Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления

В муниципальной науке, в практике государственного и муниципального управления используются понятия "предметы ведения местного самоуправления", "вопросы местного значения".

Термин " предметы ведения местного самоуправления" включает в себя:

вопросы местного значения, решаемые на уровне отдельного муниципального образования;

вопросы местного значения межмуниципального характера;

а также отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться муниципальной организации местного самоуправления органами государственной власти.

Предметы ведения местного самоуправления формируются на основе действующего законодательства. Если в законах не прописаны вопросы местного значения, которые в силу традиции решали органы местного самоуправления, то последние вправе относить эти вопросы к предметам ведения местного самоуправления. Предусматривается и третий вариант включения в предметы ведения местного самоуправления, когда органы местного самоуправления инициируют решение тех вопросов местного значения, которые в силу своей новизны не нашли еще законодательного закрепления в соответствующих нормативных правовых актах.

Формирование предметов ведения местного самоуправления – это сложный и противоречивый процесс, который характеризует состояние отношений между государственной властью и местным самоуправлением как местной публичной властью. Обратим внимание на два аспекта. В первом случае речь идет о четком разграничении компетенции между всеми уровнями власти (государственной и местной) в области регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Вторая проблема видится в разграничении компетенции между всеми уровнями власти в области их предметной деятельности (3).

В практике становления и развития местного самоуправления сложилось два основных подхода к определению предметов ведения местного самоуправления.

Согласно первому, деятельность органов муниципальной власти (местного самоуправления) должна быть сосредоточена в первую очередь на управлении территорией, службами, связанными с территориальной инфраструктурой, оказанием услуг населению в жилищно-коммунальной сфере и в сфере отдыха, досуга, обеспечение общественного порядка на местном уровне, предоставление социальной помощи населению, управление муниципальной собственностью. Вопросы градостроительства редко относятся к исключительным полномочиям органов местного самоуправления. В то же время главные функции государства-опекуна остаются в руках государства или непосредственно контролируемых им структур. Большинство стран Западной Европы придерживаются именно данного подхода.

В соответствии со вторым подходом, муниципальная власть не только обеспечивает все выше перечисленные базовые полномочия, но и значительную часть полномочий, соответствующих функциям государства-опекуна. В этом случае в ведении органов местного самоуправления могут находиться социальное страхование, социальные учреждения, система здравоохранения (стационарные и даже амбулаторные медицинские учреждения), образование (по крайней мере, до обязательного уровня). Данную концепцию реализуют скандинавские страны. Ее придерживается Российская Федерация.

В современном российском законодательстве предпринята попытка формирования предметов ведения местного самоуправления. При этом не раскрывается сущность понятия «предметы ведения местного самоуправления», что позволяет законодателям всех уровней трактовать его, исходя из своих интересов, но без учета мнения органов местного самоуправления.

Одновременно используется термин «вопросы местного значения». На вопрос: «Можно ли данный термин по своему значению считать синонимом понятия «предметы ведения местного самоуправление?», - законодатели ответа не дают.

На наш взгляд, логичнее применять термин «предметы ведения местного самоуправления», когда речь идет о предметах совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления (местной публичной власти). Понятие «вопросы местного значения» рассматривать при определении основных направлений и содержания деятельности муниципальной организации местного самоуправления, органов местного самоуправления.

К предметам совместного ведения органов государственной власти федерального уровня, органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления можно отнести следующие вопросы.

- комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

- организация, содержание и развитие учреждений дошкольного, основного общего и дополнительного образования;

- организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

- охрана окружающей среды на территории муниципального образования;

- обеспечение противопожарной безопасности по гражданской обороне, предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Как показывает опыт и практика муниципального управления, при наделении каждого муниципального образования компетенцией в решении вопросов местного значения необходимо учитывать не только особенности муниципальной организации местного самоуправления, функционирующей в границах городского или сельского поселения, бывшего сельского района или сельского совета, созданного территориального округа или волости и т.п. Речь также идет об учете реальных экономических и социальных возможностей местного сообщества или группы местных сообществ в осуществлении полномочий, возложенных на муниципальную организацию местного самоуправления.

Для этого следовало бы использовать в практике муниципального управления понятие «компетенция муниципальной организации местного самоуправления» (муниципального образования), рассматривая его как совокупность полномочий, прав и обязанностей органов муниципального управления, которыми они наделяются для решения вопросов местного значения.

Можно выделить три вида полномочий муниципальной организации местного самоуправления:

обязательные «конституционные» полномочия;

обязательные «собственные» полномочия;

«факультативные» полномочия.

К «конституционным» полномочиям следует отнести полномочия муниципальных образований в тех сферах жизнедеятельности граждан, где реализуются их конституционные права на образование, здравоохранение, на жилище, социальной защиты, занятости, экологии, безопасности.

Обязательные «собственные» полномочия характеризуются их значимостью для обеспечения жизнедеятельности местного сообщества на территории его проживания. К ним относятся вопросы благоустройства, предоставления коммунальных услуг, общественного муниципального общественного транспорта и другие.

Наличие «факультативных» полномочий связывается с возможностями муниципального образования решать вопросы, если они не исключены из их ведения и не отнесены к ведению органов государственной власти или других муниципальных образований.

3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В соответствии с пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (4).

Следует заметить, что далеко не все политики и специалисты в области муниципального управления поддерживали данное положение российской Конституции. Как считал А.Собчак, первый мэр города Санкт-Петербурга, ни в коем случае не следует наделять органы местного самоуправления государственными функциями, ибо этот путь приведет к восстановлению системы советской власти, правда, уже под другим названием (5).

Процесс становления и развития местного самоуправления выявил все негативные последствия передачи органами государственной власти отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Произошло именно то, о чем предупреждал А.Собчак. Более того, государство в лице своих федеральных и региональных органов по возможности стремилось передать часть своих полномочий органам местного самоуправления, не обеспечивая в полной мере финансовыми и материальными ресурсами.

Как нам представляется, наиболее оптимальным выглядит следующий подход по реализации данного конституционного положения. Вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должен решаться только с согласия местного сообщества, или представительного органа местного самоуправления. Государство, наделив свои органы правом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, не должно это право реализовывать в принудительном для местного самоуправления порядке, т.е. без учета мнения местных сообществ. Скорее речь должна идти о взаимном соглашении по передаче части отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления на определенный срок в силу причин объективного порядка, когда кроме них на территории муниципального образования некому выполнять. Это соглашение оформляется в виде соответствующего закона субъекта Российской Федерации.

Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления, как правило, осуществляется в двух формах: 1) передача полномочий и 2) делегирование полномочий.

Следует отличать передачу государственных полномочий в ведение муниципальных образований от делегирования этих полномочий государственными органами органам местного самоуправления.

В первом случае речь идет о расширении перечня вопросов ведения муниципального образования на постоянной и безусловной основе. Как правило, это происходит путем принятия закона субъекта Российской Федерации об отнесении вопроса, который находился в ведении его органов государственной власти, к вопросам местного значения.

Во втором случае такого расширения перечня вопросов местного значения не происходит. Можно говорить о дополнительном расширении компетенции отдельных органов местного самоуправления. При делегировании государственных полномочий делегированный вопрос передается в ведение муниципальному органу на временной основе, с условиями сохранения государством порядка его разрешения и контроля со стороны государства. Форма делегирования – закон субъекта Российской Федерации, федеральный закон, обязательное условие – предоставление необходимых для осуществления полномочий материальных и финансовых средств.

Понятие «государственные полномочия» можно рассматривать как все полномочия, не относящиеся к предметам ведения местного самоуправления, т.е. полномочия, которые, согласно закону, являются предметом ведения федеральных и региональных органов государственной власти (6). Государственные полномочия можно условно подразделить на две основные группы:

- общеобязательные и порученные государственные полномочия;

- государственные обязанности.

Чтобы реализовать конституционное положение о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, необходимо уточнить собственную компетенцию муниципальной организации местного самоуправления. А это предполагает кодификацию полномочий органов местного самоуправления, которые закреплены в федеральных законах по различным группам отраслей и которые необходимо привести в соответствие с положения базового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В нем должен быть определен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Отдельными государственными полномочиями могут наделяться, как правило, органы местного самоуправления городов республиканского и областного подчинения, а также крупные сельские муниципальные образования (на уровне бывших районов). Отдельными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации может осуществляться наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления поселений, групп муниципальных образований, отдельных муниципальных образований. Муниципальные образования могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации – законами субъектов Российской Федерации. Наделение муниципальных образований отдельными государственными полномочиями по вопросамсовместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Наделение муниципальных образований отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий должен содержать:

указание на тип, группу муниципальных образований, органы местного самоуправления которых наделяются соответствующими полномочиями;

права и обязанности органов местного самоуправления, органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

нормативы расчёта передаваемых местным бюджетам субвенций и порядок их передачи;

нормативы расчёта субвенций и передача субвенций местным бюджетам не предусматривается в случаях, когда передаваемые государственные полномочия носят административный характер и не требуют дополнительной штатной численности работников для их исполнения;

указание на передачу в пользование и (или) управление, или муниципальную собственность материальных объектов в целях обеспечение исполнения передаваемых полномочий;

порядок отчётности органов местного самоуправления об исполнении полномочий;

порядок осуществления контроля органов государственной власти за исполнением полномочий и наименование контрольных органов;

условия и порядок временного изъятия государственных полномочий у органов местного самоуправления и изъятие материальных и финансовых ресурсов, передаваемых органам местного самоуправления для обеспечения исполнения соответствующих полномочий.

Финансирование переданных государственных полномочий осуществляется только за счёт передаваемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Исполнение переданных государственных полномочий. Порядок исполнения органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий устанавливается соответствующими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативным правовыми актами органов местного самоуправления.

Исполнительные органы государственной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам исполнения органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и контролировать их исполнение. Несоответствия федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов органов государственной власти по вопросам исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может быть обжаловано в судебном порядке, однако не может служить основанием для их неисполнения

Контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, а также за использованием переданных для осуществления этих полномочий материальных и финансовых средств осуществляют органы государственной власти. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с исполнением переданных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов и подзаконных актов по вопросам исполнения органами или должностными лицамиместного самоуправления переданных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать предписания по их устранению, обязательныедля исполнения органами и должностными лицамиместного самоуправления.

Условия и порядок временного изъятия переданных государственных полномочий. Переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия по решению уполномоченного исполнительного органа государственной власти могут быть временно изъяты. Причина - случаи нарушения органами местного самоуправления федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов органов государственной власти.

Литература

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80,92,93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".

2. Кряжков В.А. Комментарий // Комментарии к постановлениям Конституционного Суда РФ. /Отв. Ред. Б.С. Эбзеев: В 2т. – М.: Юристъ, 2000.Т.1:Государственная власть и местное самоуправление.

3. Костомаров В. Где провести межу // Муниципальная власть. – 2001. - № 3. – С.4.

4. Конституция Российской Федерации. – М.: Издательство «Известия», 1993. – С.53

5. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва. 17 февраля 1995. – М.: Изд-во «Юридическая литература», 1995.- С.60.

6. Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансы. – 1999. – № 3. – С.5-9.

Дата добавления: 2014-01-15