Шляхи удосконалення діяльності органів виконавчої влади України у галузі захисту об'єктів довкілля

Перш ніж зробити висновки до цього розділу вважаємо за доцільне послатись на деякі приписи Закону Французької республіки "Про хартію навколишнього середовища" [316]. Так, ним встановлено, що: "Всі зобов'язані на умовах, визначених законом, запобігати можливій шкоді навколишньому середовищу або обмежувати наслідки (ст 3); На умовах, визначених законом, кожна особа повинна сприяти відшкодуванню шкоди, яка спричинена навколишньому середовищу (ст 4); Дослідження та інновації повинні вносити свій внесок у збереження й використання навколишнього середовища (ст. 9). Важливість прийняття цієї Хартії обумовлена ще й тим, що у преамбулу Конституції Франції 1958 р. були внесені відповідні зміни: "Французький народ урочисто проголошує свою прихильність правам людини і принципам національного суверенітету…, а також правам і обов'язкам, визначеним у Хартії навколишнього середовища 2004 року". Прийняті рішення заслуговують на увагу та відповідне запозичення вітчизняним законодавством.

Аналіз законодавства України, РФ, РБ та РМ у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників дає підстави зробити наступні висновки: законодавство держав СНД і понині ґрунтується на збереження пріоритетів пострадянського часу, які відображають домінування: природноресурсового напрямку над завданнями захисту людини та об'єктів довкілля від негативних чинників; потреб функціонування дер­жавного апарату управління, створення умов для "зручного" (з точки зору чиновників) адміністру­вання" [179, с. 12].

Дослідження свідчить, що рецепція права держав СНД у сфері охорони навколишнього природного середовища є неприйнятною, фрагментарні заходи стосовно приведення вітчизняного законодавства у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників та їх охорони у якості природних ресурсів, - не спроможні удосконалити існуючі проблеми у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників та охорони об'єктів довкілля, які використовуються в якості природних ресурсів.

На сьогодні положення ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" 1991 р., в тому числі й постанови ВРУ "Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки" 1998 р., грунтуються на трьох суперечливих напрямках, якими є: а) охорона навколишнього природного середовища (охорона довкілля згідно з постановою ВРУ); б) використання природних ресурсів; в) забезпечення екологічної безпеки. Як свідчить дослідження, така правова конструкція завуальовує необхідність реалізації таких важливих складових, як захист об'єктів довкілля від негативних чинників, систематичне їх виявлення та попередження, здійснення заходів по відшкодуванню спричиненої довкіллю шкоди, відновлення природного стану об'єктів довкілля, про що ЗУ обмежується тільки згадуванням.

Чинний ЗУ зберіг багатоступеневу систему контролюючих органів, яка була встановлена Законом 1960 р.; дублювання компетенції в тексті закону знайшло найбільше вираження в декларованих повноваженнях усіх ОВВ та ОМС контролювати природоохоронну діяльність, що власне ніяким чином не сприяє і сьогодні захисту об'єктів довкілля від негативних чинників. Зміст компетенції або повноважень зазначених органів не містить обов'язків щодо: запобігання спричиненню шкоди об'єктам довкілля; притягнення до відповідальності винних у спричиненні об'єктам довкілля шкоди.

Що важливо, не змінилась і сутність цілей та завдань правонаступника Мінекології - Мінохоронприроди, який так само, як і попередник має право розпорядження надрами та об'єктами довкілля.

Дослідженням виявлений причинно-наслідковий зв'язок: отруєння (забруднення) об'єктів довкілля здійснюється за рахунок недосконалого, суперечливого та декларативного змісту існуючого економічного механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища, ігнорування безпечних форм та методів захисту рослин та ведення сільськогосподарського виробництва тощо, що в сукупності є наслідком: а) незадовільної якості законодавства у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників; б) сировинно-витратного спрямування економіки, що призводить до руйнування природно–ресурсного потенціалу і негативно відображається на стані об'єктів довкілля; в) неправильного визначення цілей та завдань ОВВ та ОМС; г) незадовільної діяльності численних контролюючих та управляючих органів, які дублюють повноваження або компетенцію одне одного у сфері охорони; д) відсутністю єдиного національного документа у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників та відсутністю єдиної національної організації захисту об'єктів довкілля від негативних чинників; є) відсутності дієвого механізму відшкодування шкоди, спричиненої довкіллю, включаючи і відповідних методик; д) відсутності реальних економічних механізмів захисту об'єктів довкілля від негативних чинників, які б передбачали впровадження маловідхідних, енерго- і ресурсозберігаючих технологій та нетрадиційних видів енергії тощо; ж) застарілим розумінням сутності адміністративних процедур, в яких відсутнє розуміння обов'язків посадових та службових осіб гілок влади та ОМС, та їх відповідальності, яка за змістом ст. 61 Конституції України повинна мати персональний (індивідуальний) характер; з) існуванням подвійного механізму оподаткування доходів громадян, який полягає в тому, що окрім встановлених законом податків, вони сплачують ще й вартість зборів за скиди, викиди та розміщення відходів, які включені у собівартість продукції, послуг. Отже вбачається доцільним змінити порядок адміністрування податків, який визначений п.п. 5.4. ст. 5 ЗУ "Про оподаткування прибутку підприємств", на підставі якого будь-які витрати платника податку, пов'язані з утриманням та експлуатацією фондів природоохоронного призначення включаються до валових витрат, що: сприяє ухиленню підприємств від реального захисту довкілля; створює підстави для подвійного оподаткування доходів громадян, що не можна визнати таким, що відповідає Основному Закону.

На жаль, Концепція адміністративної реформи також не містить положень щодо вдосконалення сутності адміністративних процедур, найважливішими складовими яких мають бути чітке обумовлення питань функцій, обов'язків та відповідальності ОВВ та ОМС, зокрема у сфері захисту довкілля від негативних чинників. Ми підтримуємо позицію Г. Бребана, який відзначає, що в адміністративних процедурах надзвичайно важливими є питання обов'язків, які слід розглядати у двох аспектах: в аспекті принципу законності, тобто зв'язаності апарата управління законом, і в аспекті принципу відповідальності, згідно з яким адміністрація у випадку заподіяння нею збитку, особливо внаслідок провини або недоглядів по службі, зобов'язано відшкодувати збиток.

Положення статей 3, 19 та 50 Конституції України мають взаємопов'язаний характер. На гілках влади лежить обов'язок створити для людини такі умови, зокрема безпечне для життя та здоров'я довкілля, стан якого б дозволив стверджувати, що в Україні людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Проте, наведені у попередніх розділах висновки говорять про те, що внесені у ЗУ зміни, зокрема вилучення слів "шкідливий вплив для здоров'я людей", "створення небезпеки для здоров'я людей", "санітарні норми" тощо є сприянням інтересам крупного капіталу, а не забезпеченням реалізації вимог ст. 3 Конституції України, з якої випливає, що здоров'я людини – це попередня умова якості життя і складова частина соціального, культурного й економічного її розвитку.

Визначення цілей та завдань ОВВ у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників та охорони природних ресурсів має причинний зв'язок з фактами грубого порушення конституційних та законодавчих приписів.

Так, всупереч приписам:

- статей 3, 50 Конституції України в Законах України "Про охорону навколишнього природного середовища" та "Про екологічну експертизу" на підставі ЗУ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" від 6 квітня 2000 р. № 1642-III вилучені слова: "шкідливий вплив для здоров'я людей", "створення небезпеки для здоров'я людей", "санітарні норми", що дає можливість здійснювати екологічну експертизу без врахування інтересів людини і застосовувати інші (екологічні), а не санітарні норми, які є єдиними до застосування на території України;

- статей 13, 50 Конституції України, ст. 29 ЗУ "Про угоди про розподіл продукції" та п. "ж" ч. 1 ст. 20 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" приймається ЗУ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 8 червня 2000 р. № 1807-III, на підставі якого ст. 20 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" доповнюється ч. 3 такого змісту: "Повноваження спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та його органів на місцях, визначені у пункті "ж" частини першої цієї статті, не застосовуються до суб'єктів підприємницької діяльності (інвесторів), що здійснюють свою діяльність на умовах угод про розподіл продукції".

Прийняття зазначених та інших норм, які неправильно відображають нормативно-правові потреби суспільного буття, зокрема право на безпечне для життя та здоров'я довкілля, за нашим глибоким переконанням є свідченням відсутності правового механізму, який би дозволяв прийняття законів, що пройшли відповідну правову експертизу. Досвід зарубіжних країн свідчить, що прийняттю закону передує його перевірка на конституційність, наприклад, як це передбачено ст. 61 Конституції Французької Республіки: закони та регламенти палат до введення їх в дію мають бути надані до Конституційної Ради, яка повинна надати висновок щодо відповідності їх Конституції.

Європейський Суд із прав людини сформулював позицію у означеній сфері і відзначає, що охорона здоров'я тісно пов'язана зі статтею 2 (право на життя) і зі статтею 8 (право на повагу приватного життя) Конвенції про захист прав людини й основних свобод (справа Гуерри проти Італії) [317]. Європейська соціальна хартія вказує на те, що "Кожна людина має право користуватися будь-якими заходами, що дозволяють їй досягти найкращого стану здоров'я" [318, п. 11].

Захист людини та об'єктів довкілля від впливу негативних чинників за своєю глибинною сутністю має санітарно-гігієнічний аспект, а тому встановлення ЗУ інших екологічних нормативів "з урахуванням вимог санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм, гігієнічних нормативів" є нонсенсом, адже у державі повинні діяти єдині норми, які мають ґрунтуватись на положеннях ЗУ "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення"; вилучення ж з тексту ст. 33 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" ("Екологічні нормативи") на підставі ЗУ від 6 квітня 2000 р. № 1642-III положень, що нормативи повинні відповідати вимогам охорони здоров'я людей від негативних чинників свідчить про те, що такі зміни грубо порушують конституційні права громадян і приймаються вони на користь заінтересованих осіб у сфері крупного капіталу.

З огляду на зазначене вбачається, що потреба у існуванні положень ст. 33 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" ("Екологічні нормативи") відсутня, оскільки вони охоплені ЗУ "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", в тому числі і положеннями щодо гігієнічної регламентації і державної реєстрації небезпечних факторів.

Чисельність захворювань загального характеру або здоров'я нації має причинний зв'язок з кризовим станом довкілля. У відповідності з ст. 3 Конституції України забезпечення належного стану здоров'я громадян має здійснюватись через захист довкілля від негативних чинників, результатом якого має бути безпечне довкілля. Раціональне ж використання природних багатств надр та об'єктів довкілля у якості природних ресурсів, - це аспекти їх охорони в інтересах: забезпечення прав власника, яким є Український народ; розвитку економіки, в тому числі й відновлення природного стану об'єктів довкілля, що в цілому не здійснюється.

Обумовлений Конституцією України принцип верховенства права означає підпорядкування діяльності усіх державних інститутів потребам реалізації прав людини, а тому вбачається, що законодавство у сфері реалізації прав громадян на безпечне для життя та здоров'я довкілля, зокрема правильне визначення цілей, завдань та функцій гілок влади (їх посадових осіб) стосовно захисту людини, землі, води, повітря від негативних чинників, реалізація реформи адміністративного права та адміністративної реформи, - потребують комплексного вирішення шляхом приведення конституційних та законодавчих положень у відповідність з потребами людини та принципами правової держави, що безпосередньо випливає з змісту статей 1, 3, 50 Конституції України та приписів Всесвітньої Хартії природи. За нашим глибоким переконанням реалізація конституційних приписів можлива за умов прийняття нової редакції Закону України "Про захист довкілля", який ґрунтуватиметься на інших, відмінних від існуючого ЗУ положеннях.

Нормативно-правові потреби суспільного буття у відповідності з ст. 50 Конституції України потребують кардинальної зміни законодавчих положень в сторону розмежування понять "захист об'єктів довкілля від негативних чинників" та "охорона ресурсів надр та об'єктів довкілля, які використовуються в якості природних ресурсів", що підтримується фахівцями з питань економіки, якими наголошується "необхідність створення принципово нової системи управління й регулювання у сфері природокористування та природоохорони" [319, п. 11.1]; скасування наданих органу "охорони середовища" прав щодо здійснення дозвільних функцій у сфері використання надр та природних ресурсів; відомчих "екологічних нормативів", замість державних санітарно-гігієнічних; реформування численних, дублюючих одне одного діяльність ОВВ та ОМС у сферах державного управління та державного контролю, шляхом створення національної організації захисту об'єктів довкілля від негативних чинників (надалі НОЗД) та національної організації з використання об'єктів довкілля та надр.

Передбачається, що НОЗД, відповідно до проекту ЗУ "Про захист довкілля" виконуватиме роль єдиної координуючої служби захисту об'єктів довкілля від негативних чинників, якій надані права щодо нагляду за діяльністю інших ЦОВВ, ОВВ, ОМС, юридичних та фізичних осіб у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників. Зокрема, це стосується національної організації з використання надр та об'єктів довкілля, які використовуються у якості природних ресурсів.

Проведення вищезазначених заходів може бути можливим тільки за умов конкретизації адміністративних процедур, найголовнішою складовою яких є визначеність функцій, обов'язків та відповідальності посадових та службових осіб за неналежне виконання або невиконання ними обов'язків, спричинення шкоди публічним або приватним інтересам. Тобто, трансформація законодавчих положень, в тому числі й визначення цілей та завдань адміністративних (виконавчих) органів потребує відповідної зміни існуючих конституційних положень, шляхом наділення посадових та службових осіб ОВВ конкретними функціями, обов'язками та відповідальністю. Зазначене має прямий зв'язок з необхідністю внесення необхідних змін в Конституцію України (зокрема, це стосується ст. 56 і положень розділу VI)та в ЗУ "Про Кабінет Міністрів", які на відміну від досвіду Франції в першому випадку взагалі не містять положень щодо кримінальної відповідальності членівУряду, в іншому - посилаються на їх "солідарну відповідальність".

Загальновідомо, що правопорушення споконвічно зазіхають на те, що береться під захист. Цілком беззаперечним є і те, що захистові від небезпечних факторів підлягають людина та довкілля, а не законодавчі та нормативні акти відомств. Іншими словами, все, що суспільно шкідливе (небезпечне), - те суперечить праву. Підставою для притягнення до адміністративної відповідальності слід розглядати саме факт спричинення шкоди об'єкту довкілля. У якості об'єкту адміністративного правопорушення можна розглядати тільки те, що береться під адміністративно-правовий захист. Нелогічно брати під захист матеріальну норму, нормативний акт відомства тощо. Таким чином, здійснення адміністративних процедур у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників та у сфері використання об'єктів довкілля у якості природних ресурсів повинно ґрунтуватись на чітких матеріальних нормах, які обумовлюють полярні сфери діяльності. Тобто, провадження у справах про адміністративні правопорушення у двох різних сферах має узгоджуватись з конституційними приписами статей 1, 3, 8, 19 (ч. 2), 22, 50 та ст. 124.

З огляду на зазначене у проект ЗУ "Про захист довкілля" і КУпАП мають увійти положення, відповідно до яких адміністративні процедури з боку посадових та службових осіб повинні бути обмежені складанням протоколів за фактом спричинення шкоди об'єктам довкілля. Протоколи про правопорушення, докази, що підтверджують факт спричинення шкоди об'єктам довкілля та розрахунки спричиненої шкоди мають бути передані у судову інстанцію, для розгляду справи за суттю.

Відповідно до зазначеного вбачється доцільним:

у Кодексі України про адміністративні правопорушення:

- виключити статтю 242-1 "Органи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі екології та природних ресурсів України";

- статтю 221 "Районні, районні у місті, міські чи міськрайонні суди (судді)", після цифр "212-2 - 212-33" доповнити цифрою "242-1".

Орієнтуючись на вимоги ст. 66 Конституції України та враховуючи, що встановлені у статтях санкції (попередження, штраф) є спотворенням обов'язку відшкодування шкоди об'єктам довкілля, - вбачається за доцільне доповнити статтю 242-1 КУпАП обов'язком відшкодування шкоди, розмір якої був би адекватним спричиненій об'єктам довкілля шкоди. Одночасно вбачається доцільним переглянути положення матеріальних норм, в яких по відношенню об'єктів довкілля застосовується термін "збитки".

З огляду на необхідність вдосконалення діяльності органів виконавчої влади нами пропонується внесення змін та доповнень у Конституцію України:

- статтю 6 Конституції України викласти у такій редакції:

"Стаття 6. Забезпечення реалізації публічних та приватних інтересів є обов'язком державної влади, яка здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Виконання органами законодавчої, виконавчої та судової влади функцій та обов'язків держави здійснюється у встановлених цією Конституцією межах, відповідно до законів України".

- статтю 8 Конституції України викласти у такій редакції:

"Стаття 8. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах принципів верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти, що частково або в повні мірі суперечать приписам Конституції України вважаються частково або в повній мірі неконституційними.

Закони набирають чинності і можуть бути опублікованими за умов визнання їх Конституційним Судом України такими, що відповідають Конституції України.

Норми Конституції України є нормами прямої дії.

Звернення до суду для захисту публічних та приватних інтересів безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством";

- статтю 19 Конституції України викласти у такій редакції:

"Стаття 19. Дільність органів законодавчої, виконавчої та судової влади, їх представників здійснюється лише на підставі, в межах обумовлених Конституцією функцій та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Невиконання або неналежне виконання Конституції України, Законів України, дії та та акти, що призвели до порушення публічних та приватних інтересів, спричинення майнової та моральної шкоди кваліфікуються як злочини або інші правопорушення на момент їх скоєння".

- статтю 56 Конституції України викласти у такій редакції:

"Стаття 56. Посадові та службові особи державних органів та місцевого самоврядування несуть персональну кримінальну та цивільну відповідальність за дії (акти), що скоєні ними при виконанні своїх функцій.

Кожен має право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди за рахунок посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, завданої їх незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю при здійсненні ними своїх повноважень".

З огляду на конституційні приписи та вимоги ЗУ "Про джерела фінансування органів державної влади" пропонується скасувати наказ Міністерства екології та природних ресурсів України 30 січня 2002 року № 46 "Про затвердження Порядку надання платних послуг екологічного характеру територіальними органами Міністерства екології та природних ресурсів України".

Вбачається, що головною метою проекту ЗУ "Про захист довкілля" мають бути: а) захист людини, землі, води, атмосферного повітря, флори та фауни від впливу негативних чинників, шляхом їх попередження та ліквідації; б) нагляд за відтворенням лісів та рекультивацією земель; відновленням природного стану водних ресурсів; мінімізацією шкідливого впливу технологічних процесів добування природних ресурсів на здоров'я людини; в) забезпечення природного стану ландшафтів, природних комплексів, територій та об'єктів природно-заповідного фонду України; г) передача НОЗД у судові органи матеріалів по фактам спричиненої шкоди довкіллю, з одночасним обґрунтуванням розміру спричиненої шкоди, що цілком узгоджується з вимогами статей 50, 66 Конституції України; д) забезпечення неухильного застосування, дотримання та виконання правил захисту об'єктів довкілля від негативних чинників у всіх сферах виробничо-господарської та приватної діяльності тощо.

Вивчення проблематики питань правового регулювання змісту організації та діяльності органів виконавчої влади у сфері захисту об'єктів довкілля дає підстави запропонувати теоретичне визначення поняття інституту "служби захисту довкілля", під яким слід розуміти сукупність адміністративно-правових та технічних норм, які визначають організаційно-правовий статус національної організації захисту довкілля і регламентують безпосереднє виконання нею обов'язків, що випливають з приписів статей 3, 50 Конституції України стосовно: здійснення превентивних заходів із попередження впливу негативних факторів на людину та об'єкти довкілля; ліквідації наслідків впливу негативних факторів на людину та об'єкти довкілля; реалізації майнового впливу на винних осіб у спричиненні шкоди об'єктам довкілля; забезпечення неухильного застосування, дотримання та виконання чітко визначених на законодавчому рівні правил захисту об'єктів довкілля від негативних чинників у всіх сферах виробничо-господарської та приватної діяльності; виконання інших функцій, що випливають з положень Конституції України та Всесвітньої Хартії природи;

Передбачається, що проект ЗУ "Про захист довкілля" має охопити функції та завдання НОЗД, ОДВ та ОМС; процедурні аспекти діяльності цих оганів, включаючи обов'язки їх посадових та службових осіб; обов'язки посадових та службових осіб підприємств, установ та організацій; обов'язки фізичних осіб; відповідальність перелічених осіб тощо.

Нова редакція ЗУ потребує: переосмислення в частині застосовування поняття "понад допустимі рівні", яким виправдовується дозвільна система щодо отруйних скидів та викидів; корінної зміни сутності: економічного механізму, в основі якого лежить механізм отруєння довкілля за мізерну плату та такої ж за розміром штрафної системи покарання, що у своїй сукупності не може сприяти відновленню отруєних земель, водоймищ, атмосферного повітря та втраченого людиною здоров'я.

Оскільки застосування у сільськогосподарському виробництві "без принципу економічного механізму" отрутохімікатів, ГМО, ГМР та ГМТ призвело до вкрай негативного стану земельних угідь та водних ресурсів, - вважаємо, що одним із напрямків діяльності НОЗД повинен бути також і нагляд за діяльністю Мінагрополітики та виробників сільськогосподарської продукції.

Переосмислення державної та правової політики у сфері сільськогосподарського виробництва повинно бути здійснено шляхом відмови від застосування отрутохімікатів та якнайшвидшого переходу до виробництва безпечної для життя та здоров'я людини сільськогосподарської продукції. Зокрема, це стосується і безпечного захисту рослин. Тобто, наявна проблема у контексті з захистом довкілля від негативних чинників потребує прийняття ЗУ "Про органічне виробництво сільськогосподарської продукції, маркування її та продуктів харчування", який би врахував найкращі традиції зарубіжного досвіду. У зв'язку з зазначеним потребується перегляд доцільності існування ЗУ "Про пестициди і агрохімікати" та ЗУ "Про карантин рослин".

Передбачається, що:

підбір фахівців у НОЗД має здійснюватись з врахуванням наявності: відповідної освіти, знань та/або наукових праць у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників, зокрема у сфері безпечного захисту рослин і безпечного ведення сільського господарства, володіння знаннями міжнародних правових актів, директив, рекомендацій та регламентів ЄС у означеній сфері;

в числі головних функцій НОЗД мають бути визначені: запобігання спричиненню шкоди довкіллю від негативних факторів, в тому числі й при веденні робіт, пов'язаних з використанням її об'єктів та ресурсів надр; ліквідація наслідків спричиненої довкіллю шкоди; створення і ведення єдиного державного реєстру джерел скидів та викидів; виробників відходів та місць захоронення відходів; суб'єктів господарської діяльності, які мають ліцензію на збирання і заготівлю відходів і т.д.; забезпечення виконання з боку юридичних та фізичних осіб встановлених законом вимог у галузі захисту довкілля; забезпечення рекультивації земель, відновлення лісів, очищення та знезараження вод тощо; притягнення до відповідальності винних у спричиненні шкоди довкіллю;

на НОЗД має бути покладений обов'язок виявлення фактів спричинення шкоди об'єктам довкілля, здійснення підготовки матеріалів для передачі в судові органи, з обґрунтуванням розміру збитків тощо (як ми вже відзначали, методики мають бути визначені на законодавчому рівні);

НОЗД є координуючим національним органом у сфері розробки наукових методик стосовно захисту об'єктів довкілля від негативних чинників, в тому числі й методик відшкодування шкоди; створення нових процесів, пристроїв, систем чи методів у відновленні природного стану об'єктів довкілля тощо;

НОЗД сприяє додержанню юридичними та фізичними особами стандартів, норм і правил у галузях: а) захисту об'єктів довкілля від негативних чинників; б) екологічного ведення сільськогосподарського виробництва;

- основним економічним стимулом захисту довкілля у відповідності з запропонованим проектом мають бути:

майнова відповідальність, тобто повинен бути створений дієвий та реальний механізм майнового впливу на винних осіб за спричинення шкоди, розроблення методик її відшкодування, внесення відповідних змін у чинні законодавчі акти щодо майнової відповідальності юридичних та фізичних осіб за спричинення шкоди об'єктам довкілля;

реальні, з врахуванням досвіду зарубіжних країн, і докладно визначені ЗУ "Про захист довкілля" стимули щодо впровадження підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами очисних пристроїв та установ, безпечної для довкілля утилізації відходів, здійснення рекультивації земель, впровадження маловідходних, енерго- і ресурсозберігаючих технологій, нетрадиційних видів енергії тощо;

створення за рахунок коштів державного бюджету (за рахунок коштів платників податків) та за рахунок коштів, що стягуються з винних осіб, єдиного державного фонду захисту довкілля, який дозволив би здійснення реальних заходів з попередження та ліквідації наслідків впливу негативних факторів; не використані у звітному році кошти фонду вилученню не підлягають, переходять на наступний рік і використовуються на цілі передбачені цим фондом;

нові форми та методи адміністрування податків, тягар яких не має бути перекладений на громадян.

З метою подолання негативних тенденцій у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників, централізації державного адміністрування у галузі використання природних багатств надр та об'єктів довкілля, що використовуються у якості природних ресурсів, пропонується розмежувати два полярні напрямки діяльності Мінохоронприроди, а на його базі створити національну організацію захисту об'єктів довкілля від негативних чинників (факторів) та національну організацію з використання надр та об'єктів довкілля (національна організація природоресурсів). Вимоги НОЗД стососовно безпечного для людини та довкілля використання природних ресурсів є обов'язковими для всіх юридичних та фізичних осіб, за умов їх деталізованого обгрунтування законом.

ВИСНОВКИ

У результаті проведеного дослідження, виконаного на основі аналізу законодавства України, зарубіжних держав і практики його реалізації, теоретичного осмислення міжнародних правових актів та численних наукових праць у галузі адміністративного, цивільного, аграрного, земельного та екологічного права, нами сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованим на подальший розвиток теорії адміністративного права шляхом формування нових і вдосконалення існуючих правових конструкцій, категорій і понять, внесення наукових пропозицій по удосконаленню чинного та адміністративного законодавства України. Основні з них такі:

1. Доведено, що стан правового регулювання питань захисту об’єктів довкілля від негативних чинників та їх охорони від знищення у Російській імперії в періоди абсолютизму (XVIII – середина XIX ст.) – переходу до буржуазної монархії (середина XІX – початок XX ст.) можна вважати позитивним з точки зору досягнення кінцевого результату. Вдосконалення діяльності природоохоронних служб, прийняття жорстких адміністративних та карних заходів (знищення підприємств, діяльність яких негативно впливала на атмосферне повітря, арешт винних осіб, стягнення суттєвих за розміром штрафів, відсутність адміністративного примусу з боку державної влади щодо застосування отрутохімікатів у сільськогосподарському виробництві тощо) – все це сприяло реалізації правового захисту довкілля, охороні об’єктів довкілля, що використовуються у якості природних ресурсів. Розвиток законодавства імперії у означених сферах припинився із встановленням радянської влади.

2. З’ясовано, що започаткований в Російській імперії принцип захисту об’єктів довкілля від негативних чинників у радянський період був трансформований у декларований принцип захисту довкілля і спрямований на глобальну індустріалізації економіки, яка передбачала інтенсивну експлуатацію природних ресурсів, необґрунтоване втручання в природні процеси, будівництво хімічних підприємств для забезпечення потреб сільського господарства, примусову хімізацію сільського господарства. Закон УРСР «Про охорону природи Української РСР» започаткував легалізацію чисельних контролюючих органів, наділивши їх замість обов’язків та відповідальності завданнями «організовувати» охорону природи як об’єкта соціалістичної власності.

3. Теоретико-правовий аналіз понять «захист людини та об’єктів довкілля від негативних чинників» і «охорона надр та об’єктів довкілля у якості природних ресурсів», дозволив з’ясувати, що правильним є застосування поняття «охорона» по відношенню до матеріальних об’єктів та фізичних осіб, які потребують саме охорони; «захист» – по відношенню до людини та об’єктів довкілля, які потребують захисту від негативних чинників. Таким чином, Закони України «Про захист об’єктів довкілля» та «Про промислове використання об’єктів довкілля та надр», які ми пропонуємо прийняти має відповідним чином визначати сутність спеціалізованої служби, змістом діяльності якої має бути захист об’єктів довкілля від впливу негативних чинників та охорона надр та об’єктів довкілля у якості природних ресурсів.

4. Обґрунтовано, що довільне застосування у правовій науці термінів «екологія», «забезпечення екологічної безпеки» не узгоджується не тільки з правовою наукою, в якій нема місця для обумовлення правових питань генетики, етології та фізіології, але й зі статтями 1, 3, 8, 50, 13 Конституції України, глибинний зміст яких вимагає визначення двох головних напрямів: а) захист людини (ст. 3, 50) та об’єктів довкілля (ст. 13, 50) від впливу негативних чинників; б) раціональне й безпечне для людини використання надр та об’єктів довкілля (ст. 13, 50) у якості природних ресурсів та їх охорона від знищення, розкрадання. Тому в інтересах держави й громадян України було б доцільніше утримувати за рахунок сплачених податків: національну організацію захисту довкілля від негативних факторів та національну організацію, яка б здійснювала виважене й прозоре для громадян України розпорядження державною власністю. Правильне визначення цілей і завдань законодавства у таких двох важливих сферах, безперечно, має безпосереднє відношення до визначення функцій органів державної влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб.

5. Доведено, що положення Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» 1991 р., в тому числі й постанови Верховної Ради України «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» 1998 р., ґрунтуються на трьох суперечливих напрямках, якими є: а) охорона навколишнього природного середовища; б) використання природних ресурсів; в) забезпечення екологічної безпеки. Така правова конструкція завуальовує необхідність реалізації таких важливих складових, як захист об’єктів довкілля від негативних чинників, систематичне їх виявлення та попередження, здійснення заходів по відшкодуванню спричиненої довкіллю шкоди, відновлення природного стану об’єктів довкілля. Тому пропонується виокремити два напрями діяльності органів виконавчої влади щодо захисту людини та об’єктів довкілля від впливу негативних чинників і охорони надр та об’єктів довкілля, що використовуються у якості природних ресурсів, що дасть змогу контролювати їх реалізацію.

6. Відсутність у чинному законодавстві визначень таких понять, як: «навколишнє природне середовище», «охорона навколишнього природного середовища», «природні ресурси», «раціональне використання природних ресурсів», «забезпечення екологічної безпеки» унеможливлює чітке розуміння цілей, завдань та функцій органів виконавчої влади з питань екології, обов’язків та відповідальності їх посадових осіб. Численні законодавчі акти у сфері охорони природи свідчать не тільки про суперечливість створеної системи контролю заради контролю, а й про грубі порушення статті 19 Конституції України (органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України). Тому відповідно до статей 3, 13, 50 Конституції України та положень Всесвітньої Хартії природи пропонується встановити такі функції спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів: запобігання спричиненню шкоди довкіллю від негативних факторів, в тому числі й при веденні робіт, пов’язаних із використанням її об’єктів та ресурсів надр; ліквідація наслідків завданої довкіллю шкоди; забезпечення виконання з боку юридичних та фізичних осіб встановлених законом вимог у галузі захисту довкілля; притягнення до відповідальності винних у завданні шкоди довкіллю.

7. Доведено, що недоліком Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» є встановлення платних послуг екологічного характеру, що не може сприяти законності у діяльності органів виконавчої влади та захисту довкілля. Встановлення підстав для надання платних послуг, суперечить Конституції України та Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади». Такі дії можна характеризувати як відмову від виконання передбачених Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» обов’язків або привласнення права доступу до бюджетних коштів.

8. Обґрунтовано, що проблема приписів щодо адміністративних процедур, пов’язаних із відшкодуванням «збитків, завданих порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища», носить комплексний недолік. По-перше, застосовування терміну «збитки» по відношенню до законодавства, а не до спричиненої шкоди об’єктам довкілля, не узгоджується ні з теорією права, ні з логікою. По-друге, надання органам виконавчої влади права здійснення адміністративних процедур у справах про адміністративні правопорушення грубо порушує вимоги статті 124 Конституції України щодо єдиного порядку здійснення правосуддя виключно судами і Конвенції про захист прав та основних свобод людини, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків або встановить обґрунтованість звинувачень.

Отже, встановлений чинним законодавством порядок, на підставі якого посадовим особам, зокрема спеціально уповноваженому органу виконавчої влади у галузі екології, надане право розглядати справи про адміністративні правопорушення та виносити рішення, однозначно потребує скасування (ч. 1 ст. 242-1 КУпАП).

З огляду на зазначене необхідно переосмислити встановлені адміністративні стягнення за адміністративні правопорушення:

по-перше, це має бути відповідальність за завдання шкоди довкіллю, а не за порушення нормативно-правових актів; по-друге, адміністративне стягнення у вигляді штрафу має бути збільшена та доповнена обов’язком відшкодування шкоди, що завдана об’єктам довкілля, у повній відповідності зі статтею 66 Конституції України.

9. На основі аналізу законодавства, що регулює діяльність органів виконавчої влади у галузі захисту об’єктів довкілля у державах СНД доведено, що законодавство України, так само як і законодавство Російської Федерації, республік Молдови та Білорусь ґрунтується на пріоритеті сировинно-витратного спрямування економіки, що призводить до руйнування природно-ресурсного потенціалу, негативно відображається на стані об’єктів довкілля, а відтак і здоров’ї населення, та потребує удосконалення.

10. Обґрунтовано, що існуючі законодавчі положення у галузі охорони навколишнього природного середовища не узгоджуються з вимогами статей 1, 3, 8, 19, 50 Основного Закону, змістом яких є забезпечення гілками влади права людини на безпечне для життя та здоров’я довкілля. Тому, на основі комплексного підходу, необхідно привести законодавство України у означеній сфері у відповідність до Конституції України та Всесвітньої Хартії природи.

Зокрема, це потребує:

– визначення згідно зі статтями 1, 3, 8, 13, 50 Конституції України двох напрямів діяльності органів виконавчої влади у сферах: а) захисту людини та об’єктів довкілля від впливу негативних чинників; б) раціонального та безпечного для людини використання надр та об’єктів довкілля у якості природних ресурсів; їх охорони від знищення, розкрадання, внесення до природоресурсного та природоохоронного законодавства України відповідних змін та доповнень;

– відмови від багатоступеневої системи контролюючих органів, яка була встановлена Законом УРСР «Про охорону природи Української РСР» 1960 р. та існує досі у вигляді декларованих повноважень і компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування контролювати природоохоронну діяльність, що ніяким чином не сприяє захисту об’єктів довкілля від негативних чинників;

– з метою досягнення ефективного державного адміністрування у сферах захисту людини та довкілля від негативних факторів та раціонального використання надр і об’єктів довкілля у якості природних ресурсів пропонується створити Національний орган захисту довкілля і Національний орган з питань промислового використання об’єктів довкілля та надр;

– прийняти Закони України «Про захист довкілля» та «Про промислове використання об’єктів довкілля та надр»;

– визначити, що:

Національний орган захисту довкілля є центральним органом виконавчої влади, в обов’язки якого входять питання: захисту людини та об’єктів довкілля від дії негативних факторів; охорони ландшафтів, природних комплексів, унікальних територій та природних об’єктів, пов’язаних із історико-культурною спадщиною; передбачається, що він виконуватиме роль єдиної координуючої служби захисту об’єктів довкілля від негативних чинників, якому надано право здійснювати нагляд за діяльністю інших центральних органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб у означеній сфері;

Національний орган з питань промислового використання об’єктів довкілля та надр є центральним органом виконавчої влади, в обов’язки якого входять питання раціонального використання надр та об’єктів довкілля, що використовуються у якості природних ресурсів, їх охорона. Окрім зазначених питань, на цей орган має бути покладено обов’язок здійснення адміністративних процедур у сфері відновлення земель, стан яких погіршений внаслідок гірничих робіт, інших видів господарської діяльності, пов’язаних з використанням об’єктів довкілля у якості природних ресурсів.

Вбачається, що запропонована структура захисту та охорони довкілля під безпосереднім контролем Президента України, як гаранта додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина та Кабінету Міністрів України дасть змогу реально поліпшити стан довкілля та зберегти національні багатства України.

Дата добавления: 2014-10-31