Поняття адміністративного процесу

Основою галузі адміністративно-процесуального права, що складається в, дійсний час, утворення якого зв'язане з появою і твердженням нових концепцій і понять, є адміністративний процес. Адміністративний процес знаходиться в одному ряді з уже знайомими нам юридичними процесами: карним, цивільним, бюджетним та ін. І поряд з іншими юридичними процесами, має своїм призначенням реалізацію норм матеріального права, тобто представляє порядок реалізації матеріальних норм по різних конкретних адміністративних справах. Адміністративний процес являє собою урегульований правом порядок розгляду індивідуальних адміністративних справ у сфері державного управління органами виконавчої влади, а в передбачених законодавством випадках і інших уповноважених на те органами. Адміністративний процес, хоча і є одним з юридичних процесів, однак має певні істотні відмінності

Створення незалежної демократичної, соціальної, правової держави відповідним чином пов’язане із розбудовою ефективної, добротної, спрямованої на захист людини й громадянина правової системи. В розмаїтті її елементів чільне місце посідає адміністративне право як система правових норм, що регулюють управлінські та пов’язані з управлінням відносини, які виникають, в основному, в механізмі виконавчої влади, яке також потребує перебудови й реформування. З цією метою вченими адміністративістами та практиками державного управління було розроблено проект Концепції реформи адміністративного права з метою переосмислення принципів науково-методологічних засад цієї фундаментальної галузі права з урахуванням наслідків руйнування колишньої тоталітарної державної системи і утвердження нових політико-ідеологічних та соціальних орієнтирів історичного розвитку українського суспільства, трансформування змісту й системи чинного адміністративного законодавства відповідно до потреб якісної зміни ролі адміністративного права у регулюванні взаємовідносин між державою й людиною, а також більш ефективного здійснення державного управління в різних сферах життя.¹ Реформа адміністративного права розглядалась як складова частина більш об’ємного поняття адміністративної реформи в Україні, концепція якої передбачала одним із головних завдань сучасного українського державотворення радикальну зміну неефективної системи державного управління. “Вона має на меті перетворити існуючу адміністративну систему з гальма об’єктивно обумовлених економічних та соціальних процесів в один із визначальних чинників їх прискорення”². Усе це викликає об’єктивну необхідність переосмислення предмету адміністративного права взагалі і його підгалузі – адміністративно-процесуального права.

Розробники проекту Концепції реформи адміністративного права, не дивлячись на зроблені ними нові підходи до визначення предмету адміністративного права, більше уваги надали управлінським відносинам і обійшли такі складові предмету адміністративно-правового регулювання як організація надання управлінських послуг населенню, захист прав і свобод людини і громадянина засобами адміністративного права, відповідальність у системі державного управління.³ Саме з цими відносинами пов’язується, на наш погляд, реформування адміністративного процесу.

Адміністративний процес є складовою частиною, особливим по відношенню до більш широкого поняття, юридичного процесу. Дотепер у літературі ще немає єдиного визначення юридичного процесу. Але більшість вчених-правознавців визначають такі його форми як правотворчість, правосуддя, правозастосування й контроль.⁴ “Юридичний процес – це система взаємопов’язаних правових форм діяльності уповноважених державних органів, посадових осіб, а також визначених нормами права інших суб’єктів, що знаходять свій вираз у здійсненні операцій для вирішення юридичних справ, що обумовлюють відповідні юридичні наслідки і регулюються процесуальними нормами”.⁵

Ці правові форми діяльності держави потребують розгляду юридичних справ, здійснюються на основі правових норм і погоджують правові наслідки для суб’єктів правових відносин. Вони здійснюються на основі норм процесуального права, яке є похідним від матеріального права і має призначення оформлення його реалізації. “Система процесуального права – це відносно самостійна, незалежна від системи матеріального права, об’єктивно зумовлена, збалансована і внутрішньо несуперечлива сукупність процесуальних норм, що диференціюються на галузі та інститути”.⁶ Однією з галузей процесуального права нині стає адміністративно-процесуальне право, щодо предмету регулювання якого по цей час не вщухають спори.

Адміністративний процес, його поняття вченими соціалістичного періоду розвитку держави розумівся по-різному. Існували дві основні концепції щодо поняття адміністративного процесу. За однією з них, адміністративний процес ототожнювався із застосуванням норм адміністративного права в процесі державного управління (В.М.Боржньов, Д.М.Бахрах, А.П.Коренєв, О.Є.Луньов, В.М.Манохін, С.С.Студенікін, Р.С.Павловський, О.М.Якуба та інші).

За іншою науковою концепцією, адміністративний процес трактувався у вузькому його розумінні, що пов’язувалося із застосуваннями заходів адміністративного примусу (А.П.Клюшніченко, М.І.Піскотін, А.В.Самойленко, Н.Г.Саліщева). Деякі із вчених поняття адміністративного процесу дещо розширювали і пов’язували його із визначеним у нормах права порядком здійснення державними органами специфічної діяльності по застосуванню заходів адміністративного примусу, розгляду скарг, протестів, пропозицій, заяв і вирішенню спорів, пов’язаних із державним управлінням.⁷

“У відповідності із широким тлумаченням, - пише В.М.Марчук, - під адміністративним процесом розуміється порядок діяльності всіх органів державного управління щодо здійснення їх компетенції, порядок вирішення всіх справ, що виникають в процесі управління, застосування при цьому норм матеріального, головним чином, адміністративного права. Це значить, що адміністративне провадження як поняття охоплює весь процес виконавчо-розпорядчої діяльності, і інколи і діяльність інших державних органів, які приймають участь у вирішенні адміністративних (управлінських) справ.” Тут поняття “управлінський процес” і “адміністративний процес” ототожнюються. Управлінський процес – це технологія управлінської діяльності, відповідна технологічна послідовність дій, етапів, стадій, яка об’єктивно приводить до реалізації управлінського циклу від збору інформації і визначення мети діяльності до здійснення управлінського рішення в натурі.⁸

На погляд М.Я.Масленикова, “адміністративний процес – це врегульована адміністративно-процесуальними нормами правовстановча та правозастосовча діяльність органів державного управління, а у визначених законом випадках – і інших органів та їх посадових осіб, громадських організацій і їх представників щодо реалізації норм адміністративного права й вирішенню індивідуально-конкретних справ, які виникають із відносин управлінського (службового) підпорядкування. Предметом правового регулювання в адміністративному процесі є правовідносини, пов’язані з управлінським (службовим) підпорядкуванням, що складаються при реалізації завдань державного управління.⁹

Нещодавно таке визначення адміністративного процесу мало чималий сенс. Однак, в ньому ще в часи існування авторитарного режиму на території нашої країни, а М.Я.Масленіков підготував монографію саме в кінці періоду тоталітаризму, де можна було знайти неточності та невідповідності. По-перше, вказівка на виконання процесуальних відносин лише в управлінському службовому підпорядкуванні невірною була і тоді. Адже в рамках адміністративного процесу в той час вирішувалися індивідуальні адміністративні справи щодо суб’єктів не підлеглих один одному. В.Д.Сорокін вважав, що адміністративний процес не є усім процесом державного управління, а це лише порядок вирішення індивідуальних справ у сфері державного управління.¹⁰ У відповідності до Указу Президії Верховної Ради Союзу РСР “Про порядок розгляду заяв, пропозицій та скарг громадян”¹¹ розгляд скарг громадян, які не були підлеглими відповідним органам, підпадав під юрисдикцію органів державного управління. Не є підлеглими органам, що уповноважені розглядати справи про адміністративні проступки, суб’єкти даних правопорушень. У відповідності до статті 12 Кодексу України про адміністративні правопорушення адміністративній відповідальності підлягають особи, які досягли на момент вчинення адміністративного правопорушення шістнадцятирічного віку, а за статтею 14 даного правового акту до цього виду відповідальності також притягуються посадові особи за адміністративні правопорушення, пов’язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного й громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов’язків.¹² В законодавстві немає вказівки на те, що ці особи є підлеглими органам, які здійснюють адміністративну юрисдикційну діяльність щодо них. Посадові особи несуть адміністративну відповідальність перед державою в особі її органів, що передбачені в главі 17 КпАП України. Ними є й адміністративні комісії, і суди, і органи внутрішніх справ, і органи державного пожежного нагляду, і різні інспекції тощо.

Не можна також погодитись з тим положенням – за М.Я.Масленіковим – що у визначених законом випадках правовстановчою процесуальною діяльністю займалися громадські організації та їх представники. Правотворчість завжди була прерогативою державних органів. Громадські організації мали в деяких випадках право лише застосовувати норми адміністративного права (наприклад, добровільні народні дружини, товариські суди, комісії по боротьбі з пияцтвом тощо).¹³

Ще в Адміністративному кодексі УРСР 1927 року було встановлено, що правовстановчою діяльністю займаються лише органи державного управління. Інструкції та обіжники видавали тільки народні комісаріати та прирівняні до них центральні установи. Видання постанов входило до компетенції окружних і районних виконкомів, їх президій, міських та селищних рад, дія останніх розповсюджувалась на території, віднесеній до управління цих рад.¹⁴

Професор Д.М.Бахрах вважає, що адміністративний процес подібний до таких юридичних процесів як кримінальний, цивільний, законодавчий, бюджетний. Причому цей автор ототожнює його з окремим видом управлінської діяльності з визначеними особливостями, але і має ознаки юридичного процесу. “Це різновидність владної діяльності суб’єктів виконавчої влади, - пише він. – Ними є: судді у випадках дослідження ними справ про адміністративні правопорушення і навіть прокурори. Ця діяльність направлена на вирішення визначення управлінських справ, досягнення юридичних результатів, крім того, вона врегульована адміністративним правом.” Цей автор характеризує адміністративний процес у залежності від повноважень органів виконавчої влади, що використовуються при вирішенні найрізноманітніших справ. В залежності від цього Д.М.Бахрах ділив адміністративний процес на три частини: процес адміністративної правотворчості, правонадільний, тобто оперативно-розпорядчий процес, та адміністративно-юрисдикційний процес. У свою чергу, три названі різновиди адміністративного процесу можна поділити на більш дрібні частини – адміністративні провадження.¹⁵

В сучасний період також більшість авторів, що пишуть про адміністративний процес, стають на точку зору про сприйняття його широкого тлумачення. Наприклад, В.К.Колпаков пише про те, що дослідження показали: ця точка зору найповніше відповідає сучасним уявленням про адміністративний процес, посилаючись на юридичну практику, де склалися й використовуються поняття законодавчого, бюджетного, земельного, правозастосовчого процесів, які не вписуються в юрисдикційне розуміння цього явища.¹⁶

Двоякий підхід до визначення адміністративного процесу цей автор пояснює етапами у розвитку наукових знань про адміністративний процес.¹⁷

Прибічниками широкого розуміння адміністративного процесу стали і українські вчені, які підготували перший за час незалежності нашої держави підручник з адміністративно-процесуального права. Адміністративний процес вони визначають “як вид юридичного процесу, що регламентує порядок розгляду і вирішення конкретних адміністративних справ, як обумовлену нормами адміністративно-процесуального права діяльність виконавчих органів держави, їх посадових осіб, а також інших уповноважених на те суб’єктів по реалізації норм матеріального адміністративного права, а в ряді випадків – і матеріальних норм інших галузей права.¹⁸

Незважаючи на підміну в даному визначенні термінів “виконавчі органи” замість “органи виконавчої влади”, хочемо підкреслити, що наявна аргументація щодо доцільності вживання в правозастосовчій практиці широкого поняття адміністративного процесу є недостатньою. По-перше, зараз уже слід говорити не про виконавчо-розпорядчу, а про виконавчо-владну діяльність, яка не може ототожнюватися із адміністративно-процесуальною діяльністю, оскільки значна її частина полягає у визначенні державної політики у відповідній сфері виконавчої діяльності, із управлінським процесом, який не тотожний адміністративному процесу, із процедурними рішеннями, які не потребують чіткої регламентації у нормах адміністративно-процесуального права. Не може бути вагомим аргументом також і те, що автори вбачають у зведенні адміністративного процесу до вирішення окремих категорій справ, що мають юрисдикційний характер, небезпечність втрати процесуального, управлінського характеру багатогранної організаційної діяльності органів державного управління.¹⁹

Неможливо всю різноманітну управлінську діяльність органів виконавчої влади втиснути в правові процесуальні рамки. Та це і не потрібно робити. Державне управління, як організуючий цілеспрямований вплив суб’єкта на об’єкт, протікає також у межах нерегламентованого адміністративно-процесуальним правом управлінського процесу. Різні функції управлінської діяльності, наприклад, прогнозування, розробка й прийняття рішення, контроль за його виконанням регулюються в праві лише в загальних рисах. Адміністративний же процес потребує детальної регламентації процесуальними нормами.

На наш погляд, управлінську діяльність в залежності від глибини адміністративно-правового регулювання слід поділити на такі види:

1. Державна управлінська діяльність, що не потребує правової регламентації (прогнозування, підготовка рішення тощо);

2. Державна управлінська діяльність, що потребує загального законодавчого регулювання;

3. Державна управлінська діяльність щодо вирішення індивідуальних позитивних адміністративних справ (ліцензування, вирішення справ у сфері дозвільної системи, реєстрація підприємницької діяльності, діловодство тощо).

Як правильно зазначав у кінці сімдесятих років минулого століття В.М.Марчук, “адміністративний процес – специфічний вид управлінського процесу. Інші види управлінської діяльності не потребують скрупульозної регламентації. В рамках загальних норм про права та обов’язки і окремих відповідних процедурних норм (про строки тощо) управлінець самостійно і творчо вибирає оптимальні шляхи та форми досягнення управлінських цілей і вирішення завдань.²⁰

Ще раніше, В.Д.Сорокін вважав, що організаційні і технічні дії правовими нормами не регламентуються та мають здебільшого не правовий характер. На цю сферу діяльності органів державного управління, на відносини, що виникають тут, адміністративне право впливає побічно, переважно шляхом юридичного закріплення самих основ управлінської діяльності, її принципів, завдань тощо.²¹

Однак, не можна погодитись із В.Д.Сорокіним, що реалізація норм матеріального адміністративного права можлива лише через визначений процесуальний порядок, який повинен охопити весь комплекс норм матеріального адміністративного права, а не якусь його частину.²² Як правильно помічав В.М.Марчук, адміністративне право, як будь-яка галузь права, може реалізовуватися не тільки через правовідносини, але і поза ними (утримання від дій, виконання правомочій і юридичних обов’язків).²³

В іншій роботі М.М.Тищенко розглядає адміністративний процес “як струнку систему, що включає до себе як різновиди процесів (адміністративно-установчий, адміністративно-правотворчий, адміністративно-правозастосовний та адміністративно-контрольний), так і елементи, що складають зазначені процеси, які містять динаміко-часову і предметну характеристики (адміністративно-процесуальні провадження, процесуальні стадії), а так само характеристику відповідної атмосфери розгляду адміністративного діяння (процесуальний режим).²⁴

На юрисдикційній характер адміністративного процесу вказується в книзі Н.Г.Саліщевої “Адміністративний процес у СРСР”, яка ще за часів радянської влади звертала увагу на роль адміністративного процесу у вирішенні спорів в адміністративних правовідносинах.²⁵

На її думку, адміністративний процес багатоаспектне явище. Слід розрізняти, по-перше, адміністративне провадження як процес застосування адміністративно-правових норм, як процес діяльності виконавчих і розпорядчих органів, по-друге, як діяльність щодо вирішення спорів, які виникають між сторонами адміністративно-правових відносин. По-третє, як діяльність по застосуванню заходів адміністративного примусу.

Автори підручника “Адміністративне право Російської Федерації” вважають за доцільне адміністративно-процесуальну діяльність розуміти в двох варіантах:

а) адміністративно-процедурному;

б) адміністративно-юрисдикційному.²⁶

Теорія адміністративного юридичного процесу останнім часом збагатилася науковими розробками як спеціалістів в теорії держави та права, так і дослідженнями представників адміністративно-правової науки. Достатньо чітку уяву про процесуальні відносини можна отримати, аналізуючи теорію юридичного процесу, що висунув В.М.Горшеньов. Він розумів під юридичним процесом не тільки процес юрисдикційний, а всю організаційну форму діяльності, що пов’язана із розглядом обставин і фактів, які ґрунтуються на праві і тягнуть за собою юридичні наслідки.²⁷ Тобто юридичний процес ототожнюється з правозастосовчою діяльністю, яка тягне за собою правові наслідки. Таке широке розуміння юридичного процесу вчені переносять також і на адміністративний процес як складову його частину. І це правильно, оскільки процесуальні норми права відрізняються від матеріальних саме тією ознакою, що на їх основі останні реалізуються. Процес є формою життя матеріальної норми права.

Однак, адміністративний процес досить різнобоке явище, його не можна порівняти ні із кримінальним процесом, ні з цивільним процесом за однорідністю відносин. У кримінальному процесі є одне провадження – провадження у кримінальних справах²⁸, яке включає в себе вісім стадій, кожна з яких, поряд із загальними для всього кримінального процесу завданнями, має і свої окремі цілі та особливості. Автори науково-практичного коментаря Кримінально-процесуального кодексу України виділяють такі стадії: порушення кримінальної справи, попереднє розслідування, віддання обвинуваченого до суду, судовий розгляд, касаційне провадження, виконання вироку, провадження у порядку нагляду, відновлення справи за нововиявленими обставинами. Ці стадії, які йдуть одна за одною і тісно пов’язані між собою, складають систему кримінального процесу як відповідної діяльності слідчих органів, прокурорів, суддів.²⁹ Основним законодавчим актом, що регулює порядок провадження в кримінальних справах, є Кримінально-процесуальний кодекс, щоправда, це регулювання доповнюється нормами законів України про судоустрій, прокуратуру, адвокатуру, статус суддів, оперативно-розшукову діяльність.³⁰ Порядок провадження в цивільних справах у судах України визначається Цивільно-процесуальним кодексом, як зазначено в ст. 1 даного правового акту.³¹ Не дивлячись на те, що в цивільному процесі є цілий ряд проваджень, наприклад, по спорах, що виникають з цивільних, сімейних, трудових, земельних правовідносин, справ окремого провадження, в основному, всі вони регулюються нормами Цивільно-процесуального кодексу.

Провадження в господарських справах підвідомче юрисдикції господарських судів, які розглядають спори, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів та з інших підстав.³² Ці відносини регулюються Господарським кодексом України. Наведені приклади стосуються структури юрисдикційного процесу. Зараз є випадки регулювання в Кодексах України і неюрисдикційних процесуальних відносин. Бюджетний кодекс України, наприклад, регулює відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів.³³ Кожен напрямок бюджетної діяльності, зазначений в ст. 1 цього Кодексу по суті є окремим видом провадження зі своїми характерними для них стадіями. Процесуальні норми неюрисдикційного характеру мають також Повітряний кодекс України³⁴, Водний кодекс України³⁵, Житловий кодекс України³⁶ та інші законодавчі акти.

Порівняння адміністративного процесу з аналогічними видами правової діяльності наштовхує дослідника на думку про те, що даний вид юридичного процесу не є тільки юрисдикційним і не є тільки управлінським. Це велика група процесуальних норм, які поділяються як за родовими, так і за видовими ознаками. Вона характеризується наявністю окремих підсистем процесуальних норм та їх субпідсистем.

Оскільки адміністративно-процесуальні норми покликані регулювати порядок застосування адміністративно-правових норм матеріального характеру, остільки є доцільним класифікувати їх за предметом адміністративно-правового регулювання. Тобто виділити відповідні відносини, що регулюються окремими інститутами адміністративного матеріального права, і в залежності від цього будувати систему і структуру адміністративно-процесуального права: адміністративного процесу, як урегульованої цією підгалуззю права діяльності.

Як відомо, адміністративне право України – це галузь права (сукупність правових норм), що регулює з метою виконання завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади, внутрішньоорганізаційній діяльності інших державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень.³⁷ За іншим українським підручником, предметом адміністративного права є “сукупність управлінських відносин, які складаються в сфері державного управління”.³⁸ На управлінський аспект відносин, що регулюються адміністративним правом вказується також і в інших сучасних літературних джерелах із адміністративного права. Наприклад, С.Т.Гончарук хоч і ближче підходить до повноти визначення поняття адміністративного права, однак, не конкретизує його. “Адміністративне право, - пише він, - це сукупність юридичних норм та правових інститутів, призначених для регулювання суспільних відносин, що складаються здебільшого у сфері державного управління в процесі здійснення державної влади.” Предметом адміністративного права цей автор вважає “суспільні відносини управлінського характеру, що складаються переважно у сфері державного управління в процесі здійснення завдань і функцій виконавчої влади, а також пов’язані з внутрішньою організацією діяльності державних органів, інших державних організацій та органів місцевого самоврядування, застосуванням заходів адміністративного примусу, реалізацією й захистом прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та здійснення окремими недержавними формуваннями делегованих їм повноважень”.³⁹ Дане визначення предмету адміністративно-правового регулювання, в основному, співпадає з його визначенням в проекті Концепції реформи адміністративного права.⁴⁰

Аналізуючи всі ці визначення поняття адміністративного права та його предмету, не можна не помітити, що в даних випадках до предмету адміністративно-правового регулювання відносять як матеріальні, так і процесуальні відносини. Державне управління може розглядатися під різними ракурсами. Для виділення матеріального і процесуального аспектів, в цьому випадку, ми можемо взяти як матеріальну сторону систему норм, що встановлює компетенцію суб’єктів державного управління (органів державної виконавчої влади, їх посадових осіб, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, а також громадські організації, яким законом делеговано право виконувати деякі функції державного управління).⁴¹ Процесуальний аспект – це урегульована нормами адміністративно-процесуального права діяльність щодо реалізації компетенції даних органів, організацій, посадових осіб. До матеріальних норм адміністративного права відноситься також компетенція прокурорів щодо організації діяльності прокуратури та нагляду за законністю у сфері виконавчої діяльності. Процесуальний аспект цих відносин – сама організація і сам нагляд. Це, в основному, правозастосовчий аспект адміністративно-процесуальної діяльності.

Відомо, що одним із методів адміністративного права виступає адміністративна правотворчість.⁴² Адміністративно-правовстановча діяльність також пов’язана із застосуванням повноважень суб’єктів адміністративно-правових відносин, а вірніше, суб’єктів державного управління. Під адміністративною правотворчістю в державному управлінні слід розуміти підготовку і прийняття підзаконних нормативно-правових актів для регулювання організаційних відносин. Цю діяльність можна розглядати, з одного боку, складовою частиною адміністративно-правового методу регулювання суспільних відносин, з іншого – як окремий вид адміністративного провадження.

У внутрішній організаційній діяльності можливо також віднайти провадження за дисциплінарними справами, тобто дисциплінарне провадження, яке відноситься в якійсь мірі і до управлінського процесу взагалі і як захід адміністративного примусу до адміністративно-юрисдикційного процесу.

З іншого боку, об’єктивно існує вид адміністративного провадження щодо вирішення індивідуальних адміністративних справ. На жаль, дотепер немає глибокого адміністративно-правового регулювання цього виду провадження. Воно врегульовано нормами права лише на загальному рівні в Законі України “Про звернення громадян”.⁴³ Тим більше, що в цьому Законі передусім регулюються відносини щодо внесення громадянами пропозицій про поліпшення діяльності органів державної влади, об’єднань громадян, викриття недоліків в їх роботі. І тільки в останньому реченні преамбули Закону України “Про звернення громадян” сказано про “відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення”. Однак, на позитивне вирішення справ щодо реалізації прав і свобод громадян та інших суб’єктів адміністративного права законодавець в преамбулі цього Закону не орієнтує. Тільки в першій статті цього нормативного акту говориться про право громадянина звертатися із заявою або клопотанням про реалізацію своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів. Тому вже зараз стоїть питання щодо більш глибокого адміністративно-правового регулювання відносин порядку вирішення індивідуальних адміністративних справ. Підвидом цих справ є звернення громадянина, іншої фізичної або юридичної особи за управлінською послугою для реалізації права. Праві І.Коліушко та В.Тимощук, що дотепер ні в вітчизняному законодавстві, ні в юридичній науці немає навіть натяку на управлінські послуги, не зустрічається навіть такий термін. І лише в Концепції адміністративної реформи в Україні та проекті Концепції реформи адміністративного права згадується про необхідність регулювання порядку їх надання. “Така ситуація, – пишуть дані автори, – пов’язана з ситуацією суспільного життя, адже раніше навіть уявити про послуги, які надає держава, було неможливо. Сьогодні, – вважають вони (і ми до них приєднуємося), – проблема управлінських послуг потребує наполегливого опрацювання з метою подальшого законодавчого впорядкування діяльності органів влади в цій сфері”.⁴⁴

Спори та застосування заходів примусу здійснюється в межах адміністративно-юрисдикційного процесу.

В системі адміністративного процесу, на наш погляд, систематизуючим началом є правила, що регулюють порядок застосування норм матеріального права, ці правила виражені в адміністративно-процесуальних нормах. Аналіз однорідності адміністративно-процесуальних норм дозволяє класифікувати їх на дві великі групи за характером адміністративно-процесуальних відносин, що проявляються в залежності від юридичного факту, з приводу якого вони формуються.

Що мається на увазі? Ті адміністративно-процесуальні відносини, що виникають з метою реалізації управлінських функцій і юридичним фактом щодо їх організації є волевиявлення суб’єкта державного управління, оформлене у вигляді акту, вказівки чи розпорядження (внутрішньосистемні процесуальні відносини) або заява громадянина, що звернувся за одержанням управлінської послуги (зовнішньосистемні процесуальні відносини), характеризуються як процедурні управлінські. Інші адміністративно-процесуальні відносини, якщо юридичним фактом щодо їх виникнення є адміністративно-правовий спір або порушення норми адміністративного права, є юрисдикційними процесуальними адміністративно-правовими відносинами. Це дає підстави виділити два напрямки адміністративного процесу:

1) адміністративно-процедурна діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в разі виконання останніми делегованих державою виконавчих функцій;

2) адміністративно-юрисдикційний процес, тобто процесуальна діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування, що діють на тих же засадах, що і в першому випадку, щодо вирішення адміністративно-правових спорів та реалізації адміністративної відповідальності за порушення норм матеріально-адміністративного права.

Адміністративно-процедурною діяльністю охоплюється майже весь управлінський процес.

На думку Ю.О.Тихомирова, управлінський процес – це процес досягнення нормативно установлених цілей управління за допомогою правових, організаційних та інших засобів управлінського впливу, це постійно здійснювана управлінська діяльність з усіма своїми взаємопов’язаними елементами. До елементів чи функцій управлінського процесу можуть бути віднесені функції, що застосовуються двояко. З одного боку, це функції, які закріплюються в правових актах та виражають основні напрямки та предметний зміст діяльності суб’єктів, що управляють; з іншого боку, є функції, які мають процесуальну суть. Ці функції виникають на різних стадіях управлінської діяльності та виражають послідовне здійснення управлінських дій щодо збору інформації, складанню планів, прийняттю рішень тощо. Їм притаманна, як відомо, і часова характеристика, так як даний фактор враховується в повній мірі в процесі управління.⁴⁵

Г.І.Петров виділяв управлінські функції, які іманентні всьому процесу управління (добір, розстановка та виховання кадрів, інформація, прогнозування, планування, регулювання), управлінський цикл як ряд послідовних логічно і в часі дій з кожного питання (вироблення та прийняття рішення, його виконання, контроль, звітність про виконання).⁴⁶

Як пише, посилаючись на інші джерела, Ю.О.Тихомиров “Процесу управління навряд чи присутній простий “набір” періодично використовуваних форм і методів діяльності. Стільки ж сумнівна друга крайність – розуміння процесу управління лише як стадій, що змінюються: з’ясування задачі, оцінка обставин, прийняття рішення, видання правового акту, організація його виконання, контроль, - адже всі ці стадії пов’язані лише з рішенням”.⁴⁷

Адміністративно-процедурна діяльність представляє собою сукупність правових форм діяльності органів виконавчої влади, а у визначених законом випадках – органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, які спеціалізуються за різними галузями управління та видами юридичної практики.

Одним із видів управлінської адміністративно-процедурної діяльності є адміністративна нормотворчість. Базовим правовим актом, який мав би регулювати цей вид управлінської адміністративно-процедурної діяльності, повинен був би стати Закон України “Про нормативно-правові акти”, який переслідував би мету створення системи внутрішньо узгоджених нормативно-правових актів, спрямованої на забезпечення належних умов для реалізації прав і свобод громадян та їх ефективного захисту, властивих правовій державі принципів верховенства права, демократизму, справедливості й підвищення ефективності регулювання суспільних відносин в Україні. Такий законодавчий акт був прийнятий Верховною Радою України, але Президент України, скориставшись правом вето, не підписав даний законопроект, відправивши його на доопрацювання.⁴⁸

Правозастосовча діяльність органів виконавчої влади, їх посадових осіб проявляється в управлінській діяльності в тому, що ця діяльність спрямована на реалізацію норм права і здійснювана в спеціально встановлених формах: державно-владна, творчо організуюча діяльність щодо прийняття індивідуальних конкретних правових приписів з метою вирішення відповідної управлінської справи.

Необхідність застосування норм адміністративного права зумовлена випадками, коли адміністративно-правові відносини можуть виникнути або змінитися лише за рішенням органу виконавчої влади, наприклад, призов на дійсну військову службу, зарахування особи на державну службу тощо. Також, коли адміністративні правовідносини, що виникають між об’єктом і суб’єктом державного управління, є настільки важливими для держави, що є необхідність їх контролювати з її боку з точки зору законності, наприклад, президентський контроль за діяльністю міністерств та інших органів виконавчої влади; коли для виникнення певних правовідносин потрібне офіційне підтвердження наявності фактів, наприклад, шляхом реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності; коли потребує вирішення питання надання управлінської послуги, створення органом виконавчої влади умов реалізації права громадянина, наприклад, видача ліцензії на заняття окремими видами господарської діяльності.

В адміністративно-управлінському процесі має місце також і використання та додержання норм адміністративного права. Ця форма реалізації норм права полягає у здійсненні повноважень, наданих суб’єкту нормами права. Додержання норм адміністративного права в управлінському процесі виражається в узгодженні учасниками адміністративного управлінського процесу своєї поведінки з нормами-приписами та нормами-заборонами. Щоправда, приписи частіше реалізуються у формі їх виконання. Адміністративно-процедурна діяльність є врегульованою нормами адміністративно-процесуального права із застосуванням різних форм реалізація матеріальних норм адміністративного права.

Таким чином, адміністративний процес слід розглядати як врегульовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність суб’єктів адміністративного права щодо здійснення виконавчої влади, вирішення конкретних індивідуальних справ у державному управлінні, спорів, що виникають із державних управлінських відносин та реалізації адміністративної відповідальності.

Дата добавления: 2014-01-07