабуровские чтения” // Журнал «Неприкосновенный запас». – 2011. – № 1 (75).

[12] См., например: Стенограмма Круглого стола "Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления", состоявшегося 5 ноября 2003 г. // http://vibori.ru/Publikat/steno51103.htm; Проблемы реформирования местного самоуправления: материалы «круглого стола» аспирантов и студентов Российского университета дружбы народов // Вестник Российского университета дружбы народов. – Серия: Политология. – 2006. – № 7.

[13] См., например: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. – М., 2005. – С. 463.

[14] См.: Федеральный закон от 17.01.1999 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

[15] См., например: Прокуратурой Белгородской области выявлены нарушения законодательства органами местного самоуправления и правоохранительными органами в содержании дорог. // ИА REGNUM, 22.07.2011.

[16] См., например: Сизов В. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Законность. - 2006. - № 6.

[17] См.: Тимофеев К.Б. Некоторые проблемы привлечения к ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления // Адвокат. – 2008. № 11.

[18] Подробнее об этом см., например: Григорьева Л. О мерах, принимаемых Министерством юстиции Российской Федерации, по обеспечению соответствия нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований федеральному законодательству о местном самоуправлении // Адвокат. – 2006. – № 4.

[19] См., например: Доклад Минрегиона России о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. – № 3; Информация о развитии местного самоуправления в Российской Федерации в 2010 году. – М.: Департамент развития регионов и муниципальных образований Минрегиона России, 2011.

Дата добавления: 2014-01-07