Законодательные источники периода абсолютизма (XVIII в.)

В XVIII в., в условиях абсолютной монархии, единственным субъектом законодательной власти был царь (с 1721 г. — импера­тор). Иначе говоря, право издания законов принадлежало только верховному правителю. Особенностью законодательной деятель­ности монарха было стремление регламентировать как можно боль­ше сфер государственной и общественной жизни. В первой четвер­ти XVIII в. Петр I провел реформу многих отраслей права (госу­дарственного, гражданского, уголовного права, судопроизводства). Все это определило существенные изменения в характере, содер­жании и форме законодательных материалов. Новым моментом в законодательной деятельности в XVIII в. явилось изменение принципов подготовки законов. Российское законодательство перестало накапливать прецеденты, законода­тель активно вмешивался в жизнь, стремясь с помощью закона преодолеть прежние порядки. Изменилась процедура подготовки и издания законов. Работа над законами была, как правило, мно­гостадийной. Для начала разработки закона была необходима за­конодательная инициатива. Она могла исходить от императора. С инициативой разработки закона к императору могли обращать­ся Сенат, Синод, коллегии и местные учреждения. Следующая стадия работы над законом — составление его проекта. Проекты разрабатывались в государственных учреждениях (Сенате, Сино­де, коллегиях или специальных комиссиях). Затем следовало об­суждение законопроекта. Предварительное обсуждение проводи­лось в коллегиях и специальных комиссиях, а окончательное — в высших государственных учреждениях (Сенате и Синоде). Следу­ющая стадия законопроекта — его санкция (утверждение) вер­ховной властью. Санкция императора была необходимым услови­ем превращения законопроекта в закон. Генеральный регламент предписывал только письменную форму утверждения закона. Од­нако преемники Петра I допускали и устную форму, которая пе­рестала использоваться в начале XIX в. при введении министерств. После утверждения закон обязательно публиковался. Публикация закона была важным условием деятельности государственных уч­реждений, в частности судебных, так как по требованию Петра I судебные дела должны были рассматриваться на основе напеча­танных и всенародно объявленных указов. После публикации за­кона начиналось его исполнение.

На каждой из указанных стадий создавались разнообразные материалы (предложения, доклады, проекты, записки, замеча­ния, мнения отдельных лиц и учреждений). Например, все наи­более важные петровские законы имели 3 — 6 редакций, а Гене­ральный регламент — 12 редакций. Эти материалы позволяют более глубоко проанализировать происхождение законов, поли­тику правительства, позиции учреждений, группировок и от­дельных лиц. В 1711 г. был создан Правительствующий Сенат — высшее пра­вительственное учреждение, обладавшее законосовещательными функциями. Он заменил Боярскую думу. Сенат был связан с раз­работкой законопроектов, ему принадлежала важная роль в обна­родовании законов. По указу 1721 г., все новые законы должны были представляться в Сенат на апробацию, утверждаться подпи­сью его членов и публиковаться. Согласно указу 1723 г., все пись­менные и устные указы императора, передаваемые в коллегии и различные канцелярии, должны были немедленно передаваться в Сенат. Сюда приходили законы либо в окончательной редакции для опубликования и исполнения, либо для доработки, а также законопроекты, выработанные членами коллегий или частными лицами. Накопление законодательных материалов в Сенате про­должалось и после учреждения министерств в начале XIX в.

В XVIII в. современники предъявляли к текстам законов опре­деленные требования. По мнению государственного деятеля XVIII в. и историка В.Н.Татищева (1686—1750), законы должны быть доступными для понимания и исполнения. Он писал: «Что же в сочинении законов хранить должно, оное в краткости в том со­стоит, чтоб было не противное божеским и ко исполнению всем возможное, чтоб было тем языком, которым те подзаконные го­ворят, к тому точно и ясно написано, особливо в законех, и ни­какие иноязычные слова и витийственные речения негодны...».

В XVIII в., помимо Соборного уложения 1649 г., основными источниками права были манифесты, именные указы, регламен­ты, учреждения, наставления, инструкции, положения, наказы и жалованные грамоты. При этом самоназвание документа не все­гда соответствовало его содержанию и назначению: под одним названием издавались акты, устанавливавшие новые правовые нормы (нормативные акты), и акты, разъяснявшие применение уже изданных законов, их распространение на новые категории населения, новые территории и т.д.

Наиболее значительным законодательным актом XVIII в. при­нято считать манифест, который издавался монархом и был обра­щен ко всем подданным. Хотя он появился в петровское время, по формальным признакам его аналогом в древнерусском законо­дательстве была царская грамота. Манифесты издавались в связи с важнейшими политическими событиями в жизни страны: объяв­лением войны или мира, восшествием на престол, созданием новых учреждений и изменениями в структуре уже существующих орга­нов власти, предоставлением льгот по случаю коронации или заключения мира, рождением наследника престола и т.д. Многие манифесты содержали оценку верховной властью тех или иных событий.

Манифест являлся формой обращения императора к поддан­ным по случаю чрезвычайных событий. Именно их актуальность обусловила такую характерную для этого документа черту, как «синхронность» политической ситуации, оперативный отклик на нее. Манифесты были орудием власти при решении актуальных вопросов внешней и внутренней политики. Зачастую они пресле­довали цель повлиять на общественное мнение, так как с их по­мощью верховная власть получала возможность дать мотивиров­ку, «объяснение» своим решениям и действиям.

Манифесты распространялись в печатном виде. Они начина­лись полным титулом царя (с 1721 г. — императора), после чего следовал текст документа. В конце печатного текста обозначалось место для печати (буквами М.П.), иногда указывались типогра­фия и дата издания документа. В манифестах отсутствовали заме­чания об удостоверении текста Сенатом, что наблюдается в имен­ных указах, объявленных из Сената. Тем самым подчеркивалось, что манифест адресован подданным непосредственно главой го­сударства и что никакое другое учреждение не принимало участия в его составлении.

В XVIII в. сохранилось такое название законодательного акта, как указ. Именные указы издавались монархом по наиболее суще­ственным вопросам государственного значения и были адресо­ваны конкретным государственным учреждениям или высшим должностным лицам. Текст указа подготавливался в канцелярии императора (например, статс-секретарями Екатерины II), а затем поступал в Сенат. Именные указы адресовались и Сенату, и дру­гим учреждениям, и отдельным должностным лицам. Именные указы, прошедшие обработку в Сенате перед их «все­народным» объявлением, назывались именными указами, объявлен­ными из Сената. Их обработка была связана с добавлением в текст ряда начальных и конечных формул, свидетельствовавших о про­хождении документа через Сенат, а также с изменением стилис­тики текста — замены личного местоимения «Мы» на «Его (Ея) Императорское Величество», глаголов 1-го лица множественного числа на глаголы 3-го лица единственного числа.

В качестве примера рассмотрим указы, оформившие в ноябре 1764 г. административную реформу на Левобережной Украине. В связи с этой реформой вышли два именных указа, предназна­ченные для Сената и датированные одним днем. В обоих текстах разновидность документа и адресат передавались стандартной формулой: «Указ нашему Сенату». Первый именной указ объяв­лял об упразднении гетманского правления на Левобережной Украине, разъяснял причины увольнения малороссийского гетма­на К. Г. Разумовского и называл условия его отставки, а второй указ провозглашал создание вместо «гетманского уряда» Мало­российской коллегии во главе с малороссийским генерал-губер­натором П.А.Румянцевым.

Задача Сената состояла в том, чтобы довести содержание имен­ных указов до заинтересованных лиц. Указы распространялись в печатном виде. Хотя эти именные указы возникли в одно время и касались одного сюжета — реформы управления на Левобе­режной Украине, они представляют собой два самостоятельных текста. В этом, по всей видимости, проявился прецедентный ха­рактер мышления российских законодателей даже в середине XVIII в.

Указ 1714 г. устанавливал, чтобы именные указы, предназна­ченные для всеобщего ознакомления, обязательно рассылались из Сената в печатном виде. Тиражирование указа с помощью пе­чатного станка (количество экземпляров определялось Сенатом) облегчало работу по созданию копий текста и, что важно, пере­давало текст единообразно. В том месте текста, где должен быть назван адресат, в оттиске оставлялись пустыми примерно две стро­ки. В этот пробел от руки вносилось название учреждения, куда направлялся указ.

В качестве примера рассмотрим именной указ об учреждении на Левобережной Украине Малороссийской коллегии и назначении ее президентом П. А. Румянцева, объявленный из Сената 18 ноября 1764 г. Он начинается словами: «Указ Ея Императорского Величе­ства самодержицы всероссийской из Правительствующего Сената учрежденной по имянному Ея Императорского Величества указу о винных и соляных доходах комиссии» (здесь и ниже выделен рукопис­ный текст. — Т. К.). В конце текста приведено решение Сената: «И о всем том учреждении к нему, генералу-аншефу, в Малороссийскую коллегию и во все присутственные места, в губернии и про­винции, а из оных в приписные городы указы посланы, и в Свя­тейший Синод и в Московские Сената департаменты ведениями сообщено. И учрежденной по имянному Ея Императорского Величе­ства указу о винных и соляных доходах комиссии о том ведать. Нояб­ря 18 дня 1764 года»1. После печатного текста указа располагались рукописные пометы должностных лиц Сената, скреплявших указ: «Обер-секретарь Иван Ермолаев, секретарь Иван Артемьев, канце­лярист Иван Брагин». В нижнем левом углу напечатано «1-го депар­тамента». Это свидетельствует о том, что указ прошел через 1-й департамент, который отвечал за обнародование законодательных актов. Согласно реформе Сената, проведенной Екатериной II в 1764 г., этот департамент занимался также вопросами внутреннего управления, промышленности, финансов, внешней и внутренней торговли, государственного и церковного имущества. На внутрен­нем поле «лица» документа от руки написано «№ 13684». Под этим номером документ вышел из Сената. На верхнем поле листа имеет­ся рукописная помета: «№127 получен 22 ноября 1764 года». Она свидетельствует о регистрации указа в комиссии. Описанный выше печатный экземпляр именного указа, объяв­ленного из Сената, о создании Малороссийской коллегии обна­ружен в составленной в Комиссии о винных и соляных доходах книге указов, поступавших из высших органов власти. Согласно Генеральному регламенту, подобные сборники указов требовалось иметь в каждом учреждении.

Требование именного указа 1714 г. о печатной форме докумен­тов, предназначенных для всенародного известия, было подтверж­дено указом Екатерины II, объявленным Сенатом 17 марта 1764 г. По мнению императрицы, «простой народ по уездам, а особливо ныне, с некоторого времени, по монастырским волостям, неред­ко обманываем бывал списками ложных от имени Ея Император­ского Величества и от Сената указов», и «дабы, истребляя сие зло в самом корени, единожды навсегда освободить подданных Ея Им­ператорского Величества от всяких впредь подобных лжей», импе­ратрица повелела «Сенату обнародовать обыкновенным образом пе­чатными на публичных местах прибиваемыми и в церквах прочи­тываемыми листами во всех провинциях империи Ея Император­ского Величества, что отныне никакие указы и манифесты для все­народного сведения и исполнения, от имени Ея Императорского Величества собственно или от Сената издаваемые, не должны быть признаваемы за действительные, кроме печатных, как и в самом деле имеет Сенат по тому неотменно впредь поступать».

На именном указе, объявленном из Сената «во всенародное известие», отпечатанном на отдельном листе или помещенном на страницах газеты «Санкт-Петербургские ведомости», читалось следующее замечание: «Подлинный по высочайшей от Ея Импе­раторского Величества конфирмации, за подписанием Правитель­ствующего Сената» либо «Подлинный за подписанием Правитель­ствующего Сената». Таких замечаний не было на манифестах и печатных указах, представлявших собой деловую переписку Се­ната с нижестоящими учреждениями.

От имени монарха Сенат издавал указы, которые назывались се­натскими. Они оформляли решения Сената по рассмотренным воп­росам, рассылались для исполнения в нижестоящие органы управ­ления или определенному лицу и были обязательны только для них. Эти указы были тесно связаны с делопроизводством Сената.

Источниками законодательного характера являются также рег­ламенты. Они определяли общую структуру, статус и направле­ние деятельности отдельных государственных учреждений. Эта форма нормативного акта была особенно распространена в пери­од правления Петра I, когда создавалась новая система государ­ственных учреждений. С 1711 по 1721 г. возникло несколько регла­ментов, среди которых Регламент Кригс-комиссариату (о выдаче жалованья в полках, 1711 г.); Регламент Штатс-контор-коллегии (о государственных расходах, 1719 г.); Регламент Коммерц-Кол­легии (о государственных доходах, 1719 г.); Генеральный регла­мент (о штатах и деятельности коллегий, 1720 г.); Регламент Глав­ному магистрату (о городском устройстве, 1721 г.); Духовный рег­ламент (о Синоде и церковном управлении, 1721 г.).

В XVIII в. законы могли издаваться в форме жалованных грамот. Так, в 1785 г. были подготовлены и вступили в действие подроб­ные кодифицированные законы — Жалованная грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства и Жалованная грамота на права и выгоды городам. Проблема разграничения законов, административных распо­ряжений и судебных решений в XVIII в. сохранялась, хотя осозна­ние необходимости ее разрешения уже пришло. Наиболее четко различие законов, административных распоряжений и судебных решений представила в Наказе Уложенной комиссии императри­ца Екатерина П. По ее мнению, законы — «те установления, ко­торые ни в какое время не могут перемениться и таковых числу быть не можно великому»; указы — «все то, что для каких-нибудь делается приключений, и что только есть случайное или на чью особу относящееся и может со временем перемениться».

Дата добавления: 2014-01-11