Современное российское законодательство о правовых основах местного самоуправления.

ЛЕКЦИЯ ВОСЬМАЯ. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ

1. Современное российское законодательство о правовых основах местного самоуправления.

2. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Основополагающими законодательными актами Российской Федерации в области местного самоуправления являются Конституция Российской Федерации и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 28 августа 1995 года и от 6 октября 2003года.

В качестве нормативной правовой базы рассматриваются федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного суда Российской Федерации, других судебных органов, в которых регулируются различные вопросы деятельности органов местного самоуправления.

В Конституции Российской Федерации вопросы законодательного обеспечения функционирования местного самоуправления нашли свое отражение:

- в главе первой «Основы конституционного строя» (статьи 3, 8, 9,12,15);

- в главе второй «Права и свободы человека и гражданина» (статьи 18,24,32,33, 40, 41,43,46,68);

- в главе «Федеративное устройство» (статья 72,97);

- в главе восьмой «Местное самоуправление» (статья 130-133).

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (редакции 1995г. и 2003г.), конкретизируются и развиваются основные положения Конституции РФ, особенно в части взаимоотношений и взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В данном законодательном акте:

- раскрываются сущность и содержание местного самоуправления, его правовые, экономические, финансовые и территориальные основы;

- определяются основные элементы организационной структуры муниципальной и их роль в решении вопросов местного значения;

- рассматриваются вопросы правового обеспечения развития форм непосредственной демократии и участия населения в осуществлении местного самоуправления;

- устанавливается правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местными сообществами и государством.

В новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

1. Содержится более точная формулировка понятия "местное самоуправление", закрепляющая властную природу муниципальной власти.

В законе получили закрепления, выраженные в решениях Конституционного Суда РФ, суть которых сводится к тому, что "публичная власть может быть и муниципальной" (1). Не случайно и в комментарии к постановлениям Конституционного Суда РФ подчеркивалось, что "местное самоуправление есть необходимая форма организации публичной власти. В Российской Федерации оно также конституционно обязательно, как, например, осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную" (2,525).

2. Введена новая типология муниципальных образований (городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения). В зависимости от типа муниципального образования произведено разграничение предметов ведения между ними.

3. Расширен перечень форм непосредственного осуществления населением вопросов местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

4. Пересмотрена организационная структура муниципальной власти, предусматривающая более четкое определение статуса ее элементов и компетенции муниципальных управленческих организаций.

5. Введена отдельная глава, посвященная муниципальным правовым актам.

Обратимся к анализу основных положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении.

Вопросы формирования муниципальной организации местного самоуправления. Определение понятия «местное самоуправление» в российской Конституции отсутствует. В федеральном законодательстве данный термин определяется как форма народовластия и как одна из основ конституционного строя Российской Федерации.

Деятельность местного сообщества по решению вопросов местного значения нуждается в ее организации или самоорганизации. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130 Конституции РФ). Федеральные законы к числу форм прямого волеизъявления граждан и местного самоуправления относят также собрания (сходы) граждан, народную правотворческую инициативу, обращение граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. При этом граждане имеют право участвовать в местном самоуправлении и в других формах, которые не противоречат федеральному и региональному законодательству.

Нетрудно увидеть в названных формах непосредственной демократии, т.е. в деятельности граждан по реализации своих прав на местное самоуправление, один из основных элементов муниципальной организации местного самоуправления. Его отсутствие или формальное присутствие не позволяет раскрыть сущность местного самоуправления, выражающемся в публичном характере местной власти и в публичном участии местного населения, каждого гражданина в делах и жизнедеятельности своего местного сообщества.

Статья 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что единственным носителем власти в стране является народ. Именно народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, т.е. органы местной публичной власти. Статья 12 закрепляет положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя Российской Федерации и как выражение власти народа, рассматривается в качестве самостоятельного элемента системы управления государством и страной. Особенность правового статуса данного элемента состоит в том, что на местном уровне государство отказалось от создания собственных (местных) органов власти, передав местным сообществам право формировать органы местного самоуправления. Для того чтобы гарантировать невмешательство органов государственной власти в управленческую деятельность органов местной публичной власти, государство в законодательном порядке закрепило положение о не вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Следовательно, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство создает правовую основу для создания и функционирования муниципальной организации местного самоуправления, выделяя три ее основных (обязательных?!) элемента - органы местного самоуправления, глава муниципального образования и институты непосредственной демократии, под которыми понимаются различные организационные формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении.

Целевая миссия муниципальной организации местного самоуправления. Она довольно четко сформулирована в статье 18 Конституции Российской Федерации: права и свободы человека и гражданина определяют деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Следовательно, основная миссия муниципальной организации местного самоуправления состоит в создании условий, обеспечивающих реализацию каждым гражданином тех прав и свобод, которые гарантирует ему Конституция Российской Федерации.

Территориальная основа муниципальной организация местного самоуправления. При рассмотрении данного аспекта рассматриваемого вопроса следует руководствоваться положениями статьи 131 Конституции Российской Федерации, федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 2003 года Они дают правовое толкование искомого понятия.

Муниципальные организации местного самоуправления, если исходить из положения статьи 131 Конституции РФ, могут создаваться в границах городских и сельских поселений, других территорий с учетом исторических и иных местных традиций.

Статья 12 федерального закона уточняет и развивает это положение. Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Вместе с тем в соответствии с федеральным законодательством местное самоуправление осуществляется населением в границах муниципальных образований. Следовательно, местные сообщества могут формировать муниципальные организации местного самоуправления только в границах муниципальных образований. При этом изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Но как быть тогда с вышеупомянутым нами положением статьи 12 о праве населения городского, сельского поселения на осуществление местного самоуправления независимо от его численности? Ведь оно имеет такое же право и на формирование собственной муниципальной организации местного самоуправления. Однако следует иметь в виду, что ее создание возможно лишь при условии, что местное сообщество обладает необходимыми материальными, финансовыми и другими ресурсами для выполнения возложенных на него полномочий по решению вопросов местного значения.

Организационная структура муниципальной власти. Конституция Российской Федерации закрепляет право население на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (статья 131); гарантирует право на формирование выборных и других органов местного самоуправления; устанавливает, что эти органы не входят в систему органов государственной власти (статьи 12, 130).

В соответствии с положениями новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основными элементами структуры муниципальной организации являются:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования;

- контрольный орган муниципального образования;

- иные органы местного самоуправления (к примеру, избирательная комиссия муниципального образования, муниципальная милиция и др.).

Наличие представительного органа, местной администрации и главы муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных вышеназванным федеральным законом.

Таким образом, федеральное законодательство создает правовые основы для формирования организационной структуры муниципальной власти, которая не входит в систему органов государственной власти.

Компетенция муниципальной организации местного самоуправления. Конституция Российской Федерации определяет содержание деятельности муниципальной организации местного самоуправления по двум основным взаимосвязанным между собой направлениям.

Содержание первого связано с реализацией компетенции (полномочий, ответственности и обязанностей) органов муниципальной власти в части создания условий, обеспечивающих конституционные права и свободы гражданина и гражданина.

К полномочиям органов местного самоуправления в соответствии со статьями 40,41,42 Конституции можно отнести:

- создание условий для осуществления гражданам права на жилище, предоставление жилья малоимущим и нуждающимся гражданам за доступную плату или бесплатно из муниципального жилищного фона в соответствии с нормами, установленными законами (статья 40);

- предоставление возможности осуществления гражданами конституционных прав на охрану здоровья, бесплатную медицинскую помощь и бесплатное образование через муниципальные учреждения здравоохранения и образования (статьи 41-42);

- осуществление охраны общественного порядка (статья 132).

На органы местного самоуправления возлагается ответственность за создание равных условий, позволяющим гражданам осуществлять право в соответствии избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участия в референдумах (статья 32). Речь также идет о праве граждан на обращение в органы местного самоуправления (статья 33). Согласно статьи 68 Конституции, граждане имеют право обжаловать в суде решения или действия (бездействия) органов местного самоуправления.

Статья 24 вменяет в обязанность органов местного самоуправления предоставлять каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Содержание второго направления характеризует компетенцию муниципальной организации местного самоуправления как самостоятельного уровня власти в системе государственной власти и управления российским обществом. Речь идет о полномочиях органов местного самоуправления по решению вопросов жизнедеятельности местных сообществ.

К ним относятся полномочия:

- по обеспечению прав местных сообществ на самостоятельное решение вопросов местного значения (статьи 130-131);

- по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью (статьи 131,132);

- по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета (статья 132);

- по установлению местных налогов и сборов (статья 132);

- по изменению границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (статья 131).

Органы местного самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Государство оставляет за собой функцию контроля за исполнением переданных полномочий.

Конституционные гарантии местного самоуправления. Статьей 72 (пункт 1 подпункт «н») Конституции определено, что установление общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и местного самоуправления. Нетрудно заметить, что государство берет на себя полную ответственность за нормативное правовое обеспечение местного самоуправления как на территории страны в целом, так и на его отдельных территориях.

Опыт и практика государственного и муниципального управления со времени принятия Конституции Российской Федерации выявили среди органов федеральной власти и государственной власти субъектов Российской далеко неоднозначную позицию о роли и месте местного самоуправления в конституционном устройстве страны. При этом прослеживается стремление отдельных органов государственной власти в центре и в регионах по-своему трактовать положения статей Конституции Российской Федерации по вопросам самостоятельности местного самоуправления.

Предметом дискуссии является статья 12 Конституции, которая признает и гарантирует местное самоуправление. Условием его самостоятельности в пределах собственных полномочий является не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Самостоятельность местного самоуправления гарантируется также статьей 8 Конституции. В ней признается и защищается наравне с другими видами собственности муниципальная собственность. В статье 9 устанавливается, что в муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы.

Конституционные гарантии местного самоуправления содержатся в части первой статьи 131, которая устанавливает самостоятельность органов местного самоуправления в решение вопросов местного значения.

Дата добавления: 2014-01-15