Предмет муниципального права

Вопрос 1. Предмет и метод муниципального права

Предмет и метод в теории права неразрывно связаны между собой. Если предметом правового регулирования являются общественные отношения, то метод правового регулирования – это совокупность юридических средств, при помощи которых осуществляется правовая регламентация качественно однородных общественных отношений.

Исходя из приведённой в преамбуле формулы, конкретизируя её, мы можем дать общее определение предмета муниципального права: предметом муниципального права является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с созданием и функционированием муниципальных образований.

Дальнейшее обсуждение вопроса требует уточнения основных понятий муниципального права, таких как местное самоуправление, органы местного самоуправления, муниципальное образование, вопросы местного значения и др. Обратимся для этого к Федеральному закону 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее будем именовать его для краткости «131-й закон»).

Местное самоуправлениев Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций[2].

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно [3].

Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[4].

Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения[5].

Уточним: в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в научной и учебной литературе слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении.

Возвращаясь к предмету муниципального права, мы должны исследовать природу муниципальных общественных отношений. Оказывается, муниципальные отношения характеризуются необычайным разнообразием и сложностью.

Любое муниципальное образование – это прежде всего люди, граждане, составляющие его население. Мы начинаем наш анализ с гражданина на том веском основании, которое прописано в Конституции Российской Федерации (статья 3): единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Муниципальное право, таким образом, обязано уточнить правовой статус как отдельного гражданина в муниципальном образовании, так и всего муниципального сообщества, порядок формирования гражданами органов местной власти, правовой статус этих органов, всю совокупность прав и обязанностей субъектов соответствующих правоотношений, их взаимной ответственности и ответственности перед государством.

Муниципальное образование – это также территория, в пределах которой данное муниципальное образование создаётся, функционирует, развивается. Закон должен прописать статус этой территории, порядок её образования, установления и изменения границ.

Любое муниципальное образование ведёт разнообразную хозяйственную, культурную, образовательную и природоохранную деятельность, деятельность по обеспечению общественной безопасности, осуществляет международные связи и контакты в экономической, гуманитарной и иных сферах. Закон обязан прописать правила ведения этой деятельности, права и обязанности, ответственность её участников.

Муниципальное образование планирует и прогнозирует перспективы своего развития, нуждается в финансовых ресурсах для достижения целей и задач муниципального развития. Закон обязан определить источники финансирования для покрытия расходов на удовлетворение законных нужд и потребностей муниципального образования.

Решая свои задачи, муниципальное образование активно взаимодействует не только с собственным населением, институтами гражданского общества на своей территории, но и с органами государственной власти своей страны и своего региона, порой выходит на взаимодействие с международными организациями и зарубежными хозяйствующими субъектами.

Система общественных отношений регулированию нормами муниципального права, может быть подразделена на две большие группы: внутренние отношения, реализуемые в пределах границ муниципального образования, и внешние отношения, связывающие данное муниципальное образование с внешним миром (схема 1).

Схема 1.

Схема 1 позволяет выделить основные субъекты муниципального права. Напомним: теория государства и права определяет в качестве субъекта права лицо (физическое или юридическое), обладающее по закону способностью осуществлять права и юридические обязанности (то есть правосубъектностью). В муниципальном праве таковыми являются:

- граждане;

- население муниципального образования;

- представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления;

- муниципальные образования как самостоятельный субъект правового регулирования;

- должностные лица органов местного самоуправления;

- субъекты экономической, хозяйственной деятельности или их подразделения, функционирующие на территории муниципального образования;

- органы государственной власти субъекта Федерации;

- органы государственной власти Российской Федерации;

- региональные и общероссийские объединения муниципальных образований;

- международные организации.

Более подробно правосубъектность перечисленных выше субъектов муниципального права мы будем исследовать в последующих разделах курса. Здесь же отметим: основной объём работы по обеспечению и защите прав граждан, конкретной хозяйственной, экономической, образовательной, культурно-просветительной, природоохранной и иной деятельности государства решается не на государственном, а прежде всего на муниципальном уровне. Именно здесь реализуются права и свободы рядового гражданина, происходит удовлетворение основных его жизненных потребностей. Именно здесь, на территории муниципальных образований, осуществляется вся экономическая и хозяйственная деятельность. Здесь же, к сожалению, совершаются и все правонарушения и преступления.

Отмечая особую роль местного самоуправления как власти, непосредственно приближённой к рядовому гражданину, недопустимо принижать при этом и роль государства. Именно государство, оценивая вытекающие из жизненной практики потребности существования и развития местного самоуправления, формулирует фундаментальные принципы государственной политики в отношении местного самоуправления, те общеобязательные правила, которые ставят все муниципальные образования в равное перед законом положение. Признавая и гарантируя местное самоуправление, государство всей своей мощью защищает его от какого бы то ни было произвола. Каким образом? – Вырабатывая и устанавливая соответствующий метод правового регулирования.

Многообразие и разноплановость внутримуниципальных общественных отношений и отношений муниципального образования с внешним миром, их взаимная связь и взаимообусловленность предопределяет необходимость и потребность в правовом урегулировании этих отношений. Так возникает муниципальное право. И не только возникает, но и развивается, отражая динамику общего развития муниципальных отношений в стране и в мире.

Муниципальное право, таким образом, вполне обоснованно выделилось в самостоятельную отрасль права. Отражая многообразие соответствующих общественных отношений, эта отрасль имеет комплексный, междисциплинарный характер.

В процессе своего совершенствования муниципальное право по необходимости взаимодействует, оказывает влияние на иные отрасли современного российского права: гражданское право и гражданский процесс, административное право и процесс и т.д. – и в свою очередь находится и видоизменяется под влиянием этих иных отраслей. Межотраслевые связи муниципального права иллюстрирует схема 2.

		Конституционное право
	Гражданское право и процесс

		Финансовое право
	Международное право
		Другие отрасли права (жилищное, экологическое, градостроительное, земельное и пр.)

Схема 2.

Схема 2 отражает характерную и весьма важную особенность муниципального права: его нормы содержатся не только в специальных актах, регламентирующих формирование и функционирование органов местного самоуправления, но также в нормативно-правовых актах многих смежных отраслей права. В последнем случае эти нормы описывают, как правило, полномочия и ответственность органов местного самоуправления в решении тех или иных вопросов местного значения[6]. Академик РАН О.Е. Кутафин и профессор В.И. Фадеев усматривают в этом дуализм (двойственный характер) этой части норм муниципального права[7].

Завершая рассмотрение вопроса о предмете муниципального права, отметим, что возможны и иные его определения. Вполне правомерным является, например, такое определение: предметом муниципального права являются однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Нам представляется, однако, что такое определение более соответствует конституцинно-правовому подходу к исследованию проблемы. Подходу, в основе которого лежит личность, её права и свободы. В основе же муниципального права, как это следует из самого термина, находится муниципальное образование и общественные отношения, возникающие в связи с его созданием и функционированием. Смена акцентов представляется на первый взгляд незначительной, но она порождает новую отрасль права – муниципальное право.

Обобщая полученные представления, ещё раз подчеркнём многогранный характер местного самоуправления как явления общественного бытия современной России. Местное самоуправление в современной России это:

- одна из основ конституционного строя;

- форма народовластия;

- уровень публичной власти, организационно обособленный от органов государственной власти;

- форма самоорганизации граждан по месту их жительства.

В качестве одной из основ конституционного строя, форма народовластия и обособленный уровень публичной власти местное самоуправление как субъект права входит в предмет конституционного права Российской Федерации. Как форма народовластия, организационно обособленный уровень публичной власти и форма самоорганизации граждан по месту их жительства местное самоуправление составляет предмет муниципального права.

Это показывает, что между конституционным правом и муниципальным правом нет чёткой границы раздела: одни и те же явления в местном самоуправлении могут рассматриваться с позиций как конституционного, так и муниципального права.

Дата добавления: 2014-01-13