Сущность управляющего воздействия

УПРАВЛЕНИЕ — ОБЩЕСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ

ЛЕКЦИЯ 1. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Управление — общественный институт. 1.2. Сущность управляющего воздействия. 1.3. Многогранность управления. 1.4. Специфика государственного управления.

В раскрытии понятия государственного управления, а на его ос­нове всего богатства соответствующего научного знания важное значение принадлежит толкованию обоих его составных — «госу­дарственное» и «управление». Дело в том, что в каждое из слагае­мых этого понятия привнесено столько различных смыслов, интер­претаций, семантических нюансов, что порой даже специалистам трудно понять, о чем идет речь и что имеется в виду. Особенно мно­го трактовок дано понятию «управление», в результате чего по­следнее стало охватывать почти безбрежное множество самых разнокачественных явлений, отношений и процессов.

К управлению относят взаимодействие гравитационных, электро­магнитных, радиационных и иных сил во Вселенной. В его терми­нах иногда описывают геологические и географические процессы. Управленческие аспекты усматривают в механизмах, в физиче­ских, химических и биологических явлениях. Порой даже стихий­ное, произвольное действие природных и социальных элементов пытаются представить в качестве управления.

Возникло и получило признание управление как родовое поня­тие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенно­го множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека. Наиболее широко управление рассматривается кибернетикой (Н. Винер), которая выделяет самые общие (универ­сальные) свойства взаимосвязей и взаимодействий в механиче­ских, биологических и социальных системах¹⁷. Соответственно этому разработаны математические и информационные теории управ­ления (К. Шеннон, У. Росс Эшби). С подобных «общих» подходов многие аспекты управления описаны общей теорией систем (Люд­виг фон Бернгалайфи), синергетикой (Г. Хакен), «организмической теорией управления» (А.Н. Колмогоров), другими отраслями, как принято говорить, точной науки.

Такой подход многое дал для уяснения назначения и смысла управления. Он имел и практическое применение: способствовал познанию космического пространства, совершенствованию управ­ления механизмами и производственными технологиями, физи­ческими и химическими процессами, возникновению биотехноло­гий, продвижению в анализе сущности генетического «кода» и его роли в развитии организмов и их популяций.

Вместе с тем расширение понятия «управление», подведение под него стихийного действия природных и социальных сил, а также механизмов объективной саморегуляции привело к тому, что оно начало терять свой собственный смысл, стало употребляться для обозначения явлений, отношений и процессов, где, в общем-то, от­сутствует сознательное начало, момент непременной связи управ­ления с человеком. Ведь нетрудно заметить, что естественно-при­родные закономерности, формы их проявления в варианте стихий­ности (случайности) либо объективной саморегуляции весьма отличаются от отношений, процессов и явлений, формируемых людьми в рамках своей частной и особенно общественной жизни¹⁸. Причем отличие здесь качественное, позволяющее разграничивать стихийные и саморегулятивные механизмы и управление.

В природе любая саморегулирующаяся система имеет в извест­ной мере, в контурах саморегуляции, замкнутый, локализован­ный, в какой-то степени закрытый характер (атом, молекула, клет­ка, организм, популяция, солнечная система и т.д.) и объективно (независимо от желания и воли человека) детерминирована внут­ренними, имманентными данной системе закономерностями и ис­точниками (импульсами) существования, движения и развития. Человеку приходится познавать тайны таких систем и вводить их

в свою жизнедеятельность лишь с обязательным учетом их законо­мерностей, форм и возможностей. Здесь субъективное, сознатель­ное проявление человека весьма ограниченно и связанно.

Данную посылку хотелось бы подчеркнуть особо. Да, материя в общем едина, но ее уровни — механический, физический, хими­ческий, биологический, социальный — имеют главным образом свои, специфические источники воспроизводства, структуры, свя­зи детерминации и другие свойства и элементы, которые в совокуп­ности формируют и обеспечивают существование именно данных уровней. Механическая система не может быть биологической и наоборот. Хотя наука в чем-то их и сближает. Социальная же сис­тема представляет собой качественный скачок. Она как бы впиты­вает в себя элементы и свойства всех предыдущих уровней, и опи­раясь на сознание человека, придает всем своим взаимосвязям, взаимодействиям и процессам иной, скажем, очеловеченный ха­рактер. Именно сознание человека через его деятельность позво­лило сотворить «вторую» природу, все то, что сегодня именуется цивилизацией в широком смысле. Сознание сотворило и управле­ние, которое во все периоды истории человечества было фактором его развития. Понять это означает понять смысл и предназначение управления.

Управление, конечно, осуществляется в системах «человек — техника», «человек — технология», «человек — природа», «чело­век — техника (технология) — природа» и др., но осуществляется именно потому, что в них первичным, “управляющим” компонен­том выступает человек, да и созданы они в целях обслуживания ин­тересов человека. Какой бы сложной ни была подобная система, она формируется и действует по модели, заданной ей человеком, и призвана удовлетворять его потребности. Скажут, что сейчас име­ются автоматизированные (даже автоматические) системы, кото­рые управляются компьютерами и без прямого участия человека. Да, таких систем становится все больше, но они пока что создают­ся и программируются по замыслу человека и являются отражени­ем его творческого потенциала — продуктом его сознания и труда. Тем самым, все знания, накопленные кибернетикой, общей теори­ей систем, теорией информации, математикой, синергетикой, «организмистикой» и другими отраслями науки, требуют при их применении в управлении существенной поправки на то обстоятель­ство, что управление представляет собой общественное явление.

Одновременно следует обратить внимание на то, что проблема ставится гораздо шире. Дело в том, что любая механическая, физи­ческая, химическая и биологическая системы, любое явление и ве­щество природы приобретают для человека смысл только при соот­несении их с потребностями, интересами и целями его жизнедея­тельности, тогда, когда он с ними соприкасается и ощущает их в своем существовании. Разумеется, речь идет не об отдельном че­ловеке, а о человечестве в целом, представленном в его историче­ском развитии. Утилитарная точка зрения, конечно, не лучшая, но нельзя не признавать, что естественно-природные «продукты» и творения «второй», искусственной природы значимы для человека главным образом тем, что обеспечивают его частные и обществен­ные запросы.

Космос существовал всегда, но только его познание позволило человеку начать его осваивать и использовать. То же относится и к тем элементам и взаимосвязям, открытие которых привело к овладению ядерной энергией. И так можно сказать по каждому материальному и духовному продукту, которые когда-то и кем-то были созданы и постепенно стали потребительской ценностью для людей.

Поэтому управление (в латинском языке — regere, в английском — control, management, во французском — administration, в немец­ком — Regierung) в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют сознательное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.

Управление находится в ряду явлений «второй» (искусственной) природы, возникших и развившихся в течение всей истории чело­веческой цивилизации. Оно создано людьми в целях сознательной саморегуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способ производства и государство, знания и информация и другие общественные институты.

Отсюда «связанность» управления уровнем развития и организа­ции человеческого потенциала, все его зависимости от состояния общества, его закономерностей и форм, идеалов и ценностей. В каж­дый данный исторический момент управление воспроизводится со­ответствующим обществом, от него «берет» свою сущность, в нем реализует свои возможности, является его частью, существует для него, по уровню его развития характеризуется и совершенствуется. В глубоких и активных взаимосвязях со всей системой организации и функционирования общества, в поддержании ее динамики, рацио­нальности, эффективности и содержится, в общем-то, секрет управ­ления, раскрыть который, а тем более овладеть им — очень непрос­тая задача. Она к тому же усугублена исключительной сложностью данной системы, в которой представлены интересы и воля, сознание и поступки миллионов людей, ее инертностью и подвижностью, жесткостью и изменчивостью и в то же время многообразным элеме­нтным составом самого управления, огромнейшим спектром его взаимосвязей и взаимодействий с обществом. Короче говоря, управ­ление — это одна из труднейших и ответственных сфер интел­лектуальной и практической деятельности людей. Это сфера, от состояния которой во многом зависит благополучие общества и в ко­нечном счете — судьба каждого человека.

Управление существует в рамках взаимодействия людей, в преде­лах субъективного фактора. Посредством управления прежде всего и главным образом люди связываются между собой, совместными усилиями формируют «ткань» коллективной и общественной жиз­ни. Предметами, по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты ду­ховного творчества и т.д., но сторонами в управлении могут быть только люди. И положение не меняется ни при создании автомати­зированных систем управления (АСУ), ни при взаимодействии управления с техническими, технологическими и биологическими системами с самым высоким уровнем объективной и искусствен­ной саморегуляции — в управлении все исходит от человека и ориентировано на человека.

Исключительно важным представляется и тот момент, что управ­ление как явление детерминируется иерархической структурой общества и порождаемой ею властью. Властью в широком социо­логическом смысле, выражающем бесчисленные взаимосвязи между людьми, при которых одни люди в силу разных причин, условий и факторов подчиняются интересам и воле других людей либо со­зданным людьми общественным институтам — обычаям, традици­ям, религиям, морали, праву и т.д. У нас почему-то принято стыд­ливо замалчивать существование и проявления власти, встречаю­щиеся на каждом шагу и оказывающие управляющее воздействие на наше сознание, поведение и деятельность. Даже слово обладает властью, ибо оно несет информацию, ориентацию, психологиче­скую нагрузку и многое другое, на что мы не можем не реагировать. Между тем власть — категория совершенно общественная, хотя на­ходятся авторы, которые популяционным отношением среди жи­вотных, а иногда и растений, пытаются придать свойства власти и к тому же по принципу аналогии перенести их на человеческие вза­имосвязи.

И поэтому нельзя особо не подчеркнуть, что управление есть про­цесс и продукт функционирования сознания и воли людей, важней­шее направление действия их разума. Сегодня почему-то многие считают, что разум посрамлен, хотя вся современная цивилизация создана разумом и пока сохраняется и воспроизводится им. Разум объективно диктует не только общественное поведение, но и лич­ное для каждого человека. Разум определяет судьбу человека, не­смотря на проявление множества жизненных обстоятельств. И надо не бояться разума, выражаемого в знаниях, опыте, таланте, а на­оборот, бояться отсутствия разума — всякого самодурства, произво­ла, безграмотности, авантюризма, некомпетентности и прочих по­добных явлений, которыми, к сожалению, заполнена российская история и современность.

Пора осознать, что практическое действие разума реализуется именно через управление, посредством управления, которое соеди­няет сознание человека с его деятельностью. А посредником и дви­жущей силой (энергией) здесь выступает воля, приводящая к тому, что что-то осмысленное, задуманное, логически сконструирован­ное, умозрительно понятое, желаемое, необходимое непременно воплощается в жизнь, вызывает активные практические действия людей.

Хотелось бы, наконец, сказать, причем мысль, которая очень многое объясняет (чтобы к этому постоянно не возвращаться), что управление в сообществе людей (большом или малом) всегда акту­ально и потому-то и возникло, что общество есть открытая система (К. Поппер), в которой будущее вовсе не детерминировано про­шлым, а зависит от воли, энергии и организованности действий лю­дей. Оно бывает таким, каким его сообща созидают люди. Истори­ческое наследие, которое люди используют в качестве «материала» для строительства своей жизни (завтрашнего дня), тоже является продуктом жизнедеятельности предыдущих поколений и открыто для них в своей оценке и возможностях. Можно его отрицать, низ­вергать, отказываться от него и строить на пустом месте. Можно от­носиться к нему бережно, избирательно, брать все ценное и конструктивное и таким образом наращивать национальное богат­ство. Все упирается в выбор. И еще: жизнь отдельного человека, коллектива, общества открыта и в том смысле, что ничто в ней не дается раз и навсегда, является нерушимым и абсолютно устойчи­вым, осуществляемым по известной программе. Личностные и со­циальные взаимосвязи воссоздаются ежедневно, ежечасно, ежеми­нутно усилиями сознания, реальным поведением и активной дея­тельностью людей. Без этого наступает энтропия, хаос, анархия, произвол, распад. В таких условиях — открытости всего человече­ского (общественного) — управление служит важнейшим общест­венным институтом самосохранения, восстановления, преодоле­ния негэнтропии общественной, а часто и личной жизни. Значит, надо изучать, раскрывать, осваивать сущность управления, с тем чтобы лучше использовать его потенциал в решении всех проблем жизнедеятельности людей.

В научной литературе управление рассматривается в разных ас­пектах, и соответственно в его понятие вкладывается разное содер­жание. Причем имеются в виду не просто разные подходы к управ­лению, разные его стороны, а понимание самого (его смысла, со­держания, предназначения) управления, на базе которого и формулируются его концепции.

Давно и преимущественно в юридической науке управление ха­рактеризуется через термин «деятельность», означающий, что управление состоит из специфических видов человеческого труда, фиксируемого в адекватных им формах. Смысл такой деятельности видят в совершении действий административного свойства, в на­правленности ее на исполнение законов, в создании правовых актов, их реализации и проведении организационных мероприя­тий. Данное понимание управления весьма импонировало (и импо­нирует!) авторитарной бюрократии, поскольку оно, с одной сторо­ны, не ставит вопроса о целях управления (что и во имя чего испол­нять?) и об объективных результатах их достижения, а с другой — всегда позволяет создавать видимость управления путем издания большого числа правовых актов и проведения множества организа­ционных мероприятий.

В управлении, вне сомнения, осуществляется деятельность лю­дей и имеются сложные проблемы ее организации, но термин «дея­тельность» не раскрывает социальной сущности управления, его специфического места и роли в жизни людей.

Немало научных публикаций характеризует управление как от­ношение, входящее в систему общественных отношений. В них по­казано, что управление представляет собой особое отношение в че­ловеческой жизнедеятельности: в иерархической общественной структуре это отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей стороны способности властно выражать и осуществлять свою волю. Генезис и специфика управ­ления как отношения справедливо усматриваются в социальной (классовой) структуре общества, общественном разделении труда, сущности и социальных функциях управления. Причем в экономи­ческой науке внимание обращается преимущественно на исследо­вания экономического содержания управленческого отношения, а в юридической — его правовой формы.

Следует признать, что в определенных своих проявлениях управ­ление можно представить в виде отношения, ибо оно, действитель­но, входит в систему общественных отношений и формирует опре­деленные отношения между людьми, как «по вертикали», так и «по горизонтали». Но столь абстрактное понимание управления опять же уводит в сторону от анализа и описания его собственных, уникальных качеств, в том числе выделяющих его из системы об­щественных отношений и позволяющих ему оказывать особое вли­яние на саму эту систему.

Наиболее близким, адекватным, отвечающим сущности управле­ния является его определение посредством термина «воздействие», который указывает на главное в управлении — момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей. Ведь управление суще­ствует тогда, когда некий его субъект на что-то влияет, что-то изме­няет, преобразует, переводит из одного состояния в другое, чему-то придает новое направление движения или развития. Во многих процессах могут быть деятельность («объемная»), отношения (и прочные), но если нет действительного воздействия — влияния, обеспечивающего какую-то цель, то нет и управления. В известном смысле воздействие — это результирующая деятельности, взаимо­действия, отношения.

Оно объективно, по самому своему смыслу предполагает наличие и связь двух сторон, одна из которых формирует и реализует воз­действия, а другая эти воздействия воспринимает, на них как-то реагирует, в необходимом для управления случае — в соответствии с ним выстраивает свои поведение и деятельность. В том-то и за­ключается суть управления, что оно от одних (скажем, субъектов власти) направляется другим (управляемым объектам) и таким об­разом отпочковывается от любой управленческой деятельности и превращается в отношение, а через него в коррегирующую деятель­ность тех, кому адресуется соответствующее воздействие. А из та­кой логической структуры вытекает много следствий, совершенно иных, чем при трактовке управления через деятельность либо от­ношения. Формируется принципиально новая система элементов и их взаимосвязей.

В обществе существует множество различных видов деятельно­сти, взаимодействий, отношений, воздействий, и каждый из них имеет свое специфическое внутреннее содержание и внешнее выра­жение. Специфично и управление, и его управляющее воздействие. Не управленческое, как нередко пишут, а именно управляющее, т.е. реально действующее, побуждающее, изменяющее, преобразо­вывающее. Поэтому в понимании управления очень важно раскры­тие особенных качеств и возможностей управляющего воздей­ствия.

Импульсом и формирующей силой в управлении служат, как уже отмечалось, знания, мысль и воля человека. Управляющее воздействие, прежде чем осуществиться, стать реальностью, возникает в сознании человека, проходит в нем путь развития от интуитивно­го ощущения необходимости чего-то изменить, от замысла и разду­мий до конкретных решений, подкрепленных расчетами, ресурса­ми, проектами, моделями и, главное, волей — желанием и стремле­нием сделать дело. А это значит, что управляющее воздействие должно содержать в себе момент целеполагания (направления). За­чем нужно управляющее воздействие? К чему оно способно при­вести? Вот первые вопросы, возникающие перед любым субъектом управления.

Представляя собой отражение осознанных потребностей и осо­бенно интересов, идеальный прообраз возможных путей и средств их удовлетворения, мыслительную структуру направленности и содержания предполагаемой деятельности, цели выполняют в жиз­ни людей обширные побудительные, стимулирующие и регулиру­ющие функции. Часто от выбора целей полностью зависит резуль­тат общественных, коллективных и личных усилий. По этому по­воду можно привести сколько угодно примеров из истории народов и судеб отдельных, людей.

Целеполаганием в той или иной мере занят каждый человек. Огромная роль в целеполагании общественного развития и конкрет­ных видов деятельности принадлежит науке, художественному творчеству, религии, идеологии, другим формам познания и мыш­ления, политике и политическим институтам. Но в управлении целеполагание имеет особый характер, который можно обозначить как практическую целенаправленность, В отличие от других интеллектуальных cфер в управлении цели наиболее «операциональны», замкнуты на практику; это своего рода цели-задания. В управ­лении все сказанное, описанное и обдуманное, выраженное в лите­ратурной форме и политических документах выступает уже как бы проработанным применительно к реальным возможностям власти и собственности, сформулированным с учетом наличных матери­альных, финансовых, информационных, правовых и организаци­онных ресурсов.

Сложность управленческого целеполагания заключается в том, что необходимо «отобрать» цели, выделить из их естественного Множества именно те, которые не только нужно, но и можно практически реализовать. Иначе управление теряет собственное содер­жание, свою преобразующую конструктивную силу и превращает­ся в информационную или разъяснительно-популяризаторскую де­ятельность.

А чтобы все цели (безусловно, признанные, поддерживаемые, разделяемые, популярные, зовущие и т.д. и т.п.) были поддержаны управлением, стали опираться на его силу и возможности, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, хотя: и самые прекрасные, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при исполь­зовании определенных ресурсов; цели, по-настоящему дифферен­цированные и конкретизированные, четко доведенные до отдель­ного коллектива, группы, человека и вместе с тем скоординирован­ные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.

В этом смысле любое управляющее воздействие должно всегда со­держать в себе точную цель и точное направление движения к ней, к тому же оно должно быть практичным, т.е. вызывать действи­тельное движение к цели и приближение к ней.

Управление необходимо там и тогда, где и когда возникает потреб­ность в распределении и согласовании деятельности некоторого ко­личества людей. Отдельный человек самоуправляет своей социаль­ной активностью. Но чтобы группа совершила какие-либо скоорди­нированные поступки и действия, уже не обойтись без того, чтобы сообща не определить общие цели и не подчинить их реализации совместно намеченное поведение каждого из членов группы. Даже в лес за грибами нельзя сходить группой, если в ней не состоится управление, пусть самое свободное и добровольное. Любая целена­правленная коллективная деятельность нуждается в управлении и таком его важном проявлении, как организационный момент.

“Организовывать” означает располагать людей в пространствен­ной (территория, сооружения) и функциональной (социальные ро­ли, виды работ) координатах, соединять их с орудиями и средства­ми труда, обеспечивать их взаимодействие и взаимообмен в труде и общественной жизни, расширять их созидательные возможности путем согласования и концентрации усилий. Известно, что органи­зация расширяет возможности людей, придает им новое качество.

Любая организация взаимодействия людей имеет два «среза»: статичный (структурный), придающий взаимодействию устойчи­вость, определенность, последовательность, и динамический (функциональный), связанный с реальным, практическим взаимо­действием, вследствие которого и возникает итоговый, совокупный результат труда. Оба «среза» взаимообусловлены, ибо только структура в виде организованного коллектива людей известного уровня может функционировать (осуществлять деятельность) и лишь наличное, действительное функционирование, выражаемое в объективных результатах, свидетельствует о структуре и ее ак­тивности. Одного «среза» нет без другого.

Управление призвано формировать, поддерживать, преобразовы­вать, совершенствовать, развивать и т.д. оба «среза» организации взаимодействия людей. Это исключительно трудная задача, слож­ность которой возрастает буквально в геометрической прогрессии по сравнению с ростом числа людей, объединяемых определенной организационной структурой. Значит, управляющее воздействие должно всегда и непременно содержать в себе организационный момент, направлять и практически осуществлять взаимодействие

людей.

Важно видеть связанность целей и организационных моментов, ибо часто в работах по теории организации последняя приобретает самодовлеющий характер и как бы наоборот начинает сама ставить цели. В результате организация из средства реализации целей превращается в источник целеполагания и начинает подчинять се­бе интересы и ресурсы общества — последнее распадается на кон­курирующие организации и погружается в организационную борь­бу, в которой локальность разрушает целостность.

В то же время, придавая какому-либо общественному процессу определенные цели (преднамерения), организуя в нем взаимодей­ствие людей, управление призвано, в рамках этих целей и органи­зации, конкретно регулировать поведение и деятельность каждого из участников данного (управляемого) процесса. В обществе действует множество социальных норм, направляющих и ориенти­рующих, оценивающих и мотивирующих поведение и деятель­ность людей. Традиции и обычаи, исторические уроки и выводы, право и мораль, ценностные и социально-технические нормы и многие другие регуляторы выступают важнейшими достижениями человеческой культуры, помогающими разумнее и экономичнее созидать настоящее и будущее.

Такие социальные нормы, в том числе и закрепленные посред­ством законодательства, в управлении приобретают реализуе­мость, привязанность к какому-либо делу или человеку, становят­ся необходимым моментом управляющих воздействий. В управле­нии осуществляется прямое и практическое регулирование, при котором та или иная социальная норма не только провозглашает­ся, признается, утверждается и т.д., но на самом деле претворяет­ся в жизнь, применяется при решении обозначенных целей, как бы опредмечивается. Любые преобразования в обществе не снима­ют проблем социального нормирования, выработки и практиче­ской реализации норм труда, нормативов расходов сырья и энер­гии, стандартов получаемой продукции, стимулов и санкций. Все это крайне необходимые моменты, которые должны быть надле­жащим образом представлены в каждом управляющем воздей­ствии.

В итоге можно утверждать, что когда произносится термин «управ­ляющее воздействие», то предполагается, что специфика такого воздействия, выделяющего его из ряда других, состоит в его целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Наличие именно такой триады свойств позволяет говорить о существовании управляющего воздействия.

Следовательно, управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через спе­циально созданные структуры (государство, общественные объеди­нения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.).

Дата добавления: 2014-01-07