Исторический путь

Экономической основой правового государства являются производственные отношения, базирующиеся на многоукладности, на различных формах собственности (государственной, коллективной, арендной, частной, акционерной, кооперативной и других) как равноправных и в одинаковой мере защищенных юридически. В правовом государстве собственность принадлежит непосредственно производителям и потребителям материальных благ; индивидуальный производитель выступает как собственник продуктов своего личного труда. Правовое начало государственности реализуется только при наличии самостоятельности и свободы собственности, которые экономически обеспечивают господство права, равенство участников производственных отношений, постоянный рост благосостояния общества и его саморазвитие.

Муниципальное образование – «государство» в миниатюре. Для муниципального образования характерна собственная многоукладная экономика, в основе которой – функционирование субъектов экономической деятельности, представленных предприятиями и организациями государственного и частного сектора, индивидуальными предпринимателями. Всех их объединяет территория, на которой они осуществляют свою предпринимательскую деятельность – территория муниципального образования.

Успешное функционирование местного самоуправления возможно лишь при наличии у муниципального образования достаточных финансовых ресурсов. «Добыть» эти ресурсы муниципальное образование может тремя способами: а) облагая муниципальными налогами действующие на его территории субъекты предпринимательской деятельности; б) развивая собственную предпринимательскую деятельность; в) реализуя смешанную модель.

Первый путь – самый лёгкий, поскольку он требует от муниципального образования лишь минимальных усилий, направленных на создание необходимых условий функционирования органов местного самоуправления. Однако этот путь связан с преодолением вполне понятного сопротивления субъектов хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не желающих делиться с ним своими доходами – включая государство.

Второй путь – самый трудный и рискованный, поскольку он требует соблюдения массы условий, в числе которых – необходимость эффективного встраивания в конкурентную макроэкономику региона и страны, создание муниципальным образованием материальной основы предпринимательской деятельности (собственных средств производства и производительных сил), воспитание грамотных и некорыстолюбивых менеджеров и т.д.

Смешанная модель выглядит наиболее предпочтительной, поскольку позволяет не слишком ущемлять эгоистические устремления государства и частных субъектов хозяйственной деятельности и при этом не перенапрягаться муниципальному образованию с созданием и развитием собственной экономической инфраструктуры.

Все три модели предполагают а) создание и использование муниципальным образованием материального ресурса в виде собственности – земли, на которой располагаются органы управления муниципальным образованием, зданий и сооружений, коммуникаций, иных объектов коммунальной инфраструктуры; б) осуществления муниципальным образованием экономической деятельности в тех или иных масштабах.

Выбор модели экономической основы местного самоуправления остаётся, как правило, за государством. Именно государство как высший арбитр призвано учесть интересы всех без исключения субъектов экономической деятельности на территории муниципального государства, в том числе легализовать муниципальное образование в качестве собственника муниципального имущества и самостоятельного субъекта экономической деятельности.

В дореволюционной России муниципальное (в современном понимании) имущество согласно анализу, выполненному П.Н. Павловым[1] выделялось в качестве самостоятельного объекта правового регулирования.

Так, в статье 414 Свода законов гражданских специально выделялись имущества общественные, к которым относилось имущество, принадлежащее дворянским обществам, городам и городским сообществам, обществам сельских обывателей, земствам.

В отношении городов и городских сообществ дореволюционный законодатель счёл необходимым специально сказать о возможности принадлежности им городских земель, выгонов, лесов и угодий, причем как внутри города, так и за его пределами.

Имущества общественные предназначались для осуществления публичных функций. Говоря словами дореволюционного законодательства – для местных польз и нужд.

Субъектами права собственности на имущества общественные выступали дворянские общества, города и городские общества, сельские общества, земские учреждения (статья 698 Свода законов гражданских).

Вопрос о порядке реализации права собственности на имущества общественные регулировался не только в Своде законов гражданских, но и в законах административных (полицейских).

В Городовом положении (статья 7) и Положении о губернских и земских учреждениях (статья 4) устанавливались следующие особенности реализации права собственности городских поселений и земств.

Во-первых, от имени городских поселений и земств в имущественных отношениях могли участвовать городское общественное управление и земские учреждения.

Во-вторых, участие в гражданском обороте должно было осуществляться на основании общих гражданских законов, Городового положения, Положения о губернских и земских учреждениях с соблюдением правил, установленных для казённых управлений.

Своду законов Российской Империи были не чужды нормы о запрещении гражданского оборота ряда земель, относимых к имуществам общественным.

В статье 8 Городового положения указывалось, что принадлежащие городскому поселению земли, назначенные по городскому плану под площади, улицы, переулки, тротуары, проходы и бечевники, или заменяющие их пристани и набережные, а равно пролегающие через городские земли водяные сообщения, оставаясь городской собственностью, состоят в общем для всех пользовании. Это означало не что иное, как запрет гражданского оборота таких земель.

Так же как и в случае с казной (государством) участники гражданских правоотношений, которых можно назвать муниципалитетами, реализовали в Российской империи права собственника на основе применения как норм публичного, так и частного права.

Признание муниципальной собственности советским законодательством впервые произошло еще в Гражданском Кодексе РСФСР 1922 года: статья 52, перечисляя различные виды собственности, прямо называла «государственную (национализированную) и муниципальную» собственность. Выделяя муниципальную собственность де юре, государство тем не менее де факто рассматривало её как разновидность государственной собственности.

Возвращение муниципальной собственности в число легальных категорий произошло в результате принятия Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР», который указывал в том числе на принадлежность имущества государству, муниципальным образованиям, общественным объединениям (организациям), гражданам и юридическим лицам.

К этому же периоду относится и начало становления законодательных представлений об экономической основе местного самоуправления в современной России, которое имеет достаточно сложную историю.

Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 года № 1550-1 отдельными главами прописывал экономическую основу местного самоуправления и финансовую основу местного самоуправления[2].

Принятая в декабре 1993 года Конституция РФ, впервые в истории России признавая местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, лишь схематично прописала экономическую основу местного самоуправления, признавая муниципальную собственность, право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Закон РФ от 15 апреля 1993 года «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» впервые вводит весьма важное понятие минимального бюджета муниципального образования.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» объединяет экономическую и финансовую проблематику, обозначая её как финансово-экономическую основу местного самоуправления (глава V).

При этом уже в сентябре 1997 года принимается самостоятельный Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»[3].

Наконец, Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (131-й закон), отменяя все действовавшие до его принятия основные законы о местном самоуправлении, главу 8 называет «Экономическая основа местного самоуправления».

Дата добавления: 2014-01-20