С. А. Мельков

«» сентября 2011 года

Лекция 2. Организация местного самоуправления в городе федерального значения Москве

Учебные вопросы:

1. Особенности организации местного самоуправления в городе федерального значения Москве.

2. Общая характеристика внутригородского муниципального образования в городе Москве (на примере ВМО Куркино).

Введение.

В числе проводимых в настоящее время реформ важнейшее место занимает реформа местного самоуправления.

Становление института местного самоуправления в современной России проходит в настоящее время переломный этап. Его трудная судьба обусловлена разными обстоятельствами: меняющимися политическими установками, сменой теоретических взглядов, осмыслением собственного и зарубежного опыта. Реформирование муниципального управления в России в период происходящей трансформации общественного строя происходит в условиях поиска новых форм и методов работы.

Местное самоуправление представляет собой один из элементов организации публичной власти, специфика которого заключается в его двойственной политической природе. В институциональном аспекте органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом. В функциональном аспекте местное самоуправление является формой политической самоорганизации локальных сообществ. В организационном плане муниципальная власть отличается гибкостью и значительным разнообразием, обусловленным особенностями исторического развития, составом населения, административно-территориальным делением государства и типом политической системы.

Институт местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации, является одним из элементов правового государства и служит важной гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении делами государства и местного сообщества.

В свое время Э. Мейер, У. Аренс, О. Лабанд, Л. Велихов считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, и что община является основополагающей по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. Право же местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами реализуется как раз через институт местного самоуправления.

Природа современной российской модели местного самоуправления, которая закладывалась на российской почве сотни лет, обобщалась в различных политико-правовых теориях, имеет двойственный характер, сочетая в себе и государственную и общественную составляющие, и раскрывается посредством анализа его характерных признаков: обеспечение местного интереса; хозяйствование в интересах жителей муниципального образования; использование форм прямой демократии, активного участия широких слоев населения в деятельности органов местного самоуправления; наличие определенной сферы деятельности, предметов ведения; стремление населения муниципального образования к внутренней связи с потребностью самим определять свою судьбу.

В течение последнего десятилетия в Российской Федерации постепенно формируется современная система местного самоуправления. В Конституции РФ и федеральных законах закреплены основные принципы и черты российской модели организации местного самоуправления. Многое сделано в плане обеспечения организационных, политико-правовых условий для создания и функционирования органов местного самоуправления. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой положены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Организация местного самоуправления в крупнейших городах является наиболее сложной как с практической, так и с теоретической точек зрения. И если начало становления местного самоуправления в Санкт-Петербурге связывается с принятием Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» от 23 июня 1997 года и выборами в муниципальные советы, состоявшимися в сентябре 1997 года, то в Москве аналогичный закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве» принят 6 ноября 2002 года, а выборы в муниципальные собрания прошли лишь в марте 2004 года.

Несмотря на то, что руководство города Москвы придает большое значение проблемам организации местного самоуправления и в последние годы сделаны довольно значительные шаги в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, органы местного самоуправления лишены возможности предоставления населению муниципальных услуг и участия в управлении городом, в серьезном укреплении нуждается его финансово-экономическая база. Очевидно, что Москва находится в самом начале пути развития местного самоуправления.

Особенности организации местного самоуправления в городе Москве на сегодняшний день являются недостаточно изученными. Специальных научных трудов, монографий по данной проблеме пока нет. Практически отсутствуют серьезные исследования реально возможных границ централизации и децентрализации в крупных городских агломерациях, как отсутствует и прогнозирование практических последствий использования той или иной модели. Тем самым остро ощущается необходимость изучения данных вопросов, результаты которого могли бы создать базу для дальнейших практических шагов по формированию адекватных механизмов местного самоуправления в городах федерального значения.

Особенности местного самоуправления в городе Москве, а также основы местного самоуправления, методология, принципы, технологии муниципального управления и их применение в отдельных сферах муниципальной деятельности рассматриваются в книге «Система муниципального управления» под редакцией В.Б. Зотова.

В периодической печати регулярно описывается практика реформы местного самоуправления, однако, как правило, рассматриваются отдельные аспекты таковой – бюджет и финансы, вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организация коммунального хозяйства и социальной сферы, уставов муниципальных образований, кадров.

При анализе деятельности муниципалитета внутригородского муниципального образования в городе Москве рассмотрены неопубликованные источники: Положение о муниципалитете и подразделениях муниципалитета внутригородского муниципального образования, должностные инструкции, служебная корреспонденция, внутренние документы и отчеты о деятельности муниципалитета.

Практическая значимость вопроса заключается в обобщении опыта становления местного самоуправления в городе Москве, определении основных направлений развития системы местного самоуправления внутригородского муниципального образования в городе Москве и разработке конкретных предложений по совершенствованию системы местного самоуправления.

1. Особенности организации системы управления в городе федерального значения Москве

Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения городов федерального значения определяет их особенности как объектов управления.

В числе таких особенностей выделяют неделимость многих объектов социальной инфраструктуры, значительную неравномерность размещения объектов социальной и производственной инфраструктуры, размытость территориальных границ реальных «сфер обитания» жителей, связанных с удовлетворением их различных потребностей, невозможность рассмотрения многих объектов, непосредственно удовлетворяющих потребности населения, как объектов местного значения, большое количество объектов культурного наследия страны.

Эти особенности существенно осложняют организацию местного самоуправления. Масштаб города федерального значения затрудняет решение всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а созданию внутригородских муниципальных образований препятствуют условность границ и сложность формирования местного сообщества – территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.

Проблемы организации управления крупными городами характерны для всех государств, имеющих в своем составе крупнейшие мегаполисы. Международная практика организации управления крупными городскими образованиями позволяет выделить несколько моделей управления, представленных в таблице 1.

Табл. 1.

Организация управления крупными городами

Название города	Тип модели	Характеристика управления внутригородскими территориями
выбор-ные органы	само-стоя-тельные источни-ки доходов	само-стоя-тельные бюджеты	закреп-ленные полно-мочия по предос-тавлению услуг
Торонто после 1998 г.	одноуровневая	-	-	-	-
Берлин	одноуровневая с элемен-тами децентрализации	+	+	-	+
Нью-Йорк	одноуровневая с элемен-тами децентрализации	+	-	-	-
Париж	одноуровневая с элемен-тами децентрализации	+	-	-	+
Монреаль	одноуровневая с элемен-тами децентрализации	+	+	-	+
Амстердам	одноуровневая с элемен-тами децентрализации	+ (на части территории)	-	-	+
Будапешт	двухуровневая	+	+	+	+
Варшава	двухуровневая	+	+	+	+
Торонто до 1998 г.	двухуровневая	+	+	+	+

Наиболее типичной считается структура управления, которую можно охарактеризовать как «одноуровневая модель с элементами децентрализации». В рамках данной модели на внутригородских территориях существуют выборные органы с той или иной степенью самостоятельности, однако из них не формируются самостоятельные муниципальные образования. Муниципальный статус имеет лишь единая структура управления всей городской территорией. При этом границы реальной самостоятельности внутригородских территорий могут существенно различаться.

Очевидно, что далеко не все элементы систем управления крупными городами, используемые в международной практике, применимы к российским реалиям, хотя опыт зарубежных стран должен учитываться при решении соответствующих вопросов применительно к Москве и Санкт-Петербургу.

Спецификой правового положения городов федерального значения в Российской Федерации в соответствии с Конституцией является их статус субъектов Российской Федерации, и в то же время они являются городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправление. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон 1995 г. № 154 не дали ответа на вопрос, являются ли Москва и Санкт-Петербург муниципальными образованиями или таковыми могут быть только внутригородские территории этих городов.

Правовой статус городов федерального значения был уточнен в Федеральном законе №131-ФЗ от 6 октября 2003 г., статья 79 которого определяет особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (рис.1).

Рис.1. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения

В соответствии с уставами городов федерального значения как субъектов Российской Федерации местное самоуправление в них осуществляется на внутригородских территориях. Внутригородской территорией города федерального значения признается часть его территории, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы.

Подходы, принятые в Федеральном законе 2003 года №131-ФЗ, позволяют развивать местное самоуправление в городах федерального значения, использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управления, целостное, устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие этих городов.

Местное самоуправление в городах федерального значения организовано на основе следующих принципов, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах:

· принцип сохранения единства городского хозяйства – удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг (водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт и т.д.), традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т.е. государственном) уровне;

· принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований перед населением;

· принцип унификации структур и организации деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в связи с необходимостью организации четкого и постоянного взаимодействия общегородских и муниципальных органов;

· принцип сохранения единства бюджетной системы города – регулирование законами городов федерального значения источников и объемов доходов местных бюджетов исходя из объемов их расходных полномочий и создание общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований;

· принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования с учетом интересов других жителей города, что позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности или самообеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.

Москва – особый город, выполняющий столичные функции. Уникальность Москвы выражена в ее экономической и политической значимости.

28 июня 1995 года Московской городской Думой был принят Устав города Москвы, устанавливающий двойной статус органов власти города. Представительным органом городского самоуправления и одновременно представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская дума. Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти – Московская городская администрация (мэрия). Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имела территориальные отделения в районах Москвы – районные управы.

В то же время, Конституцией Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В результате коллизии – данного конституционного положения и о единой системе исполнительной власти в составе федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ – невозможно образовывать общегородские органы власти, обладающие «двойным статусом» органа государственной власти и органа местного самоуправления. В связи с этим возникла необходимость в реформировании системы управления городом.

Начиная с июня 1998 г., в Устав города Москвы периодически вносились изменения. Так, согласно Положению о префектуре административного округа города Москвы, утвержденному Постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. №981-ПП, префектура, территориальный орган исполнительной власти, осуществляет контрольную координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность на территории административного округа. Управа района, согласно Положению об Управе района города Москвы, утвержденному Постановлением Правительства Москвы от 3 декабря 2002 г. №981-ПП, – территориальный орган исполнительной власти города, подведомственный Правительству Москвы.

Таким образом, в Москве сформировалась трехуровневая система органов государственной власти (рис. 2).

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

Рис.2. Состав органов государственной власти в Москве

В целях дальнейшего развития демократических преобразований и становления местного самоуправления в Москве 6 ноября 2002 г. был принят Закон города Москвы №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве».

Принятый закон позволил сохранить статус Москвы как субъекта Российской Федерации и одновременно осуществить местное самоуправление на уровне районов с учетом особенностей городов федерального значения, а также обеспечить достаточную и необходимую централизацию городского управления, направленную на устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие города.

Законом города Москвы установлены 125 внутригородских муниципальных образований, создаваемых в границах территорий районов управ. Таким образом, в каждом районе города имеется и местный орган государственной власти (районная управа), и органы местного самоуправления, что неизбежно ведет к проблемам взаимодействия и разграничения полномочий и ответственности уровней публичной власти: государственной и местного самоуправления (рис. 3).

Рис. 3. Организация власти в городе Москве

К вопросам местного значения относятся вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности жителей муниципального образования исходя из сочетания интересов жителей города Москвы и жителей конкретного муниципального образования, исторических и иных местных традиций. В новой редакции Устава и в Законе Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» заложен принцип, по которому за органами местного самоуправления закрепляются лишь те вопросы, которые без ущерба для целостности городского хозяйства могут успешно ими решаться. Все остальные хозяйственные вопросы в районе (жилищные, коммунального хозяйства и благоустройства, потребительского рынка и бытового обслуживания, здравоохранения и образования) решаются управами районов.

В результате проведения реформы управления в г. Москве в 2002–2003 гг. была создана система, которая включает три уровня органов государственной власти и сеть органов местного самоуправления на уровне районов. Однако ситуацию с местным самоуправлением в Москве нельзя признать удовлетворительной. Как и предусмотрено законодательством Российской Федерации, муниципальная власть на территории города существует, однако ее роль в решении вопросов городского управления незначительна.

2. Общая характеристика внутригородского муниципального образования в городе Москве (на примере ВМО Куркино).

Внутригородское муниципальное образование Куркино – часть территории города Москвы в границах, установленных Законом города Москвы от 15 октября 2003 года «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве». Правовую основу деятельности муниципального образования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Устав города Москвы, законы города Москвы, Устав муниципального образования Куркино, решения, принятые на муниципальном собрании, муниципальные правовые акты.

Куркино вх одит в Северо-Западный административный округ. Создан в 1992 году, построен как жилой район города Москвы департаментом инвестиционных программ строительства правительства Москвы в 1999—2006 годах. Расположен за МКАД на северо-западе Москвы, между городом Химки и московскими районами Митино и Северное Тушино с внешней стороны МКАД. Является экспериментальным жилым районом, что выражается в низкой плотности застройки. Общая площадь территории района составляет 790 га, застройка осуществлялась на 290 га., рассчитан на проживание 55 тыс. чел. Кроме того, в Куркино на 1 жителя приходится 102 кв.м зеленых насаждений с учетом лесопарковой зоны (показатель по Москве – 34, 6 кв.м). Состоит из 18 микрорайонов. Жилые дома разной этажности - от коттеджей и таунхаусов до 17-этажных многоквартирных, построены по индивидуальным проектам. Инфраструктура района ориентирована на удовлетворение социально-бытовых потребностей населения, на территории отсутствуют крупные промышленные предприятия. Отличительной особенностью проекта застройки района является сохранение первозданного уникального природного ландшафта и существующей застройки: населенных пунктов Куркино и Юрово.рассчитан на проживание 55 тыс. чел.).

Предшественник городского района - село Куркино - возникло свыше 500 лет назад. В начале 20 в. в Куркине была начальная церковно-приходская школа, несколько лавок, а в самом селе, насчитывавшем 46 дворов, жило немало зажиточных крестьян, занимавшихся скотоводством. Этому весьма способствовало организованное в 1908 г. редкое для российской деревни кредитное товарищество, именовавшееся Куркинским. В 1917 г. Куркино вошло в состав Сходненской волости. В годы коллективизации в Куркино создали колхоз "Красные всходы". В годы войны в селе находился рубеж противовоздушной обороны Москвы, а в санатории - госпиталь; многие куркинцы доблестно сражались на фронтах. В послевоенные годы окрестные колхозы и сельсоветы были укрупнены, и вошли в состав большого совхоза "Путь к коммунизму". В 1985 г. село Куркино было включено в состав Москвы.

Экономическую основу муниципального образования составляют дотации и субвенции, находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципального образования.

Значительную часть доходов бюджета внутригородского муниципального образования Куркино, представленного в таблице 2, составляют безвозмездные поступления, а именно доля субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий города Москвы и финансовая помощь. На рисунке 2.6 представлена структура доходов местного бюджета в виде диаграммы, кольца которой отображают долевое соотношение видов доходов в 2007–2009 гг. (круг с наименьшим радиусом – 2007 год, с наибольшим – 2009 год).

Рис. 4. Структура доходов местного бюджета внутригородского муниципального образования Куркино

Увеличение предоставляемых местному бюджету субвенций связано, прежде всего, с передачей на уровень местного самоуправления государственных полномочий, финансовое обеспечение которых должно осуществляться только за счет субвенций соответствующего бюджета.

В составе расходов (табл. 2.2) на протяжении периода с 2007 по 2009 год преобладают расходы на общегосударственные вопросы, в которых в свою очередь значительная часть приходится на функционирование местных администраций. Так же возрастают расходы в области здравоохранения спорта и физической культуры.

Табл. 2.

Показатели бюджета внутригородского муниципального
образования Куркино (тыс. руб.)

Показатели	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Доходы местного бюджета – всего	13946,0	17188.3	20430,1
Налоговые доходы	1064,0	1642.0	2040,0
Безвозмездные поступления	12882,0	15546.3	18390,1
в том числе субвенции	4573,0	8740.3	10069,1
финансовая помощь бюджетам внутригородских муниципальных образований	8309,0	6806.0	8321,0
Расходы местного бюджета – всего	13946,0	17188.3	20430,1
их них на: общегосударственные вопросы	11660,0	13043.2	16272,0
из них: функционирование высшего должностного лица	599,0	938.0	1246,0
функционирование представительных органов местного самоуправления	1549,0	1487.0	1912,6
функционирование местных администраций	9464,0	10442.0	13113,4
обеспечение проведения выборов и референдумов	-	129.0	-
Резервные фонды	31.0	31.0	61,0
Другие общегосударственные вопросы	17.0	16.2	18.3
образование (досуговая и социально-воспитательная работа с населением)	684,0	2019.5	1929,3
культуру, кинематографию и средства массовой информации	168,0	408.8	310,7
Национальная экономика	3,0	20.0	46,0
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2.0	1.0	2.0
мероприятия в области здравоохранения, спорта и физической культуры	1429,0	1695.8	1790,8
Дефицит «–» / Профицит «+»

Исполнение местного бюджета осуществляется через органы казначейства в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы. Руководитель муниципалитета несет ответственность за не исполнение или ненадлежащее исполнение местного бюджета в порядке, предусмотренном федеральными законами и законами города Москвы.

Дата добавления: 2014-01-07