Правовая охрана естественной среды городов и населённых пунктов при планировке и застройке их территорий

Государственное планирование охраны естественной среды представляет собой деятельность государственных органов на общегосударственном, региональном и местном уровнях по разработке системы взаимосвязанных, объединённых общей целью задач, определению сроков, порядка и последовательности выполнения мероприятий по охране естественной урбанизированной среды. На общегосударственном уровне это планирование выражается в разработке планов, программ и других документов, направленных на обеспечение охраны естественной среды в государственном масштабе или отдельных населённых пунктов (прямое планирование).

Общегосударственное планирование может выражаться во включении вопросов охраны естественной среды в общегосударственные планы и программы, не направленные непосредственно на охрану естественной среды (косвенное планирование). Примерами прямого планирования могут служить: принятие Концепция устойчивого развития населённых пунктов 1999 года; Основные направления комплексного развития малых монофункциональных городов, одобренные постановлением Кабинета Министров Украины № 521 от 17 марта 2000 года; Комплексная программа сохранения исторической застройки в центральной части г. Одессы и другие документы. Примерами косвенного планирования в сфере урбанизации являются: Основные направления государственной политики Украины в сфере охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, утверждённые постановлением Верховной Рады от 5 марта 1998 года; Послание Президента Украины «Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000 - 2004 роки» от 23 февраля 2000 года; Основные направления социальной политики на период до 2004 года, одобренные Указом Президента № 717/2000 от 24 мая 2000 года и другие акты.

Региональное планирование выражается в разработке планов, программ и других документов, распространяющихся на охрану естественной среды региона или охрану среды отдельных населённых пунктов. Оно также может быть прямым и косвенным. Примером регионального косвенного планирования может служить Программа охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности в Киевской области на период до 2005 года, утверждённая решением Киевского областного Совета № 118-08-ХХІІІ от 19 августа 1999 года.

Местное планирование выражается в принятии органами местного самоуправления или государственными администрациями местных планов, программ и других документов программного характера, направленных на охрану естественной среды населённых пунктов в целом, или на решение отдельных вопросов средозащиты, которое также может быть прямым и косвенным. Следует иметь в виду, что планирование на всех уровнях должно соответствовать требованиям Положения о порядке разработки экологических программ, утверждённого постановлением Кабинета Министров № 1091 от 31 декабря 1993 года, в частности, о необходимости проведения комплекса согласований проекта программы.

Важным документом планирования местного уровня является территориальная комплексная схема охраны естественной среды, принимаемая, как правило, органами местного самоуправления на период до 15 лет. Основные направления государственной политики в сфере охраны окружающей природной среды среди мер по рациональному использованию рекреационных ресурсов предусматривает составление территориальных комплексных схем для основных курортно-рекреационных регионов Украины. Так, п. 2.1 Государственных санитарных правил планировки и застройки населённых пунктов, утверждённых приказом Минздрава Украины № 173 от 19 июня 1996 года, установлено, что размещение, проектирование и строительство городских и сельских населённых пунктов в целом, отдельных их частей или объектов осуществляется на основании территориальных комплексных схем, п. 2.2 - предусматривает обязательное согласование территориальных комплексных схем с органами государственной санитарно-эпидемической службы.

Территориальная комплексная схема представляет собой научно обоснованную долгосрочную программа мер по рациональному использованию и охране окружающей среды крупномасштабного локального уровня с учётом региональных особенностей, на котором решаются задачи технологического и организационного планирования ^[6]. Она предполагает оценку стойкости отдельных компонентов природы, информационное обеспечение охраны естественной среды поселения.

Территориальная комплексная схема включают: определение качества и количества информации, необходимой для каждого этапа и компонента программы охраны естественной среды урбанизированной территории; образование общей информационной модели состояния окружающей природной среды; инвентаризацию и оценку качества природных объектов и комплексов; прогноз изменений при влиянии отрицательных факторов; учёт и анализ осуществлённой, осуществляемой и планируемой хозяйственной нагрузки на природные объекты; анализ и оценку экологической информации; выделение проблемных ситуаций взаимодействия между природными и хозяйственными компонентами; технико-экономическое обоснование вариантов решения экологических проблем и выбор наиболее эффективного варианта их решения; организацию регионального банка данных экологической информации; контроль за выполнением территориальной комплексной схемы.

Действующее законодательство в некоторых случаях допускает разработку комплексных схем по отдельным направлениям: Так, например, ДБН[7] регламентирует порядок разработки комплексных транспортных схем, содержащих положения по охране естественной среды населённых пунктов от отрицательных факторов транспорта. Концепция развития водного хозяйства Украины, одобренная постановлением Верховной Рады от 14 января 2000 года, предусматривает разработку территориальных и бассейновых схем использования и охраны водных ресурсов.

Отечественное экологическое законодательство обеспечивает охрану естественной среды на стадиях планировки и застройки населённых пунктов. Это важный элемент механизма правовой охраны естественной урбанизированной территории, так как, во-первых, управление отрицательными факторами осуществляется путём предотвращения их наступления, а, во-вторых, экологически обоснованная планировка и застройка населённых пунктов позволяет свести к минимальным последствиям большинство отрицательных факторов, характерных для современных населённых пунктов. В связи с этим в Указе Президента «О приоритетных задачах в сфере градостроительства» № 422/97 от 13 мая 1997 года усовершенствование планировки и застройки территорий провозглашается приоритетной задачей в сфере градостроительства.

Меры по обеспечению правовой охраны природной среды городов и населённых пунктов содержатся в экологическом и градостроительном законодательстве и законодательстве о здравоохранении. Концепция устойчивого развития населённых пунктов 1999 года значительное внимание уделяет государственному регулированию процесса планировки и застройки населённых пунктов, разработки градостроительной документации, внедрению достижений научно-технического прогресса в указанные процессы.

Согласно ст. 19 Закона «Об основах градостроения» от 16 ноября 1992 года, при разработке градостроительной документации и её реализации, строительстве и реконструкции предприятий, зданий, сооружений, комплексов и других объектов, субъекты градостроительной деятельности обязаны соблюдать установленные природоохранным законодательством и нормативно-техническими документами требования по охране окружающей природной среды, обеспечению и рациональному использованию природных ресурсов, санитарно-гигиенические требования по охране здоровья человека, предусматривать меры по нейтрализации, утилизации, уничтожению или переработке всех вредных веществ и отходов. В соответствии со ст. 27 Основ законодательства о здравоохранении от 19 ноября 1992 года, в нашей стране установлены единые санитарно-гигиенические требования к планировке и застройке населённых пунктов. К нормативно-техническим документам, регулирующим отдельные вопросы охраны природной среды при планировке и застройке населённых пунктов, относятся государственные строительные нормы и стандарты в области градостроения[8].

Важным законодательным актом, регулирующим планирование и застройку населённых пунктов, является Закон «О планировке и застройке территорий» от 20 апреля 2000 года. В соответствии со ст. 2 указанного Закона, охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов являются одними из задач планировки и застройки территорий. При этом планировка территорий представляет собой процесс регулирования использования территорий, заключающийся в создании и внедрении градостроительной документации, принятии и реализации градостроительных решений. Градостроительная документация[9] – это утверждённые текстовые и графические материалы, которыми регулируется планировка, застройка и другое использование территорий.

Планировка территорий осуществляется на общегосударственном, региональном и местном уровнях. Планировка территории на общегосударственном уровне состоит в разработке Генеральной схемы планирования территории Украины. Этот документ является нормативным актом и определяет концептуальные решения планировки и использования территории всей страны, предусматривает её рациональное использование, создание и поддержание полноценной жизненной среды, охрану окружающей среды и здоровья населения, устанавливает государственные приоритеты развития систем расселения и размещение производственной, социальной и инженерно-транспортной инфраструктуры.

Генеральная схема должна содержать анализ санитарно-эпидемиологического и экологического состояния регионов, а также меры, направленные на улучшение состояния окружающей среды. Генеральная схема разрабатывается Кабинетом Министров и утверждается Верховной Радой Украины. Так, постановление Кабинетом Министров «О разработке Генеральной схемы планирования территории Украины» было принято 19 сентября 1997 года, однако этот важный градостроительный документ пока остаётся не утверждённым. По решению Кабинетом Министров могут разрабатываться схемы планировки отдельных территории страны: нескольких областей, прибрежных территорий Чёрного и Азовского морей, международных транспортных коридоров, приграничных территорий и т.п.

В соответствии со ст. 7 Закона «О планировке и застройке территорий», планировка территорий на региональном уровне заключается в разработке и утверждении схем планирования территорий, областей и районов, регулировании использования их территорий, принятии и реализации градостроительных решений. Уполномоченными органами по принятию решений о разработке региональных схем планирования территорий являются соответствующие региональные Советы. В случаях, если территориальные громады сочтут вероятным наступление отрицательных экологических последствий реализации планировки регионального уровня, они могут обжаловать решения соответствующих Советов о планировании территории в судебном порядке. Помимо экологической экспертизы, схемы планирования территорий регионального уровня подлежат градостроительной экспертизе, осуществляемой в соответствии с ДБН[10].

Планировка территорий на местном уровне обеспечивается местными Советами народных депутатов и их исполнительными органами, Киевским и Севастопольским городскими государственными администрациями. На местном уровне разрабатываются и утверждаются генеральные планы населённых пунктов, схемы планирования и застройки территорий и другая градостроительная документация.

Генеральный план населённого пункта – это нормативный акт, определяющий принципиальные решения развития, планировки, застройки и использования территории населённого пункта. Генеральный план обязательно должен содержать сведения об окружающей природной среде в данном населённом пункте, основных факторах влияния на естественную среду, градостроительные меры по улучшению экологического и санитарно-гигиенического состояния, определение территорий с санитарно-гигиеническими и природоохранными ограничениями.

В соответствии со ст. 59 Закона «Об охране окружающей природной среды», планировка, размещение, застройка и развитие населённых пунктов осуществляются по решению местных Советов с учётом экологической ёмкости территории, с соблюдением требований охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности. При разработке генеральных планов развития и размещения населённых пунктов местные Советы устанавливают режим использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и экологической безопасности в пригородных и зелёных зонах. Требования к содержанию, порядку разработки и утверждения генерального плана населённого пункта предусмотрены в ДБН Б.1-3-97.

Схема планирования территории на местном уровне представляет собой концепцию генерального плана населённого пункта и определяет принципиальные решения, подлежащие реализации на его территории. На основании генерального плана населённого пункта разрабатывается детальный план территории, который представляет собой нормативный акт, разрабатываемый для отдельных районов, микрорайонов, кварталов и районов реконструкции существующей застройки населённых пунктов. Так, ст. 18 Закона «О планировке и застройке территорий» устанавливает, что местные Советы информируют общественность об экологических последствиях планирования территорий на местном уровне. Особенностью последнего является необходимость подробной регламентации мер по управлению отрицательными факторами: борьба с загрязнениями, сейсмическими, шумовыми и другими угрозами. Поэтому местная градостроительная документация должна предусматривать комплекс мер по охране природной среды населённого пункта.

Застройка территории, в соответствии со ст. 23 Закона «О планировке и застройке территорий», предусматривает осуществление нового строительства, реконструкции, реставрации, капитального ремонта, благоустройства объектов градостроительства, расширение и техническое перевооружение предприятий. Порядок застройки территорий регулируется государственными строительными и санитарными нормами, региональными и местными правилами застройки. Среди государственных строительных норм, регулирующих вопросы охраны естественной среды при застройке населённых пунктов, существует многочисленные технико - юридические нормы[11].

Государственные санитарные правила планировки и застройки населённых пунктов, утверждённые приказом Минздрава № 173 от 19 июня 1996 года, устанавливают, что планировка и застройка населённого пункта должна соответствовать его народнохозяйственному профилю и роли в системе расселения. Санитарные правил в п. 3.1. различают следующие профили населённых пунктов: город-центр, административный, научный, транспортный, промышленный, сельскохозяйственный, курортный, культурно-исторический.

Местные правила застройки разрабатываются на основании региональных правил застройки и состоят из двух частей: текстовой и графической (план зонирования). При планировке населённых пунктов проводится зонирование территории по видам её использования. Зонирование осуществляется на основании схем планирования территорий на местном уровне, генеральных планов населённых пунктов, а также планов зонирования. Согласно ст. 2 Закона «О планировке и застройке территорий» и ст. 3 Закона «Об основах градостроения», выделяются следующие функциональные зоны: селитебная (жилая), общественной застройки, производственная (промышленная), рекреационная (ландшафтно-рекреационная), коммунальная (коммунально-складская), природоохранная, оздоровительная, охраны культурного наследия (историко-культурная), внешнего транспорта, зелёная, пригородная и другие. Для каждой зоны в соответствии с государственными строительными и санитарными нормами устанавливаются единые условия и ограничения застройки и использования земельных участков. В соответствии с п. 3.2 Санитарных правил, гигиенический принцип планировочной организации территории состоит в функциональном зонировании, предусматривающем рациональное размещение всех элементов населённого пункта и обеспечивающем благоприятные условия для жизни, труда и отдыха населения.

В соответствии со ст. 27 Закона «Об охране окружающей природной среды» и ст. 14 Закона «Об экологической экспертизе», проекты генеральных планов населённых пунктов, схемы планировки территорий и другая предплановая и предпроектная документация подлежат экологической экспертизе. Реализация программ и проектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы запрещается. Заключение государственной экологической экспертизы после утверждения Министерством экологии и природных ресурсов или его органами на местах является обязательным для выполнения.

Санитарные правила предусматривают обязательное согласование с органами санитарно-эпидемической службы проектно-планировочных градостроительных документов: генеральных планов населённых пунктов, детальных планов территории, проектов отдельных строений и сооружений, проектов инженерного обустройства и благоустройства населённых пунктов (водоснабжение, канализация, санитарная очистка и т.д.). Проекты планировки и застройки территорий подлежат обязательной государственной санитарно-гигиенической экспертизе. При выборе земельных участков под строительство, утверждении норм проектирования, проектов планировки и застройки населённых пунктов, введении в эксплуатацию жилых домов, промышленных зданий и сооружений, экспертное заключение органов санитарно-эпидемиологической службы является обязательным.

Размещение жилых массивов, промышленных предприятий и других объектов должно исключить неблагоприятное воздействие отрицательных факторов на здоровье и санитарно-бытовые условия жизни населения. Экологические требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции и введению в действие предприятий, сооружений и других объектов предусматриваются ст. 51 Закона «Об охране окружающей природной среды».

В крупных городах допускается создание нескольких промышленных зон и селитебно-промышленных районов. В посёлках городского типа, малых и средних городах разрешается формирование лишь одной промышленной зоны многофункционального назначения. Однако, в зонах населённых пунктов с неблагоприятной экологической обстановкой строительство новых объектов, оказывающих отрицательное воздействие на окружающую среду, запрещается. Промышленные предприятия и другие вредные объекты должны располагаться, как правило, за пределами населённых пунктов и прилегающих к ним зелёных зон.

Экологические требования, предъявляемые к планированию территорий населённых пунктов и их размещению, исключают неблагоприятное воздействие отрицательных факторов на здоровье населения и санитарно-бытовые условия. Плотность застройки населённого пункта должна быть обоснована гигиеническими нормами. Обеспечение надлежащего устройства водоснабжения и канализации, рационального сооружения основных магистралей, проведения озеленения, санитарной очистки территории и видов благоустройства, в соответствии с нормативами[12].

Эколого-гигиенические требования к планировке и застройке населённых пунктов включают: благоприятное состояние окружающей среды и пригодные климатические условия; возможность организации централизованного водоснабжения, канализирования, эффективной очистки и обезвреживания промышленных, бытовых и специальных отходов, озеленения и благоустройства; наличие резервных территорий, могущих обеспечить перспективное развитие населённых пунктов; возможность производства функционального зонирования населённых пунктов и т.д. Ландшафты населённых пунктов должны иметь уклоны, достаточные для естественного стока атмосферных осадков и не должен иметь оползнеопасные участки и участки, находящиеся под угрозой затопления, а имеющиеся уклоны не должны превышать 30 %. Ландшафт населённого пункта должен обеспечивать надлежащее проветривание и, одновременно – защиту населённого пункта от воздействия открытых ветров. Если он не соответствует эколого-гигиеническим требованиям, то производится комплекс мер по инженерной подготовке и обустройству территории.

Согласно ст. 34 Закона «О животном мире» при размещении, проектировании и застройке населённых пунктов, предприятий, сооружений и других объектов, необходимо предусматривать и осуществлять меры по сохранению среды обитания и условий размножения животных, обеспечению неприкосновенности участков, представляющих особую зооэкологическую ценность и сохранению путей миграции животных. Места строительства предприятий, сооружений и других объектов согласовываются с органами Министерства экологии и природных ресурсов и Министерства аграрной политики. В ст. 24 Закона «Об охране атмосферного воздуха» установлены особые требования к обеспечению охраны атмосферного воздуха при планировке и застройке территорий.

В целях сохранения земельных ресурсов рекомендуется использовать подземные пространства для размещения различных объектов, а также возводить высотные многоэтажные здания. Вместе с тем, Концепция устойчивого развития населённых пунктов 1999 года отдаёт предпочтение строительству малоэтажных домов. На этапе планировки и застройки населённых пунктов осуществляется также комплекс мер по обеспечению рационального использования и охраны водных ресурсов, зелёной растительности и других объектов естественного происхождения.

Контроль за соблюдением экологического законодательства при планировке и застройке населённых пунктов осуществляется государственными природоохранными, градостроительными и санитарными органами[13]. В частности, санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением экологического законодательства при планировке и застройке населённых пунктов осуществляется в соответствии с Положением, утверждённым приказом Главного государственного санитарного врача от 5 ноября 1998 года по согласованию с Госкомархитектуры.

Дата добавления: 2014-01-14