Органы местного самоуправления

Вопрос 1. Понятие и система органов местного самоуправления.

При кажущейся внешней простоте понимание юридической природы органов и должностных лиц местного самоуправления, системы органов и должностных лиц местного самоуправления требует не поверхностного подхода.

Исходя из такой посылки, в целях достаточно подробного анализа разделим рассмотрение данного вопроса на три части:

- органы местного самоуправления;

- должностные лица местного самоуправления;

- система органов и должностных лиц местного самоуправления.

Завершим рассмотрение вопроса проблемными моментами.

Термин «орган местного самоуправления» относится к конституционным терминам – он используется в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции Российской Федерации.

Определение понятия органов местного самоуправления даёт статья 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года. Согласно этой статье органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статья 34, ч. 1 этого закона даёт перечень основных органов местного самоуправления. Согласно закону структуру органов местного самоуправления составляют:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольно-счётный орган муниципального образования;

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон (ст. 34, ч. 2) устанавливает: наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Установленное законом исключение касается поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Под структурой органов местного самоуправления Закон понимает именно перечень этих органов – это следует из статьи 34 (ч. 6, п. 1) Федерального закона № 131-ФЗ.

Из статьи 34, ч. 1 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что структура органов местного самоуправления в обязательном порядке должна быть заложена в устав муниципального образования.

Анализ приведённого перечня показывает, что закон не делает различия между собственно органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, рассматривая и тех, и других в качестве органов местного самоуправления (см. часть 1 статьи 34 Федерального закона). В данном случае законодатель включает в структуру органов местного самоуправления помимо органов также и должностных лиц местного самоуправления, рассматривая тех и других и приравнивая их друг другу с функциональной позиции.

Отмечая этот факт, Е.С. Шугрина полагает, что установленное законом понятие органа местного самоуправления требует уточнения, так как не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления[1].

Вслед за И.А. Кокиным[2] Е.С. Шугрина полагает, что к признакам органа местного самоуправления можно отнести следующие:

1) орган сформирован путём:

а) избрания населением на муниципальных выборах;

б) либо избрания депутатами из своего состава;

в) либо образования представительным органом;

2) орган наделён собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

3) не предусмотрено, что формирование органа, назначение его должностных лиц происходит органами и (или) должностными лицами органов государственной власти, а также отсутствует его подчинение органам государственной власти, их должностным лицам;

4) орган указан в уставе муниципального образования как входящий в структуру органов местного самоуправления;

5) в уставе муниципального образования определены наименования органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчётность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать тем самым в решении вопросов местного значения.

Признаки 1) и 2) вытекают непосредственно из части 1 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; признак 3) – из части 4 этой же статьи; признаки 4) и 5) – из части 3 этой же статьи.

И.В. Бабичев полагает, что необходимыми и достаточными признаками органов местного самоуправления являются следующие:

1) таковые должны быть избраны (сформированы) населением муниципального образования на муниципальных выборах или образованы представительным органом муниципального образования;

2) таковые должны обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

3) статус таковых как органов местного самоуправления и их собственные полномочия должны быть предусмотрены уставом муниципального образования[3].

Согласно статье 34, ч. 7 этого же закона изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путём внесения изменений в устав муниципального образования. При этом Федеральный закон (статья 34, ч. 8) устанавливает: решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Об этих исключениях также будем говорить позже, рассматривая порядок формирования соответствующего органа.

Наряду с понятием «органы местного самоуправления» Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ вводит понятие «муниципальный орган»[4]. Данный термин используется применительно к избирательным комиссиям муниципальных образований; при этом ФЗ № 93-ФЗ, а следом за ним и ФЗ № 131-ФЗ (статья 39, ч. 2) определяют: избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

Ряд авторов усматривают как минимум нарушение логики во введении данного понятия в главе закона, посвящённой органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, требуя от законодателя разъяснения различий между органом местного самоуправления и муниципальным органом[5].

Между тем ответ на данный вопрос представляется достаточно очевидным: функции избирательной комиссии муниципального образования выходят за рамки вопросов местного значения, они имеют уже общегосударственный характер, организационно обеспечивая условия, необходимые для осуществления третьего уровня публичной власти в Российской Федерации, а потому вполне закономерно они не включены законодателем в перечень вопросов местного значения. Между тем, напомним, в качестве отличительного признака органа местного самоуправления закон называет наделение такого органа собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

По этой же причине не имеют статуса органа местного самоуправления депутатская комиссия представительного органа муниципального образования, отраслевой департамент, управление и другие подобные структуры местной администрации. Принимая участие в обеспечении решения вопросов местного значения, они не наделяются собственными полномочиями по решению этих вопросов, их полномочия являются производными от полномочий органов местного самоуправления и устанавливаются не уставами муниципальных образований, а в иных нормативных актах (например, в утверждаемых представительным органом или главой местной администрации регламентах, положениях об этих структурах и т.п.)[6].

Отметим ещё одно важное обстоятельство. Федеральный закон не выделяет в качестве самостоятельного должностного лица главу местной администрации, хотя очевидна его значительная роль в осуществлении местного самоуправления: согласно закону глава местной администрации руководит местной администрацией на принципах единоначалия.

Это связано с тем, что главой местной администрации согласно статье 37, ч. 2 Федерального закона является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое представительным органом на должность главы местной администрации по контракту.

Более подробно совокупность вопросов, связанных с порядком формирования органов местного самоуправления, мы рассмотрим в нижеследующих вопросах данной темы.

Дата добавления: 2014-01-13