Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления как система

Ранее (см. тему 2 настоящего курса мы рассмотрели вопрос о системе местного самоуправления, определяя её как совокупность форм осуществления народовластия на муниципальном уровне.

Задача настоящего раздела – дать представление об органах местного самоуправления и должностных лицах местного самоуправления как самостоятельной и целостной системе, необходимом элементе местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления определяет местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею (статья 3, ч. 1). И в соответствии с нормами права, и на практике органам местного самоуправления принадлежит ведущая роль в организации и осуществлении деятельности муниципальных образований.

Если в отношении системы органов государственной власти Конституция Российской Федерации говорит как о единстве взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов, то в отношении местного самоуправления Конституция РФ, Федеральный закон 131-ФЗ говорят о структуре органов местного самоуправления, но не о системе органов и должностных лиц местногосамоуправления.

Не определяя системы органов и должностных лиц местного самоуправления как понятия, закон отдаёт решение этой задачи науке. В науке же этот вопрос пока что проработан явно недостаточно.

Так, Д.Б. Сергеев отождествляет структуру и организационную систему муниципального образования[11], что, на наш взгляд, можно рассматривать лишь как достаточно грубое приближение к пониманию сути вопроса.

И.В. Бабичев предлагает рассматривать органы местного самоуправления как публично-правовую систему. Как таковая она должна иметь цели, совпадающие с целями муниципального образования; структура органов местного самоуправления и выборных должностных лиц должна быть оптимизирована таким образом, чтобы она способствовала достижению целей и вытекающих из них задач муниципального образования (получение результатов деятельности) с наименьшими затратами энергии (ресурсов) и информации в кратчайшее время при данных условиях[12].

А. Джагарян и Н. Шевченко, ссылаясь на правовую позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в Постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П в отношении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти как имеющей, по мнению авторов, общеметодологическое значение, предлагают под системой органов местного самоуправления понимать взаимосвязанное единство органов местного самоуправления, которое, исходя из разграничения функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления, обеспечивает баланс и взаимодействие между этими органами, совместное решение ими вопросов местного значения в интересах населения[13].

Приведённое определение наиболее близко подводит к пониманию органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления как системы, хотя последние (должностные лица) в явном виде в нём отсутствуют – они «спрятаны» в функциях.

Опираясь на анализ законодательства по вопросам местного самоуправления, мнений авторов научных исследований, можно дать следующее определение: органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления как система, реализуя установленные законом и уставом муниципального образования функции и полномочия, обеспечивают решение в интересах населения всей совокупности вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности муниципального образования.

В состав указанной совокупности, как следует из Федерального закона 131-ФЗ, входят:

- вопросы местного значения;

- вопросы, не отнесённые законом к вопросам местного значения;

- отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации;

- представление и защита интересов муниципального образования и его населения;

- иные вопросы.

Устанавливая круг основных задач (вопросы местного значения), Федеральный закон оставляет муниципальным образованиям, их населению пространство как для формирования необходимой муниципальному образованию (с учётом его масштабов) организационной структуры (структуры органов местного самоуправления), так и для самоопределения по кругу решаемых органами местного самоуправления дополнительных задач – при условии, что все дополнительно принимаемые публичные обязательства реализуются муниципальным образованием самостоятельно, под свою ответственность и за счёт собственных ресурсов.

Как соотносятся система местного самоуправления и система органов и должностных лиц местного самоуправления?

Систему местного самоуправления определяют как совокупность организационных форм и способов решения населением самостоятельно и непосредственно, а также через органы местного самоуправления вопросов местного значения [14].

Напомним: совокупность организационных форм местного самоуправления включает в себя:

а) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;

б) осуществление местного самоуправления органами и должностными лицами местного самоуправления в пределах установленных для них законом и уставом муниципального образования полномочий;

в) участие населения в местном самоуправлении.

Сопоставление терминов позволяет прийти к выводу о том, что система органов и должностных лиц местного самоуправления входит в систему местного самоуправления в качестве её составной части.

В чём же состоит основное назначение органов и должностных лиц местного самоуправления как системы? Ответ на эти вопросы имеет немаловажное значения для понимания того, что собой представляет местное самоуправление в нашей стране как деятельный механизм, как социальная технология.

Система органов и должностных лиц, образно говоря, «вдыхает жизнь» в местное самоуправление, превращает его из идеи, правовой конструкции в энергично функционирующий организм, находящийся в состоянии постоянного движения и развития. Система органов и должностных лиц составляет, таким образом, один из базовых элементов организационной основы местного самоуправления и местного самоуправления в целом.

Пропуская через себя соответствующие положения законодательства, система органов и должностных лиц запускает правовые и все иные механизмы осуществления местного самоуправления. Тем самым эта система сама становится основным механизмом местного самоуправления.

Система органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой в каждом муниципальном образовании целостный организм. Признаками единства этой системы являются:

а) общие и специфические задачи, решение которых обязаны обеспечивать органы и должностные лица местного самоуправления конкретного муниципального образования;

б) единство подходов к формированию структуры органов и должностных лиц местного самоуправления данного муниципального образования в целях эффективного решения вопросов местного значения;

в) разграничение предметов ведения, функций и полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления;

г) взаимодействие, комплементарность (взаимное дополнение) и взаимная зависимость элементов системы при решении совокупности вопросов местного значения, находящихся в ведении данного муниципального образования;

д) единство подходов к кадровому обеспечению системы органов и должностных лиц местного самоуправления;

е) подотчётность и подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления населению муниципального образования.

Дата добавления: 2014-01-13