Теорія апміністратішно-лержавного управління у Великобританії

Ц77

>>>478>>>

- унаслідок природженої ліності велику частину службовців потрібно примушувати, контролювати чи направляти, загрожувати їм покаранням, щоб вони працювали напружено для досягнення цілей організації;

- середній службовець хоче, щоб ним управляли, прагне уникнути відповідальності, порівняно нечестолюбний і найбільше піклується про власну безпеку.

Д. Мак-Грегор вважав, що в цих положеннях міститься велика частка істини, але їх не варто перебільшувати, і пропонував погоджуватися з ними тільки за наявності надійних доказів їх справедливості в кожному окремому випадку. Однак більш гнучкою та ефективною концепцією управління він вважав теорію У названу динамічною стратегією управління. її основні положення:

- витрати фізичних і розумових зусиль у процесі праці такі ж природні, як і під час гри на відпочинку;

- зовнішній контроль і погроза покарання не єдині засоби для орієнтації зусиль людей на досягнення цілей організації. (Службовець здатний і буде сам себе контролювати, якщо він прагне до цілей, у досягненні яких зацікавлений.);

- зусилля, прикладені службовцем до досягнення поставлених перед ним цілей, пропорційні очікуваній винагороді за їх здійснення;

- пересічний службовець за відповідної підготовки та умов не тільки бере на себе відповідальність, але і прагне до неї;

- здатність яскраво виявляти творчу фантазію, винахідливість і творчий підхід до вирішення проблем організації властиві більше широкому, а не вузькому колу людей;

- інтелектуальні здібності пересічного чиновника використовуються далеко не повною мірою у системі управління.

Основні відмінності теорій АЧ У Д. Мак-Грегора див. розд. 5.З.1.

Д. Мак-Грегор розумів, що передумови теорії У легко прийняти, але важко втілити в життя. Він також зазначав, що теорія У - це тільки комплекс гіпотез, а не істин в останній інстанції. її набагато легше застосовувати стосовно управлінського персоналу середньої і вищої ланок, ніж до рядових службовців, оскільки керівники, обіймаючи певну посаду, зобов'язані приймати рішення.

Застосування теорії У для мотивації керівників - це, по суті, збагачення змісту їхньої праці, розширення їхніх обов'язків за відповідного збільшення прав. Водночас застосування теорії У до рядових службов-

>>>479>>>

ців не тільки збільшує їх роль в управлінні, але змінює її зміст, оскільки вони, традиційно не маючи права приймати рішення, одержують такі права, а відповідальність їх не зростає.

Однак залучення підлеглих до управління часто себе не виправдовує: не тому, що теорія Y неправильна, а тому, що її важко реалізувати на практиці. Застосовуючи цю теорію, керівники часто просто не мають для цього належних здібностей або дозволяють своїм службовцям приймати рішення тільки в несуттєвих питаннях (наприклад, вибір місця розташування стоянки автомобілів чи вибору буфету), або просять їхньої поради, а потім нехтують нею. Подібні керівники можуть бути впевнені, що користуються методами колегіального керівництва, але це не так. Д. Мак-Грегор попереджав: «Якщо ви спробуєте застосувати теорію Y на такій штучній основі, вам і вашим підлеглим буде легше жити, якщо ви застосуєте теорію X. Краще ефективно застосовувати теорію X, ніж неефективно теорію Y» [66].

Концепцію управління Ф. Герцберга також основано на дослідженні мотивів поведінки людей у процесі управління. Ф. Герцберг виконав серію досліджень, припустивши, що праця, яка приносить службовцю задоволення, сприяє його психічному здоров'ю. Його концепцію назвали мотиваційною гігієною. Гігієна, як відомо, є наукою про підтримку здоров'я, але в цьому випадку - здорової психіки і гарного настрою в процесі роботи.

Усі чинники, що позначаються* на мотивах трудової поведінки, Ф. Герцберг поділив на дві групи: ті, що сприятливі і ті, що перешкоджають задоволенню від праці.

У першу групу ввійшли: трудові успіхи, визнання заслуг, власне процес праці, ступінь відповідальності, службове і професійне зростання. Відповідно до теорії Герцберга наявність кожного із цих чинників (чи їх усіх) підсилює позитивні мотиви трудової поведінки службовців, оскільки підвищує ступінь задоволеності роботою. Він думав, що ефективніше всього задоволеність працею досягається збагаченням її змісту. Це означає, що службовцю варто надати можливість приймати самостійні рішення, спеціалізуватися в певній діяльності, яка його задовольняє, мати перспективи службового росту і т. ін. Іншими словами, особи, що проектують робочі місця службовців, повинні прагнути до того, щоб на працівників досить активно впливали всі шість чинників, що сприяють задоволенню працею. Ф. Герцберг попереджав, що збагачення змісту праці не слід змішувати з розширенням кола обов'язків. Збагачення змісту праці

>>>480>>>

робить роботу цікавішою, оскільки надає працівнику велику свободу дій, тоді як розширення кола обов'язків тільки збільшує обсяг роботи.

Чинники, що перешкоджають задоволенню службовця працею, Ф. Герцберг пов'язував із соціально-психологічним кліматом в організації. Якщо кожний з них виявляється неадекватним, це викликає невдоволення працівника і послаблює позитивні мотиви його трудової поведінки, підсилюючи незадоволеність роботою. Якщо ж ці чинники адекватні, вони будуть активно мотивувати працівника. Ф. Герцберг виділив вісім таких мотивацій: гарантії збереження роботи, соціальний статус, трудова політика в організації, умови праці, відношення безпосереднього начальника, особисті схильності, міжособистісні стосунки, заробітна плата.

Ф. Герцберг попереджав, що на чинники невдоволення службовця трудовим оточенням варто звертати серйозну увагу. Коли вони усунуті, можна працювати з людиною, орієнтуючись на її потреби вищих рівнів, формувати мотиви її поведінки, використовуючи дію чинників задоволеності працею.

Проаналізовані концепції свідчать про зсув ракурсу вивчення адміністративно-державного управління в бік дослідження соціально-психологічних взаємин індивідів у процесі управління, що привело до широкого використання представниками біхевіоралізму принципів мікросоціології (соціометрії). Суть цих принципів полягає в тому, щоб знайти відповідність між мікроструктурою групи (або психологічними стосунками між індивідами) і мікроструктурою суспільства.

Однак поступово з'ясувалося, що принципи соціометрії дають позитивний ефект лише в експериментах, проведених з малими групами, і виявляються зовсім непридатними щодо суспільства в цілому. Характер політичних і управлінських відносин у суспільстві визначається не психологічним світом окремих особистостей, а навпаки, самі суспільні відносини є визначальними щодо соціально-психологічної структури особистості.

Прихильники біхевіоралізму, захопившись критикою інститу-ціонально-правового методу і відзначаючи його нездатність виявити і виміряти чинники, що зумовлюють відхилення в поведінці людей у процесі управління, самі виявилися у вразливому стані. Надаючи першорядного значення вивченню різних даних про проблеми малої соціальної важливості (наприклад, дослідженню ознак авторитарної особистості), вони лишили осторонь кардинальні проблеми адміністративно-державного управління.

>>>481>>>

Величезний нагромаджений емпіричний матеріал піддавався обробці за довільно сконструйованими принципами. Більше того, така обробка, незважаючи на широке використання ЕОМ, ставала все складнішою і складнішою, оскільки потік фактичного матеріалу нагадував снігову грудку, яка котиться з гори. Крім того, якщо поведінка індивідів у малих групах в управлінському процесі ще піддавалася якомусь кількісному вимірюванню, то стосовно суспільства в цілому такі вимірювання виявилися явно недостатніми. Усе це сприяло виробленню критичного ставлення до традиційного біхевіоралізму і привело до появи нових тенденцій у державному адмініструванні після Другої світової війни - постбіхевіоралізму, модернізму і структурному функціоналізму.

На думку постбіхевіоралістів, основне завдання теорії адміністративно-державного управління полягає не стільки в тому, щоб описувати та аналізувати управлінський процес, скільки в тому, щоб інтерпретувати його в більш широкому сенсі - під кутом зору актуальних соціально-політичних цінностей.

М. Фалко відзначає, що постбіхевіоралісти із самого початку виступили за «застосовність» і «дію», вважаючи, що саме ці категорії мають головне значення, а засоби і методи проведення дослідження -другорядні. Вони заявили, що теорія адміністративно-державного управління ніколи не була нейтральною наукою у її висновках і тому для розуміння меж дослідження потрібно ясно уявляти ціннісні критерії, що лежать у її основі.

Д. Істон виклав основні ідеї постбіхевіоралізму у своїй книзі «Політична система» [54]. Він вважав, що для вченого важливо усвідомити ставлення до проблеми і її змісту, ніж досконало опанувати техніку досліджень. Тому потрібно перебороти ідеологію «емпіричного консерватизму» традиційного біхевіоралізму: не слід «прив'язувати себе винятково до опису аналізу і фактів - це веде до обмеження розуміння цих фактів у більш широкому контексті» [54]. Д. Істон закликав учених до дослідження і конструктивного розвитку демократичних цінностей. На його думку, вчений повинен нести особливу відповідальність за застосування своїх знань. «Знати - значить нести відповідальність за дію, а діяти - брати участь у зміні суспільства. Споглядальна наука була продуктом XIX ст., коли існувала широка моральна згода. Сучасна діяльна наука має відображати існуючий конфлікт у суспільстві з приводу ідеалів» [54].

>>>482>>>

У теорії адміністративно-державного управління ці ідеї знайшли вираження у вимозі розширити відповідальність «інтелектуалів-ек-спертів», роль яких полягає в тому, щоб охороняти існуючі цінності цивілізації і запроваджувати свої знання в життя. Іншими словами, постбіхевіоралізм є певною мірою поєднанням позитивістського та ціннісно-ідеологічного підходів до дослідження проблем державного адміністрування.

На перший погляд здається, що вихідні позиції постбіхевіоралізму є вкрай радикальними і виводять теорію адміністративно-державного управління за межі тих настанов, у яких вона з моменту свого виникнення перебувала. Тим часом це далеко не так. Представники постбіхевіоралізму не заперечують в цілому, а навпаки, підтримують біхе-віоральні методи і техніку, прагнучи зробити їх застосування більш обґрунтованим і переконливим для дослідження проблем адміністративно-державного управління. У широкій історичній перспективі постбіхевіоралізм означає можливість необхідних змін у державному адмініструванні зі збереженням його головних принципів.

Дещо інший підхід до вивчення адміністративно-державної діяльності пропонують представники модерністського напряму. Не відки-даючи цілком ідеї біхевіоралізму, вони водночас прагнуть усунути і недоліки цього методу. Зокрема, модерністи пропонують доповнити його інституціональним підходом, тобто звернути основну увагу на вивчення самих адміністративно-державних інститутів.

Один з відомих представників модернізму Д. Сінгер писав: «Наукова теорія неможлива, якщо вона охоплює тільки біхевіоральні явища... необхідно звернути увагу на інституціональні явища, під якими я маю на увазі структуру, культуру і відносини» [71]. Модерністи називають свій метод «справді науковим». Характерними ознаками цього напряму є не тільки критика біхевіоралізму від імені науки, але і прагнення перебороти його цією наукою.

Модерністи широко використовують теоретичні та емпіричні методи кібернетики, фізики і математики. Різні розділи математичної статистики, і передусім факторний аналіз, різні види імітаційних моделей, метод контен-аналізу, вербальні абстрактні моделі, теорія ігор — такі основні методичні засоби модерністського напряму.

Однак основний недолік методології модернізму полягає зовсім не в тому, що вона спирається на засоби природних і точних наук, а в тому, що вона надто абсолютизує ці засоби, формалізуючи тим самим науковий аналіз державного адміністрування.

>>>483>>>

Із середини 50-х років XX ст. в теорії адміністративно-державного управління стає популярним структурно-функціональний метод; цьому сприяли роботи Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Розглядаючи державне адміністрування в термінах структурно-функціонального аналізу, американські політологи зосередили увагу на чинниках, що сприяють чи перешкоджають інтеграції та стабільності існуючої системи адміністративно-державного управління. Сприйняття ідеї соціальної стабільності поступово стає визначальною ознакою американської школи адміністративно-державного управління.

За Парсонсом структурно-функціональний аналіз у державному адмініструванні пов'язаний з двома принципами: розподілом та інтеграцією. Розподіл зосереджується на засобах і неминуче веде до конфлікту, інтеграція ж - на цілях і взаємозв'язку цілей і створює стабільність адміністративно-державного управління.

Розподілу в управлінському процесі підлягають «засоби», «персонал» і «нагороди». Засоби - це транспорт, житло, матеріальні блага, засоби виробництва. Найважливіші серед них - гроші і влада. Це свідчить про те, що розподільні процеси не є в системі державного адміністрування просто матеріальними.

Розподіл персоналу - процес, що припускає встановлення правил для управління засобами і розроблення систем, що дозволяє людям переходити від однієї позиції до іншої. Це - навчання, добір і призначення державних службовців. Освіта є лише першою фазою у розподілі персоналу в процесі управління.

Існує декілька принципів, за якими можна розподіляти персонал. Т. Парсонс виділяє чотири принципи: універсалізм, партикуляризм, метод досягнень і метод розпоряджень. Принцип універсалізму припускає, що людей будуть оцінювати відповідно до стандартів, застосовуваних до всіх (наприклад, освіта, професійна кваліфікація, стаж роботи і т. ін.). Принцип партикуляризму (від лат. particularis - частковий), навпаки, припускає оцінювати людей відповідно до специфічних групових стандартів. При цьому під груповими стандартами можна розуміти професійні досягнення (метод досягнень) чи певні розпорядження - соціальне походження, політична лояльність, національність тощо (метод розпоряджень).

Третім видом розподілу в системі адміністративно-державного управління виступають нагороди. Парсонс має на увазі особливий вид нагороди — символічні елементи престижу. Будь-яка діяльність і будь-яка роль в адміністративно-державному управлінні оцінюється в

>>>484>>>

термінах престижу. З цієї причини Парсонс думав, що престиж «розподіляється».

Відношення «нагород» до розподілу засобів виробництва і персоналу створює ядро теорії інтеграції з погляду структурно-функціонального аналізу. Існують два аспекти зв'язку між інтеграцією і розподілом у системі державного адміністрування: наскільки добре в управлінському процесі розподіляються засоби та якою є координація між різними розподільними процесами. Наприклад, якщо в першому випадку може поставати питання про те, наскільки добре навчені державні службовці, то в другому - наскільки існуюча система навчання забезпечує фахівців необхідними знаннями.

Відомий американський політолог Р. Мертон сформулював три універсальні постулати функціонального підходу.

1) функціональної єдності системи (погодженість функціонування всіх її частин);

2) універсального функціоналізму (функціональність - корисність);

3) функціональної необхідності.

На початку 70-х років XX ст., коли кризові події попереднього десятиліття поставили під сумнів ідею про зрівноважний стан суспільства, структурний функціоналізм став різко втрачати інтелектуальний кредит. Однак на початку 80-х років знову було досягнуто стану відносної стабільності. Посилення стабілізаційної орієнтації в теорії політики і теорії адміністративно-державного управління стимулювали нове звертання до функціонального підходу.

Сьогодні термін «функціоналізм» в американській школі державного адміністрування не вказує на щось чітко визначене: деякий набір понять, метод, модель чи ідеологію. Найімовірніше він вказує на традицію.

В останні десятиліття в США великий інтерес викликає концепція організаційного розвитку. її джерела можна знайти в розробках, присвячених підготовці і підвищенню кваліфікації управлінського персоналу. У своїх теоретичних посилках вона багато чого запозичає з робіт А. Маслоу, М. Мак-Грегора, Р. Лайкерта. Дотепер в американській школі не існує загальноприйнятого визначення концепції організаційного розвитку. Однак можна сказати, що вихідною посилкою цієї концепції є твердження про зростання швидкості та ускладнення характеру змін соціального середовища.

>>>485>>>

Фахівці з організаційного розвитку являють собою ідеальну структуру адміністративно-державного управління, побудовану за моделлю живого організму. На їхню думку, така організація повинна мати такі ознаки:

- вона має пристосовуватися до нових цілей державного управління відповідно до вимог швидкомінливого соціально-політичного середовища;

- члени інститутів адміністративно-державного управління повинні здійснювати співробітництво і керувати змінами, запобігаючи їхньому руйнівному впливу на всю систему адміністративно-державного управління;

- в інститутах державного адміністрування, що розвиваються, участь кожного рівня в постановці цілей і прийнятті рішень є правилом, так що державні службовці відчувають свою залученість до планування та управління змінами;

- інститути адміністративно-державного управління, що розвиваються, повинні мати сприятливі умови для самореалізації їх членів, для цього потрібне вільне спілкування (відкриті комунікації) і висока взаємна довіра державних службовців, що має сприяти конструктивному вирішенню всіх суперечностей.

Отже, метою організаційного розвитку є підвищення ефективності функціонування системи державного адміністрування. Це забезпечується спроможністю адміністративних структур швидко і вчасно адаптуватися до змін у соціально-політичному й економічному розвитку, у структурі і методах самої системи управління. Інструментом у досягненні цієї мети слугують зміни в поведінці професійних державних службовців, які свідомо вводяться через цілеспрямований вплив на їх цінності, міжособистісні та міжгрупові взаємодії. Свої надії фахівці з організаційного розвитку пов'язують також з навчанням державних службовців новітнім управлінським методикам. Важливе значення надається створенню умов для більш інтенсивного використання людського потенціалу на базі різного роду методів поведінкових наук.

Вивчення державного управління в системі англійського академічного знання суспільства почалося наприкінці XIX ст., коли при Лондонському університеті було засновано Лондонську школу еко-

>>>486>>>

номіки і політичних наук. У цій школі, а пізніше в Оксфордському, Кембріджському, Манчестерському, Ліверпульскому й інших університетах до Другої світової війни було зосереджено викладання і вивчення державного управління, політичних інститутів, державної служби, англійського конституційного та адміністративного права. Ці дисципліни викладали на однойменних кафедрах чи кафедрах політичної науки.

Наукові дослідження до початку 30-х років XX ст. зводилися, як правило, до формально-юридичного опису державно-правових інститутів, оскільки панував інституціональний підхід до вивчення адміністративно-державного управління. Найвідомішими вченими в цей період були Е. Баркер, Д. Коул, Г. Ласкі, Ч. Маннінг, У. Робсон та ін.

Починаючи з 30-х років в англійській школі адміністративно-державного управління починають панувати біхевіоральні методи вивчення державного адміністрування. Із самого початку в рамках біхевіоральної методології склалися дві основні тенденції — соціологічна та економічна, джерелами яких стали два різних розуміння природи людської поведінки. Економісти розглядали політику і державне управління як сферу раціональної діяльності людей з незмінними цілями, що зводяться до прагнення отримати максимальну вигоду. Прихильники соціологічного підходу, навпаки, прагнули уникнути подібної однозначності і примітивізму, вбачаючи в політичній поведінці і державній діяльності результат впливу культурних традицій, яким людина підкоряється в більшості випадків неусвідомлено.

Ще в 1908 р. відомий англійський психолог Дж. Уоллес заявив про кризу в політичних науках і державному управлінні, спричиненою тим, що раціоналізм відмовлявся від вивчення зв'язків між політичною поведінкою і «людською натурою», яка обумовлена культурними, соціальними і расовими чинниками. Уоллес вперше поставив серйозно питання про значення неусвідомлених мотивів і політичної діяльності та про роль пропагандистських символів у державному управлінні. Ці і багато інших ідей Уоллеса були пануючими в англійській школі «public administration» аж до 50-х років XX ст. Економічний підхід у ці роки був на другому плані доти, доки не стало відомо про успіхи формальних методів економічного аналізу.

Найвизначнішими представниками соціологічного напряму стали Е. Берч, І. Берлін, У. Риз, Р. Роуз. На думку І. Берліна, основним у філософії державного управління є покора і насильство, тому обходити питання виправдання влади і підпорядкування їй учені не мають права.

>>>487>>>

Є чи немає консенсусу щодо авторитету держави в суспільстві Р. Роуз вважає головним питанням будь-якої політичної системи. Авторитет державної влади може бути вимірюваний, з одного боку, ступенем її підтримки громадянами, а з іншого - тим, наскільки останні підкоряються її законам.

У. Риз виділяє три основні значення терміна «держава» в англосаксонській політологічній традиції: політично організоване і територіально обмежене суспільство, політично організоване відповідно до моральних ідеалів суспільство, уряд як установа. Останнє значення, на думку У. Риза, набагато частіше трапляється в наші дні.

У роботах Е. Берча розглядаються три поняття відповідальності в державному управлінні: відповідальність перед суспільною думкою, проведення продуманої державної політики, основаної на всебічному аналізі проблем, відповідальність перед парламентом. На думку Е. Берча, англійська політична культура як головну чесноту висуває другий тип відповідальності, коли уряд іде навіть на втрату популярності заради здійснення того курсу, що здається йому найбільш доцільним. Е. Берч вважає, що англійська державна система надає можливість впливати на суспільну думку: уряд може і повинен знаходити компроміс з провідними групами суспільства, виховувати громадськість, щоб вона усвідомила мотиви, які рухають урядовою діяльністю.

Відповідальність членів уряду перед парламентом виражається у відповідальності кожного міністра за діяльність уряду в цілому і його відповідальності за керовану ним державну службу. Однак ефективність парламентського контролю за діяльністю уряду постійно знижується: у тих, хто сидить на останніх рядах в парламенті, немає ні часу, ні достатніх знань, щоб заглиблюватися в складні проблеми державного управління. Що стосується інтересів груп, то вони (члени групи) намагаються проштовхувати свої рішення поза парламентом, тому багато державних і військових проблем тримають значною мірою в таємниці.

Е. Берч дуже насторожено ставиться до того, що характер прийняття державних рішень модифікувався в результаті реформ 1966-1975 pp. і припускає певний ступінь взаємопроникнення між світом державної політики, її офіційними представниками та університетами, підприємцями і найманими працівниками. Серед чинників, що впливають на прийняття державних рішень, він відзначає позицію прем'єр-міністра, діяльність членів кабінету, тиск профспілок і організації промисловців, рядових членів парламенту

U87

>>>488>>>

і засобів масової інформації, які за традицією вважаються виразниками суспільної думки. Відомо, що в останні десятиліття ряд важливих рішень (наприклад, про вступ в ЄЕС) були прийняті без попереднього обговорення в ході парламентських виборів, і ініціатива їх висування належить цілком уряду, який має владу.

Е. Берч вказав також на зміну поняття «первинна відповідальність уряду» в сучасній Великобританії. На початку XX ст. це була відповідальність уряду перед Короною, яка втілює єдність і спадкоємність національного життя. Сьогодні під нею розуміють відповідальність уряду перед народом.

В останні десятиліття в працях учених соціологічного напряму центральною стала проблема стабільності державних інститутів. Більшість англійських політологів шукають причину їх стабільності в політичній культурі країни. Основою аналізу є поняття консенсусу як демократичної процедури.

На думку Дж. Баджа, ступінь консенсусу залежить від рівня політичної культури й активності. Виборні особи і державні чиновники одностайні в думці, що існуючі державні інститути «чутливі» до запитів рядових громадян, що ці інститути користуються підтримкою останніх, і що їх збереження важливіше за будь-які розбіжності між політичними силами.

Політично пасивні особи, навпаки, не бачать демократичності державних інститутів і не вважають, що вони мають загальну підтримку. Хоча апатична маса і виявляє згоду щодо цінності найбільш загальних демократичних норм у державі, але ступінь консенсусу різко знижується, якщо йдеться про їх реальне застосування.

Однак наявність прямої залежності між ступенем консенсусу з проблем стабільності державних інститутів і рівнем політичної культури та активності викликають сумнів. Бадж, досліджуючи разом із Дж. Брендом і М. Марголісом політичні кола Глазго, знайшов, що в членів міської ради євродемократичні симпатії були набагато слабкіші, ніж у партійних функціонерів.

Цікаві міркування про вплив культурних чинників на форми лідерства в державних структурах Великобританії викладено в праці Д. Кевенея. Автор думає, що форми лідерства, які виникли в країні, не співвідносяться з поняттям харизматичного лідерства, висунутого М. Вебером. Реалізація особистих здібностей лідера у Великобританії цілком залежить від традиційних інститутів, поза якими шлях «наверх» у британській політичній системі неможливий. Так, прем'єр-міністр в очах виборців має авторитет не стільки через свою посаду

>>>489>>>

або особисті достоїнства, скільки завдяки своїй належності до однієї з традиційних партій. Керівником країни може стати тільки той, хто пройшов весь курс політичної соціалізації: від рядового члена парламенту до лідера фракції. Це припускає підпорядкування традиційним правилам гри. Тільки в період світових війн посаду прем'єра міг зайняти аутсайдер: новатор, що володіє неабиякими особистими якостями (наприклад, Черчилль).

Економічний напрям в англійській школі адміністративно-державного управління почав набирати силу після Другої світової війни. На відміну від соціологів, які робили ставку на вивчення впливу культурних традицій і системи цінностей, економісти розглядали державне управління як сферу раціональної діяльності людей. Відомий англійський політолог Б. Баррі розробив концепцію «економічного типу» державної влади, здійснюваної через погрози та обіцянки. Владні відносини в суспільстві Б. Баррі розглядає в поняттях виграшів і втрат. На його думку, владні відносини мають місце тільки тоді, коли одна сторона виграє від їх збереження більше, ніж друга, маючи можливості домагатися покірності останньою ціною мінімальних збитків. Для виміру покірності Б. Баррі пропонує такий критерій: покірність А владі Б тим більша, чим більша розбіжність між ними. При цьому А підкоряється Б в тому випадку, коли для нього вартість поступливості менше вартості можливих втрат у випадку санкції з боку Б. Імовірність застосування санкції залежить від того, наскільки витрати на їх використання для Б перекриваються розміром виграшу у випадку покірності А.

Сам дослідник вважає, що хоча його модель і пояснює деякі аспекти процесу справдження владних відносин у державі, вона дуже обмежена. Зокрема, ця модель не бере до уваги розбіжності, що існують між об'єктивним характером мотивів, погроз, обіцянок і суб'єктивністю їх сприйняття.

Видний англійський філософ М. Оукшотт очолював у 50-60-ті роки XX ст. кафедру політичної науки Лондонської школи економіки розробив дві концепції адміністративно-державного управління: цільову та цивільну. На його думку, цих типів адміністративно-державного управління в чистому виді немає ніде, оскільки вони являють собою ідеальні теоретичні конструкції. Проте європейські народи пройшли шлях від несвідомої солідарності цільового об'єднання у рамках держави в епоху пізнього середньовіччя до свідомої цивільної асоціації наших днів. Однак і сьогодні цей процес не завершений: в одних державах (західних демократіях) ідеал «цивільної асоціації» здійснено більшою мірою, в ін-

>>>490>>>

ших - меншою. Але і в західних демократіях можливі ексцеси повернення до режиму цільового державного управління.

М. Оукшотт пропонує характеристику цільового державного управління. Громадян у такій державі розглядають як працівників підприємства, що існує для досягнення певних цілей (добробуту, рівня виробництва, культурної єдності і т. ін.). Формальної рівності немає - цінність людини визначається її внеском у загальну справу, що означає підпорядкування індивідуальності корпоратизму. Законодавство має адміністративний, регулювальний, прикладний характер. Поняття справедливості звужується до принципу справедливості розподілу, мета якого - підкорити вимоги рівності завданням ефективності системи адміністративно-державного управління. Навпаки, цивільна асоціація поєднує своїх членів, не пов'язуючи їх спільністю цілей. Це не означає, що в них немає мети: просто державне управління не ставить перед собою мету заохочувати будь-який вид цілеспрямованої діяльності. Сукупність дотримуваних громадянами норм поведінки гарантує збереженість їх прав і свобод. Таким чином, наголошує М. Оукшотт, «управління стає особливою обмеженою сферою діяльності із забезпечення і підтримки загальних норм поведінки, які розглядаються не як розпорядження, що нав'язують основні види діяльності, а як засоби, що надають людям можливість займатися на свій розсуд будь-якою діяльністю» [69]. Однак такого «ідеального» типу адміністративно-державного управління не досягнуто ще ніде - європейські народи тільки рухаються в цьому напрямі.

Останнім часом в англійській школі «public administration» з'явилися нові підходи і напрями. Найбільшим впливом серед них користується система «м'якого мислення». На чолі цього напряму стоїть Пітер Чекланд, керівник дослідницької програми, здійснюваної Ланкастерським університетом. Система «м'якого мислення» з'явилася як наслідок невдалої спроби застосування інженерної методології (твердого підходу) до дозволу слабкоструктурованих проблемних управлінських ситуацій. Система «твердого мислення» виходила з передумови іманентної (від лат. immanens - властивий, притаманний, внутрішньо властивий якомусь предмету, явищу, яке виникає з його природи) системності реального світу (і сфери управління) і вбачала проблему в пошуку оптимальних шляхів руху до відомих чи заданих цілей. Система «м'якого мислення» перенесла ознаку системності з реальності на процес її пізнання. Цей підхід дозволяє структурувати управлінські процеси за допомогою дослідження різних поглядів та позицій і обговорення їх правомірності за конкретних обставин.

>>>491>>>

На думку П. Чекланда, єдиний спосіб вивчити цілісність - розглянути її якомога ретельніше. Він свідомо іде від традиційної парадигми оптимізації існуючих процесів, основаної на спробі ідентифікації та аналізу систем у реальному світі. Свій підхід учений вважає найімовірніше інтерпретаційним, ніж функціональним.

Вирішення проблем в управлінській діяльності П. Чекланд розглядає як процес пізнання, який ніколи не закінчується. У кожному окремому випадку для формування управлінського впливу потрібне всебічне вивчення ситуації, щоб досягти пристосування учасників, залучити їх в управлінську проблемну ситуацію, у процес формування майбутнього стану своєї організації.

Ще одним новим напрямом є організаційна кібернетика. Вона виникла як контрнапрям стосовно управлінської кібернетики, яка відрізнялася зайвою механістичністю. Філософсько-соціологічною парадигмою організаційної кібернетики виступає структуралізм. Структуралізм виходить з наявності деякої моделі каузальних (від лат. casualis - випадок, випадковий, одиничний, який не піддається узагальненню) процесів, що відбуваються на глибоких структурних рівнях систем. Ці процеси створюють феномени та відносини, які піддаються спостереженню. Таким чином, структуралізм намагається пояснити феномени, доступні нашим почуттям, дією прихованих механізмів, які не спостерігаються

С. Біер увів центральне поняття організаційної кібернетики «балансувальна система». На його думку, систему можна віднести до балансувальної в тому випадку, коли вона здатна реагувати на зміни навколишнього середовища, навіть якщо ці зміни не можна передбачити в період створення системи. Щоб залишатися балансувальною протягом тривалого часу, система має досягти «потрібної різноманітності», щоб відповідати складності навколишнього середовища, з яким вона вступила в контакт. Різноманітність являє собою суб'єктивну міру - міру станів, які відповідають певній меті - виживанню системи (продовженню її існування). Отже, мета організації завжди є компроміс між вимогами зовнішнього середовища і його внутрішніми функціями, а стратегію організації можна визначити як стратегію балансу. С. Біер стверджує, що подібні системи мають володіти п'ятьма функціями: організації, координації, контролю, збору та обробки інформації, розробки політики. Завершуючи характеристику англійської школи адміністративно-державного управління, варто зауважити, що в останні десятиліття вона зазнає впливу від американських політологів. Цей вплив особливо помітний у прикладних дослідженнях, яким приділяється більше уваги, ніж у попередній період.

>>>492>>>

Дата добавления: 2014-10-17