Вопрос 4. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Понятие «муниципальное право» используется не только для наименования отрасли российского права, но и для обозначения соответствующей научной дисциплины, а также соответствующей учебной дисциплины.

1. Муниципальное право как научная дисциплина является самостоятельной отраслью юридической науки.

«Научная дисциплина муниципального права – это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования», утверждает проф. В.И. Фадеев [27].

Несколько иное определение даёт проф. С.А. Авакьян: наука муниципального права - это система научных знаний, идей, концепций, в основе которых находятся исторические, международные и современные отечественные представления о закономерностях становления и развития местного самоуправления, а также самого муниципального права[28].

Последнее определение расширяет границы муниципального права как сугубо правовой научной дисциплины: идеи и теории местного самоуправления зачастую находятся за пределами права как отрасли теоретического знания. Они лежат в сфере философии, социологии, других наук, занимающихся проблемами общественного развития. Тем самым муниципальное право смыкается с достаточно широким кругом иных гуманитарных научных дисциплин.

Предметом науки муниципального права является новая, находящаяся в стадии развития комплексная отрасль российского права – муниципальное право, а также исторический опыт развития местного самоуправления и его правовых основ.

Муниципальное право как наука обязана ответить на вопрос о происхождении и природе муниципального (местного) самоуправления, истории развития муниципального права. Мировая наука сформулировала на сей счёт ряд теорий, среди которых общепризнанными являются:

- теория свободной общины (естественных прав общины);

- общественная (хозяйственная) теория самоуправления;

- государственная теория самоуправления;

- теория дуализма муниципального управления;

- теория муниципального социализма.

Желающих ознакомиться с основами этих теорий отсылаем к учебнику «Муниципальное право России» под редакцией профессора С.А. Авакьяна[29].

Задача науки муниципального права состоит в выработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию правового обеспечения местного самоуправления с учётом его нынешнего состояния и перспектив развития. Для этого наука муниципального права должна активно взаимодействовать с другими научными направлениями – социологией местного самоуправления, политологией, футурологией и др.

Наука российского муниципального права ещё моложе, чем само муниципальное право, ибо наука следует за своим предметом после его появления на свет. Однако свойство науки таково, что она не удовлетворяется созерцанием своего предмета; исследуя предмет, динамику и тенденции его развития, наука выискивает в нём изъяны и пороки, пытается прописать «лекарства» – способы устранения изъянов и пороков, прогнозирует, а порой и предлагает пути его совершенствования.

Эти способы устранения изъянов и пороков отечественная наука пытается либо найти в опыте соответствующего правового регулирования иных стран, успевших ранее и дальше нас продвинуться в этой области – и тогда этот опыт становится составной частью предмета отечественной науки муниципального права, либо изобретает их сама – и тогда это наши «ноу-хау».

Справедливости ради следует отметить, что отечественная наука муниципального права дала стране и миру немало интересных находок. Эти находки связаны с именами учёных и видных деятелей дореволюционной России В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова, В.П. Безобразова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, Н.М. Коркунова, М.И. Свешникова, а также наших современников – видных исследователей муниципального права современной России С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В..Гриценко, М.А. Краснова, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, В.А. Крекова, О.Е. Кутафина, В.А. Пертцика, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и других.

Основаниями для таких открытий являются:

- огромное географическое, природно-климатическое, этническое, культурное и религиозное и иное многообразие территорий Российской Федерации, требующее выработки соответствующих подходов к организации местного самоуправления, недопущения малейшей его дискриминации по любому признаку;

- связанная с этим многообразием необходимость его учёта в нормах муниципального права на федеральном, региональном и местном уровне;

- огромный простор для нормотворчества на местном уровне, предоставляемый Конституцией, федеральными законами, законами субъектов Федерации.

Анализ научной литературы показывает, что если в первые годы возрождения местного самоуправления в России предметом интереса исследователей были нормы федерального и регионального законодательства, взаимодействие федеральных и региональных властей в решении проблем местного самоуправления, то в последние годы интерес исследователей всё более смещается в сферу изучения, сопоставления и обобщения опыта конкретных муниципальных образований, их достижений и ошибок. Именно это дало основание Е.С. Шугриной определить в качестве предмета научной дисциплины «муниципальное право» организацию и функционирование местного самоуправления, проблемы правового регулирования местного самоуправления.

Наконец, напомним: муниципальное право не существует изолированно, само по себе, оно энергично взаимодействует с конституционным правом, другими смежными отраслями права (см. схему 2).

Муниципальное право как наука не может обойти своим вниманием и эту особенность муниципального права как отрасли права. И сама наука муниципального права не существует изолированно от других, смежных научно-правовых дисциплин. Как отмечает Д.А. Керимов, «взаимодействие наук вообще является необходимой и актуальной потребностью развития самой науки, повышения качества, эффективности и результативности научных исследований».

Современная практика местного самоуправления ставит перед юридической наукой в целом такие комплексные задачи, которые не в состоянии решать порознь ни конституционное право, ни административное право, ни другая отраслевая наука. Взаимодействуя с науками конституционного права, гражданского, административного, финансового, земельного, экологического права, других отраслей, муниципальное право интегрирует теоретические знания этих наук в целостную систему научных знаний о его предмете.

Для муниципального права как научной дисциплины характерно использование общепринятых методов исследования – общенаучных (исторический, диалектический, системный, социологический) и специальных (сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический).

Муниципальное право как наука констатирует: в настоящее время Россия реализует в своих нормах все основные установки Европейской хартии местного самоуправления:

- основополагающие общепризнанные принципы организации местного самоуправления включены в Конституцию Российской Федерации и подробно развиты в федеральном и региональном законодательстве;

- органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив;

- в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними проводятся консультации;

- местные органы власти имеют возможность сами определять свои внутренние административные структуры;

- сформирована системы муниципальной службы, способная обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров;

- административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется только в порядке и в случаях, предусмотренных законом.

Россия пошла дальше: её законодательство предусматривает более широкий спектр форм реализации народовластия, чем это предусмотрено законодательством большинства европейских стран. Полномасштабная реализация этих форм способствует утверждению демократии в нашей стране как одной из основ её конституционного строя.

Одним из индикаторов «живучести» любой научной дисциплины является количество научных публикаций по соответствующей проблематике – в них проявляется интерес к ней (дисциплине и её проблематике) со стороны учёных-исследователей. Следует отметить растущий интерес к отечественному муниципальному праву не только российских, но и зарубежных исследователей. Ежегодный выпуск научных статей, обзоров, монографий по данной тематике насчитывает сотни наименований. В России издаются специальные журналы: «Местное право», «Муниципальный мир», «Городское управление», «Земский вестник», «Местное право - Всероссийский журнал местного самоуправления», «Малые города: Деловой вестник местного самоуправления», «Конституционное и муниципальное право», «Государственная власть и местное самоуправление», издаётся серия «Библиотека местного самоуправления» и др. В Белгородской области по инициативе мэра г. Белгорода С.А. Боженова выходят журналы «Государственное и муниципальное управление: теория и практика», «Управление городом: теория и практика».

По теоретическим и прикладным проблемам местного самоуправления проводятся слушания и «круглые столы» в Федеральном Собрании Российской Федерации, научные конференции во многих вузах России.

2. Муниципальное право как учебная дисциплина синтезирует в себе муниципальное право как отрасль современного российской права и муниципальное право как науку.

Мы должны знать соответствующее законодательство, хорошо в нём ориентироваться для того чтобы извлекать из этого знания практическую пользу в тех или иных жизненных ситуациях. Однако мы обязаны уметь возвыситься до анализа и обобщения норм права, воспринимать их как систему, то есть отрасль права, знать и понимать её структуру (состав институтов), характер взаимодействия данной отрасли со смежными отраслями, иметь представление об истории формирования муниципального права в нашей стране и за рубежом, видеть особенности нашего, отечественного пути становления и развития местного самоуправления.

Всему этому нас учит муниципальное право как учебная дисциплина.

В качестве отдельной задачи курса «Муниципальное право», изучаемого в образовательных учреждениях МВД России, мы видим увязку представлений о функционировании местного самоуправления и связанных с этим задачах полиции в современной России. Мы убеждены: понимание этой связи необходимо офицеру полиции для более глубокого осознания своей роли и своей ответственности в отношении тех муниципальных образований и проживающих в них граждан, на которые распространяется зона действия соответствующего подразделения органов внутренних дел России.

Синтез муниципального права (отрасли) и научных представлений о муниципальном праве определяет выделение в учебном курсе общей и особенной части.

Общая часть курса охватывает важнейшие направления деятельности российского государства по установлению принципов и организационно-правовых основ деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, разграничению их компетенции, осуществлению экономической, финансовой, кадровой политики на местах, обеспечению гарантий местного самоуправления, установлению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением. В общей части рассматриваются различные концепции, модели местного самоуправления, учтён опыт функционирования муниципальных органов зарубежных стран.

Особенная часть курса предусматривает изучение деятельности органов местного самоуправления по реализации полномочий в основных сферах жизнедеятельности муниципальных образований – всего того, что 131-й закон объединяет понятием «вопросы местного значения».

Метод муниципального права как учебной дисциплины – дидактика. Дидактика – это раздел педагогической науки, изучающий закономерности усвоения знаний, умений и навыков и формирования убеждений. Дидактика лежит в основе преподавания любых дисциплин, в равной степени она приложима и к дисциплине «Муниципальное право России».

Помимо усвоения знаний, умений и навыков задача курса состоит также в формировании у курсантов убеждения в профессиональной полезности и необходимости для них этого курса. Это связано с тем, что, хотя органы полиции и относятся к федеральным органам исполнительной власти, работают-то они в муниципальной среде, на территории муниципальных образований и дело имеют с гражданами, составляющими население муниципальных образований, а также плотно взаимодействуют с органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Ключевым вопросом при этом становится то, что пока ещё не урегулировано законом, да и вряд ли вообще может быть им урегулировано. Речь идёт о качестве взаимодействия органов государственной власти, включая правоохранительные органы, органов местного самоуправления и населения, жителей соответствующей территории. О степени взаимного доверия и желании объединить усилия в решении общих проблем.

Белгородская область, осознавая эту проблему одной из первых в России, ставит перед собой задачу формирования солидарного общества как формы активизации участия граждан в созидательном процессе в интересах области[30]. Это будет, безусловно, новое слово в развитии демократии в нашей стране.

Задачи, которые ставит перед собой область в сфере совершенствования общественных отношений, предопределяют необходимость адекватного отношения к их реализации и со стороны органов внутренних дел, каждого полицейского и офицера полиции. Дух этих отношений, их высокая нравственность должны стать нормой во взаимоотношениях полиции и граждан – естественно, при скрупулёзном соблюдении законности. Это в полной мере соответствует требованиям Федерального закона «О полиции».

Муниципальное право как учебная дисциплина столь же молода, как и современное местное самоуправление. Только в последние годы в стране стали появляться учебники и учебные пособия по муниципальному праву. Их авторами являются видные учёные и педагоги: академик РАН, заслуженный деятель науки Российской Федерации О.Е. Кутафин, доктора юридических наук, профессора А.С. Авакьян, В.В. Бородин, И.В. Выдрин, В.В. Еремян, М.С. Матейкович, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарёв и др. Это обеспечивает высокий теоретический уровень и надлежащую глубину изложения учебного материала, и, в свою очередь, создаёт необходимые предпосылки и условия для надлежащего усвоения теоретического материала студентами.

Заключение

Мы получили начальные представления о муниципальном праве как самостоятельной отрасли современного российского права: определили предмет и метод муниципального права, разобрались с его системой и источниками, выявили различия между муниципальным правом как отраслью, наукой и учебной дисциплиной.

Выполненный анализ позволяет сделать общий вывод о том, что сформировавшаяся к настоящему времени система муниципального права уже в достаточной степени способна обеспечить нормальное функционирование местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Вместе с тем исследователи отмечают разрыв, «ножницы» между писаным (формальным) и фактическим муниципальным правом: в жизни, в практике права местного самоуправления и граждан нередко ущемляются, а их оговоренная законом защита является недостаточной.

Такое положение требует продолжения работы по совершенствованию муниципального законодательства и практики его применения. Для решения этой задачи требуется объединение усилий государства и самих муниципальных образований. Немалую роль здесь может сыграть общественность: региональные и общероссийские объединения муниципальных образований, учёные, практики-юристы.

Возникает вопрос: а зачем нужна эта дисциплина курсантам высших учебных заведений МВД России? – Ответ на этот вопрос даёт статья Федерального закона «О полиции»: Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.

Из этого следует, что офицер полиции должен знать не только конституционное право России, устанавливающее правовой статус личности, но и российское муниципальное право, в котором прописан правовой статус граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления – чтобы в нужный момент всем им прийти на помощь в защите их прав.

Как решать подобные задачи? – Ответ на этот вопрос лежит за пределами курса «Муниципальное право». Но каждый офицер полиции должен знать ответ на этот вопрос, чтобы применять это знание в своей практической повседневной профессиональной деятельности.

Тем самым наша полиция сможет внести свой вклад в упрочение позиций местного самоуправления как одной из основ конституционного строя нашей страны.

Контрольные вопросы

Дата добавления: 2014-01-13