Специфика государственного управления

В научной литературе управление подразделяется на виды по раз­личным основаниям. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют: управление обществом в целом, экономи­ческое управление, социальное управление, политическое управ­ление, духовно-идеологическое управление; от структуры общест­венных отношений: управление экономическим и соответственно политическим, социальным и духовным развитием общества; от объектов управления: экономическое (хозяйственное) управле­ние, социально-политическое управление, управление духовной жизнью; от характера и объема охватываемых управлением обще­ственных явлений: управление обществом, управление государ­ством, управление отраслями, сферами народного хозяйства, управ­ление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.

В качестве видов управления также называют плановое, террито­риальное, межотраслевое, стратегическое, программно-целевое и др.

Поэтому вопрос о видах управления и их, разумеется, соотноше­нии с государственным управлением имеет принципиальное значе­ние, ибо только их обоснованное выделение позволяет выстраивать работающую и эффективную иерархию и систему управляющих взаимодействий с объектами управления. В противном случае все зависит от точки отсчета того, кто берется классифицировать. А чтобы не было «произвола», надо точно определиться с критери­ями выделения.

Если мы признаем, что управление есть воздействие, определяе­мое свойствами общества, разума, субъективного фактора, власти, то классифицировать виды управления следует по субъектам управ­ления, которые и формируют, и реализуют управляющие воздей­ствия, и отвечают (по идее!) за их последствия. Сразу же становит­ся понятным и источник идеалов, ценностей и целей, которые за­кладываются в управление. Их анализ и позволяет выявлять, почему происходит то-то и не происходит этого.

По субъекту управления можно выделить шесть видов управле­ния, которые во многом соотносятся между собой.

1. Государственное управление, которому посвящена вся книга и о котором можно сразу сказать, что все его свойства обусловлены тем, что его субъектом является государство, т.е. форма общества, а по субстрату — объединяемый ими народ. В основе управления здесь находятся целостность, суверенитет, безопасность, упорядо­ченность и развитие всего российского социума в историческом масштабе времени.

2. Местное самоуправление как низовой и особо демократический
подвид государственного управления, субъектом которого высту­пают жители поселений и административных территорий, а смыс­лом служат проблемы комплексного обустройства местожитель­ства людей.

3. Менеджмент, который представляет собой управление собствен­ностью со стороны собственника (хозяина, владельца)²¹. Естествен­но, что имеется в виду собственность как общественное отношение, в котором задействованы люди со своими интересами, а не простое пользование вещами, имуществом, услугами и т.д. Ничего здесь не меняется от того, что управлять по поручению или доверию собственника могут менеджеры — наемные управленцы (даже вы­сокооплачиваемые), как и от того, что сама собственность может быть частной, долевой, общей, акционерной, кооперативной, кол­лективной, народной, муниципальной, государственной и пр. Целеполагание в управлении собственностью объективно состоит в приросте собственности, т.е. в получении дохода, прибыли, рен­ты, иначе она сужается как «шагреневая кожа» и теряет свои свой­ства.

4. Общественное управление, субъектом которого являются институализированные (юридически оформленные — через законы, уставы) общественные объединения. Таких субъектов в свободном, плюралистическом гражданском обществе много и они управляют как внутри своих собственных структур, так и вне их.

5. Групповая (коллективная) саморегуляция, субъектом которой
выступают группы людей, которые на каждом шагу общественной жизни свободно (по собственному усмотрению) и в то же время с учетом интересов других и норм культуры и социального обще­жития управляют совместным поведением и деятельностью.

Целесообразное поведение или действие отдельного человека, когда он ставит себе в жизни созидательные, гуманные цели и для их достижения отдает свои знания, силы, время. Это — фундамент, основание всех других видов управления, поскольку именно от ха­рактера поведения и действий людей зависят содержание, объем и механизмы последних. Жаль, что при частом разговоре о человеке его реальное поведение обычно забывают.

Вместе с тем, нужно помнить, что все виды управления:

- подлежат конституционному и иному правовому регулирова­нию, которое устанавливает тесную взаимосвязь государственного управления с другими видами управления;

- взаимосвязаны между собой, дополняют, заменяют, усиливают или ослабляют друг друга;

- в каждый исторический момент обладают своим уровнем разви­тия, в котором выражается их способность управлять соответству­ющими объектами управления.

Нельзя поэтому к какому-либо виду управления подходить абстрактно, исходя из каких-либо предпочтений, как это делается сегодня применительно к менеджменту. Всегда надо видеть реаль­ную управляемость тех процессов, явлений и отношений, которы­ми надлежит управлять со стороны конкретных субъектов управ­ления.

Среди всех видов управления государственное управление зани­мает, как уже можно было понять, особое место, что объясняется некоторыми, только ему присущими тремя свойствами.

Прежде всего определяющее влияние на характер целенаправ­ленных, организующих и регулирующих воздействий, осущест­вляемых данным видом управления, оказывает его субъект госу­дарство. При всех различиях в трактовке государства и многообра­зии его проявлений (чему посвящена следующая лекция) почти все и единодушно выделяют заложенную в нем мощную властную си­лу. К примеру, М. Вебер писал: “Государство... есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (то есть считающееся легитимным) насилие как средство”²². Суждение о го­сударстве — структуре, способной властно определять линию пове­дения людей и добиваться ее с помощью принуждения, стало прак­тически классическим. В современной «Краткой философской эн­циклопедии», аккумулировавшей лучшее в мировой мысли, государство понимается как «структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и кото­рая в конечном счете упорядочивает общественные действия в той или иной области»²³.

Действительно, государство потому и является государством и тем самым отличается от иных общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе — по отношению к лю­дям — государственная власть. А власть представляет собой такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин — материальных, социальных, интеллектуальных, информацион­ных и др. — добровольно (осознанно) или по принуждению призна­ют верховенство воли других, а также целевых, других ценност­ных нормативных установлений и в соответствии с их требования­ми совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Известная власть существует в семье, группе людей, их коллективе, она содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали и т.д. Но все это несравнимо с государственной властью, которая имеет в источнике правовую обусловленность (ле­гитимность), а в реализации — силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

Поэтому в государственном управлении его управляющие воздей­ствия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею. Это — не просто пожелания, намерения, при­зывы, добрые мысли и чувства (или, наоборот, — злые), а силовое давление (разумеется, при необходимости, но в потенции оно все­гда есть), которое ведет к тому, что поставленные в управлении це­ли, содержащиеся в нем организационные импульсы и установлен­ные им регулирующие нормы должны быть непременно достигну­ты, осуществлены, исполнены. Отсюда все проблемы, по существу исторического значения, состоящие в том, каково государство, что и как оно делает, какие ставит цели и каким образом их претворя­ет в жизнь и многие-многие другие, над решением которых челове­чество бьется в течение всего периода своей цивилизации.

Специфическим свойством государственного управления являет­ся, далее, его распространенность на все общество, даже за его разделы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Часто данный тезис вносит пута­ницу в понимание управленческих явлений, ибо рождает представ­ления о том, будто бы государство вмешивается (или может, долж­но вмешиваться) во все поступки и действия людей, управляет все­ми их взаимоотношениями. Только тоталитарное государство в крайнем его проявлении пыталось делать что-то подобное и то не оказалось способным его осуществить в силу невозможности уста­новления тотального контроля над обществом. В последнем всегда оставалась свобода, пусть и незначительная. Нормальный же вари­ант взаимосвязей государства и общества предполагает, что обще­ственная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и самоуправления. Но «берега», гра­ницы этой свободы, самостоятельности и самоуправления опреде­ляются, наряду с общественными институтами, и государством. Именно государство посредством законодательствования устанав­ливает основные, общие, типовые правила (нормы) поведения лю­дей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.

В данном контексте хотелось бы обратить внимание на одно об­стоятельство, которое чуть ли не всегда изображают в каком-то «кривом» зеркале. Имеется в виду соотношение свободы человека и свободы общества, с одной стороны, и государства — с другой. По­чему-то считается, особенно в российской интеллектуальной тра­диции, что государство обязательно противостоит свободе и соответ­ственно управление со стороны него несет в себе только ограниче­ния, запреты, санкции и наказания и в нем имеется (если вообще имеется) мало конструктивного, созидательного содержания. И чем меньше, мол, государство будет управлять общественными процессами, чем свободнее от государства будет общество, тем луч­ше для людей и тем быстрее решаются общественные проблемы.

Между тем давно и на основе огромного исторического опыта сде­лан вывод, что «справедливость должна быть осуществлена зако­ном, на основе некоего идеального закона, естественного права. Од­нако этот идеальный закон воплощается лишь в качестве истори­ческого закона общества, которое создает для себя законы и повинуется им. Свобода человека начинается с того момента, когда в государстве, в котором он живет, вступают в действие принятые законы”²⁴. Следовательно, бороться обществу, людям надо не про­тив государства, а за более совершенное, главным образом демокра­тическое, правовое государство. Искомая свобода должна быть до­стигнута не в противовес государству, но вместе с ним, с его по­мощью, должна стать его сущностью.

Серьезнейшая проблема «распространенности государственного управления на общество» не состоит в том, чтобы упрощенно пред­лагать государству «уйти» из тех или иных сфер общества, пере­стать организовывать те или иные процессы, прекратить регулиро­вать то или иное поведение. Ведь все зависит от состояния самого общества, от уровня его объективной саморегуляции и субъектив­ного самоуправления, от реального поведения людей, в том числе и характеризуемого как преступное. Более того, упорядочение каж­дой сферы жизни общества и людей, развертывание в ней свободы воли и действий напрямую определяется тем, насколько государ­ственное управление поддерживает здесь общепринятые и законо­дательно закрепленные правила (нормы) поведения. Имеется мно­го оснований полагать (об этом см. лекцию 3), что и в самой отда­ленной перспективе государственное управление сохранит свое свойство влияния на все общество.

Другое дело, что горизонт этого влияния, его глубина и «деталь­ность», его характер и содержание будут постоянно изменяться, от­ражая и воспроизводя в себе состояние общества. В управлении нельзя оперировать общими лозунгами и абстрактными истинами; оно конкретно, практично и призвано находиться в коррелятивной связи с тем процессом, явлением, отношением, на которые оно на­правляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

Государство, будучи сложным (по элементному составу) и много­гранным (по функциям) общественным явлением и выступая в каче­стве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности. В отличие от других видов управле­ния государственное управление без этого свойства просто не мо­жет состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них — большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоя­щие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, об­ширная информация. Оно состоит из массы управленческих реше­ний и организационных действий. Если здесь каждый будет реали­зовывать себя, как в известной басне лебедь, рак и щука, то нетрудно представить, какой хаос возникнет в обществе от подоб­ного управления. В истории не раз фиксировались ситуации, когда вроде бы существовало государство, которое вроде бы управляло, в то время как в обществе господствовали разброд и анархия. Ре­альность управления превращалась в иллюзию, в его призрак.

Для государственного управления свойство системности приобре­ло принципиальное значение. Только его наличие придает ему не­обходимую согласованность, координацию, субординацию, опреде­ленную целеустремленность, рациональность и эффективность. Поэтому данному свойству посвящена самостоятельная тема.

Таким образом, государственное управление — это практиче­ское, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедея­тельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преоб­разования, опирающееся на его властную силу.

Конечно, любое определение сложного общественного явления всегда условно и ограниченно, ибо неизбежно оставляет за предела­ми характеристики какие-то важные элементы и взаимосвязи. Достоинство предложенного определения государственного управ­ления усматривается в том, что оно объединяет в логическую цело­стность по крайней мере три момента: государство как системно ор­ганизованный субъект управления; общественную жизнедеятель­ность людей, воспринимающую управляющие воздействия и реагирующую на них; сами управляющие воздействия, образую­щие активные взаимосвязи между государством и обществом. Тем самым открывается простор для теоретического описания многооб­разных проявлений государственного управления, их адекватного понимания и практического использования.

Дата добавления: 2014-01-07