Повноваження посадових та службових осіб спеціальних підрозділів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у галузі захисту об'єктів довкілля

Стаття 35 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" встановлює, що державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, зокрема, здійснюється СУ ЦОВВ з питань екології та природних ресурсів, його органами на місцях та іншими спеціально уповноваженими державними органами. Із статті, по-перше, бачимо, що СУ ЦОВВ не є єдиною організацією у означеній сфері; по-друге, - як і за часів пострадянського режиму головною функцією є "охорона"; по-третє, - як і раніше, домінує природоресурсний напрямок (державному контролю підлягають використання земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу тощо); по-четверте, - сучасний ЗУ зберігає, на жаль, багатоступеневу систему контролюючих органів, яка була передбачена Законом "Про охорону природи Української РСР" від 30 червня 1960 р. [31, ст. 4].

Що означає термін "державний контроль"? Так, ВРЕ [19] під державним контролем суто у дусі радянських часів розуміє контрольну діяльність ВР СРСР, його Президіуму і постійних комісій, ВР союзних і АР, їх президіумів і постійних комісій, МР, РМ СРСР, союзних і АР. Слід відзначити, що чисельність органів була обумовлена необхідністю проведення контролю за обліком і зберіганням державного майна, перевірки фінансових кошторисів, планів матеріального забезпечення, договорів та інших грошових документів, розробки пропозицій про скорочення і здешевлення державного аппарату і т.д.

Завдання контролю в галузі охорони середовища у відповідності із ЗУ полягають у забезпеченні дотримання вимог законодавства про охорону середовища (ст. 34). Але, як ми бачимо, - вітчизняний закон не містить першочергового завдання, яким має бути перша головна мета: запобігання спричиненню шкоди об'єктам довкілля, відшкодування спричиненої об'єктам довкілля шкоди, як це обумовлено природоохоронним законодавством США.

Що означає термін "вимога"? Це - "норми, правила, яким хто-, що-небудь повинні підлягати" виконанню. Термін "вимагати" означає: "зобов'язувати до чого-небудь, змушувати робити саме так" [79]. На жаль, чинний закон не містить конкретних правил або приписів щодо захисту довкілля, так само як і деталізованого визначення змісту порушень, якими спричинена шкода об'єктам довкілля. Конституція України (ст. 14), як ми вже відзначали, містить відомості лише про особливу охорону землі; особлива ж охорона атмосферного повітря та води (водних ресурсів) нею не передбачена, а обов'язок держави щодо забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги (ст. 16) не тільки не узгоджується з приписами ст. 50, в яких містяться приписи щодо безпечного для життя та здоров'я довкілля, але й нівелює ці положення. З наведеного логічно випливає необхідність виключення ст. 16 Конституції України та доповнення ст. 50 Конституції України частиною 3 такого змісту: "Обов'язок з реалізації положень цієї статті та статті 3 Конституції України, в тому числі відповідальність за невиконання їх приписів, покладається на посадових та службових осіб гілок влади".

Всупереч логіці, вимогам статей 1, 3, 8, 19, 50 Конституції України положення ЗУ щодо обов'язків поширюються тільки на громадян України [64, ст. 12]. На жаль, такий порядок у чинному законодавстві, зокрема, у сфері захисту довкілля, ґрунтується на приписах самої Конституції України, яка виконання обов'язків поширює тільки на громадян, звільняючи від них посадових та службових осіб гілок влади, що не може сприяти виконанню ними конституційних приписів. Такий же принцип поширений і на керівників підприємств, установ, організацій; відсутність відповідальності за невиконання або неналежне виконання заходів із захисту об'єктів довкілля від негативних чинників не може сприяти реалізації вимог ст. 50 Конституції України, а в цілому і законності у цій сфері.

Виходячи з положень Конституції України, яка встановлює, що виключно законами України визначаються організація і діяльність ОВВ (п. 12 ст. 92), вважаємо, що нова редакція ЗУ "Про захист довкілля" має деталізувати організацію і діяльність СУ ЦОВВ у сфері захисту довкілля; головною метою має бути запобігання спричиненню шкоди об'єктам довкілля; чітко обумовити обов'язки та відповідальність не тільки посадових та службових осіб СУ ЦОВВ, але й Державних управлінь охорони навколишнього природного середовища та Держекоінспекцій, щодо яких відсутні будь-які відомості у самому ЗУ.

Слід також зауважити, що за умов відсутності таких надзвичайно важливих питань, як статус Держекоінспекцій, обов'язки та відповідальність її посадових осіб, - ч. 4 ст. 20 ЗУ майже 50% змісту статті присвячує питанням соціального захисту осіб легалізованого озброєного угрупування у складі ЦОВВ, що більше свідчить про відомчі інтереси.

Стаття 20 ЗУ, обминаючи питання обов'язків та відповідальності, наділяє СУ ОДУ в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів компетенцією або доброю обізнаністю у сферах управління в галузі охорони навколишнього природного середовища, координації діяльності міністерств, відомств, підприємств, установ та організацій (п. "а"), інших СУ ОДУ в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів (п. "ї"), що суперечить, як ми вже зазначали, п. "к" статтям 15, 19 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", ч. 2 ст. 33 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні".

Пункт "б" ст. 20 говорить, зокрема, про абстрактний державний контроль за використанням та охороною об'єктів довкілля, але не містить жодних положень про те, яким чином здійснюється попередження або захист від негативних чинників, що спричиняються джерелами скидів та викидів, інтенсивним застосуванням отрутохімікатів. Так само, як і у випадку з ігноруванням вимог Конвенції [81], замість безпосереднього виконання обов'язків (моніторинг довкілля) закон наділяє СУ ОДУ повноваженнями щодо "організації моніторингу", що не є тотожним.

На нашу думку, недоречними та суспільно небезпечними вбачаються повноваження щодо встановлення екологічних нормативів, у той час коли мають діяти єдині державні санітарні норми та правила тощо (п. "г") [130].

Не узгоджуються із ст. 50 Конституції України та принципом захисту об'єктів довкілля від негативних чинників надання права органу, який має здійснювати попереджувальні заходи із захисту довкілля на видачу дозволів на викиди та скиди отруйних речовин у довкілля (п. "є"). Так само несумісним вбачається одночасне наділення СУ ОДУ охоронними та дозвільними функціями.

З метою виокремлення несумісностей ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" в одну групу ми об'єднуємо "компетенцію" в частині пунктів "з", "и", "ж", які є взаємопов'язаними стосовно: подання позовів про відшкодування збитків і втрат; складання протоколів та розгляду справ про адміністративні правопорушення; обмеження чи зупинення діяльності підприємств і об'єктів (незрозумілим вбачається застосування поряд із визначенням підприємств якихось об'єктів). Якщо компетенція - це "право", а вона не може бути визнана у якості обов'язку, то діяльність стосовно подання позовів, здійснення адміністративного провадження тощо (а це підтверджується дослідженням) залежить від ініціативи (бажання) органу здійснювати таку діяльність [60].

Положення про Мінохоронприроди [165, п.п. 2 п. 5] обумовлює "право застосовувати" економічні санкції до підприємств, установ та організацій за порушення вимог законодавства, подавати позови про відшкодування збитків і втрат, завданих унаслідок такого порушення, складати протоколи та розглядати справи про адміністративні правопорушення. До речі, як і у ЗУ, так і у положенні відсутні будь-які посилання про статус легалізованого озброєного угрупування, про що зазначено вище. Вкотре звертаємо увагу на те, що "право застосовувати" не є "обов'язком застосовувати", і це підтверджується низьким рівнем діяльності Мінохоронприроди у цій сфері.

Не вбачаються такими, що відповідають Конституції України, положення відносно того, що СУ ЦОВВ з питань екології та природних ресурсів виконує й інші функції, які встановлюються КМУ.

Слід відзначити, що приписи ст. 50 Конституції України стосовно права вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, так і положення п. "к" ст. 20, які надають СУ ОДУ право встановлювати порядок надання інформації про стан навколишнього природного середовища - не узгоджуються з вимогами ст. 8 Конституції України. Більш того, затверджене Мінохоронприроди Положення про порядок надання екологічної інформації [207] не узгоджується із ст. 25 ЗУ (інформація про стан навколишнього природного середовища) та не охоплює тих питань, що визначені Орхуською конвенцією [208], зокрема, що стосується стану здоров'я та безпеки людей, умов життя людей тощо.

Інші положення ст. 20 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" щодо "компетенції" СУ ОДУ не аналізуються внаслідок їх загальності та абстрактності.

Варто відзначити, що створення в системі органів Мінохоронприроди спеціальних підрозділів, працівники яких наділяються правом носіння вогнепальної зброї, обумовлено ще першою редакцією ЗУ (26.06.91 р.). З цього випливає, що проголошення незалежності (24 серпня 1991 р.) [2] не змінило суті відомчих інтересів ОВВ стосовно функціонування озброєних та не легалізованих законом формувань, що і підтверджується постановою КМУ від 13 серпня 1993 р. про створення Державної екологічної інспекції Мінохоронприроди [209, п. 2] (втратила чинність у зв'язку із затвердженням 17.11.2001 р. Положення про Державну екологічну інспекцію України [84]).

У грудні 2006 р. Мінохоронприроди затверджується положення про управління та інспекції [210]. Відповідно до наказу управління "забезпечує реалізацію державної політики", зокрема, в галузі охорони навколишнього природного середовища та охорони природних ресурсів (досить суперечливе подвійне поєднання терміну "охорона"). Не менш незрозумілими є положення п. 3, який завданням управління визначає забезпечення реалізації державної політики у сферах поводження з "небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами", адже ця сфера віддана на відкуп ЦОВВ з питань сільськогосподарського виробництва… (абз. 1). За відсутності законодавчого визначення, управлінню надається право затверджувати нормативи скидання забруднюючих (отруйних) речовин до водних об'єктів (п. 4.5.); видавати дозволи на: викиди та скиди отруйних (забруднюючих) речовин у навколишнє природне середовище; здійснювати інші операції (не вказано) у сфері поводження з відходами тощо (п. 4.6.); забезпечувати погодження вибору земельних ділянок (п. 4.8.) для розміщення об'єктів (яких - не вказано), місць розташування об'єктів (яких - не вказано); узгоджувати матеріали підприємств, організацій, установ на отримання дозволів на розробку проектів нормативів граничнодопустимих скидів у водні об'єкти, погодження договорів оренди водних об'єктів (п. 4.7.); замість безпосереднього виконання моніторингу середовища (п. 4.9.) він його організовує, а надалі "забезпечує функціонування державної системи моніторингу довкілля" (коментар щодо довільного застосування термінології не потребується).

Управління має право залучати спеціалістів ОВВ, підприємств, установ та організацій для розгляду питань, що належать до його компетенції (п. 5.2.), в той же час, як із ЗУ, так і з положення не видно жодних вимог щодо освітнього та професійного рівня посадових та службових осіб.

Незважаючи на те, що сутністю діяльності управління є здійснення державного контролю у сферах охорони середовища та природних ресурсів (п. 8.6.), йому надається право, як і інспекціям, надавати платні послуги екологічного характеру, про що буде надалі наведено більш докладно.

Згідно з положенням про Держекоінспекцію Державна екологічна інспекція підзвітна та підконтрольна Державній екологічній інспекції (тобто, підзвітна та підконтрольна самій собі) [211, п. 1], що є нонсенсом. Як і управління, інспекція забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, охорони природних ресурсів, раціонального використання тощо (п. 1). Іншими словами, основними завданнями інспекції є, зокрема, "участь у забезпеченні реалізації державної політики" у сфері охорони середовища, охорони природних ресурсів, раціонального використання тощо шляхом "здійснення державного контролю" за дотриманням вимог законодавства про охорону середовища, охорону природних ресурсів, їх раціональне використання, екологічну безпеку, поводження з небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами тощо (п. 3.).

Інспекція, зокрема, здійснює державний контроль за: дотриманням правил, нормативів, стандартів у сфері охорони середовища (як закон, так і положення не містить відомостей про означені правила тощо), умов виданих дозволів на викиди та скиди отруйних речовин у навколишнє природне середовище, транскордонне переміщення об'єктів рослинного та тваринного світу (п. 4.). Але будь-які відомості щодо здійснення контролю за транскордонним переміщенням отруйних речовин з інших держав на територію України у положенні – відсутні.

Так само відсутні положення щодо запобігання впливу негативних чинників на об'єкти довкілля. Інспекція здійснює контроль за станом довкілля шляхом інструментально-лабораторних вимірювань показників складу та властивостей, у тому числі забруднюючих речовин, із застереженням "у межах галузі атестації на право виконання цих вимірювань" (п.п. "в" п. 4). Слід, по-друге, відзначити, що жодний із 53 підрозділів інструментально-лабораторного контролю Мінохоронприроди не атестований на право проведення аналізів небезпечних відходів (постанова колегії РПУ від 06.05.2008 № 9-6 [198]). І це - незважаючи на бюджетне фінансування, в тому числі й на озброєння спеціальних підрозділів…

З огляду на вищевикладене, виникає декілька питань: чому положення не містить посилань на обов'язки та відповідальність посадових та службових осіб; чому у ньому присутні застереження щодо атестації; чому закон не конкретизує, що інспекція має обов'язок постійно (систематично) здійснювати аналіз отруйних скидів та викидів, що здійснюються стаціонарними та пересувними джерелами, в тому числі й аналіз грунтів та вод на територіях, де здійснюється сільськогосподарське виробництво тощо; чому не наводяться положення щодо освіти посадових осіб і т.д? Відповідь, мабуть, криється у тому, що за виконання передбачених Конституцією обов'язків хтось повинен заплатити додатково…

Підпункт "г" п. 4 містить інформацію, що озброєні працівники спеціальних підрозділів здійснюють державний контроль за дотриманням вимог екологічної безпеки у пунктах пропуску на державному кордоні України та в зоні діяльності митниць призначення та відправлення. При цьому будь-які положення щодо застосування зброї обмежуються констатацією, що державні інспектори мають право на носіння та використання вогнепальної зброї і спеціальних засобів [6].

Як чинне законодавство обумовлює питання, що пов'язуються з діяльністю озброєних формувань? Так, ЗУ "Про державний кордон України" [212] встановлює, що охорона Державного кордону України здійснюється Державною прикордонною службою, яка є озброєним формуванням. Іншою структурою на кордоні є митні органи [213], права їх посадових осіб щодо застосування спеціальних засобів та зброї деталізовані гл. 66 МКУ. Зокрема, він встановлює, що спеціальні засоби та зброя застосовуються посадовими особами митної служби України лише у випадках, передбачених цим Кодексом (ст. 423); ці випадки обумовлені ст. 425; порядок зберігання, носіння та застосування вогнепальної зброї визначений ст. 426. Із зазначеного випливає, що всупереч принципу верховенства права [3, ст. 8] визначення аналогічних питань надане ЦОВВ з питань охорони середовища…

Іншим прикладом "законотворення", яке не узгоджується із ст. 1, 3, 8, 50 Конституції України, є факт виключення з тексту ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" слів: "…чи створення небезпеки для здоров'я людей" [27, 214, п. "д" ч. 1 ст. 27], із заміною їх на слова "негативного впливу на навколишнє природне середовище"; "шкідливого впливу забруднення навколишнього природного середовища на здоров'я людей", із заміною їх на слова "забрудненню навколишнього природного середовища" [27, ч. 1 ст. 32]. Можна зробити висновок, що Держекоінспекція законодавчим шляхом звільнена від забезпечення виконання ст. 3, 50 Конституції України.

Присутність на кордоні озброєних працівників спеціальних підрозділів Мінохоронприроди, рівно як і неозброєних представників Держкарантину [30], є нічим іншим, як: а) дублюванням функцій, що реально випливає з п. 1 Положення про екологічний контроль у пунктах пропуску через державний кордон та в зоні діяльності регіональних митниць і митниць [215]; б) нехтуванням інтересів платників податків та державного бюджету; в) ігноруванням принципів адміністративної реформи тощо.

Зауважимо, що догляд вантажів згідно із ЗУ "Про державний кордон України" та МКУ має здійснюватись тільки у разі, якщо є підстави вважати, що він становить небезпеку для життя і здоров'я людей, тварин та рослин, а також довкілля.

Аналіз свідчить, що у пунктах пропуску через Державний кордон, в тому числі й на внутрішніх митницях, склалася небезпечна санітарно-епідеміологічна ситуація, яка є наслідком затягування процесу оформлення пропуску осіб, товарів, транспортних засобів і вантажів через державний кордон, невиправдане утворення черг при очікуванні проходження численних видів контролю. Зокрема, однією з причин такої ситуації є присутність на кордоні підрозділів ОВВ, які дублюють діяльність одне одного. Зазначене потребує в певній мірі виключення дублювання функцій і повноважень державних органів, формування й нормативного закріплення механізму координації і взаємодії діяльності цих органів.

З огляду на зазначене, кардинальна зміна існуючого положення на кордоні України та на внутрішніх митницях шляхом усунення з кордону підрозділів ОВВ, які не мають ніякого відношення до "охорони території країни на кордоні", цілком відповідатиме Конституції України, вимогам Конвенції, статтям 2, 12 ЗУ "Про державний кордон України", принципам митного регулювання [213, ст. 4, 42, 55, 56], сприятиме забезпеченню реалізації адміністративної реформи в Україні, заощадженню бюджетних коштів тощо.

Перший заступник директора ФСБ РФ, керівник прикордонної служби ФСБ В. Е. Пронічев відзначає, що підвищення ефективності організації пропуску через державний кордон можливе тільки за умов створення системи контролю за принципом "єдиного вікна". Цей принцип припускає проведення одночасно й спільно прикордонного й митного контролю з покладанням завдань по здійсненню імміграційного контролю на прикордонні органи, а санітарно-карантинного, ветеринарного, фітосанітарного й транспортного контролю - на митні органи [216]. Заходи вважаються такими, що заслуговують схвалення.

Повертаючись до інших положень, що визначають зміст функцій інспекцій, звертаємо увагу на те, що Положення ніяким чином не узгоджується як із змістом самого ЗУ, так і з статтями 20, 35 ЗУ, які в свою чергу, на жаль, – абсолютно абстрактні. Замість запобігання спричиненню шкоди об'єктам довкілля, виявлення джерел отруйних скидів та викидів, в тому числі і територій сільгоспугідь, отруєних внаслідок застосування хімічних речовин, положення надає право обстежувати не джерела, а підприємства, установи і організації, військові та оборонні об'єкти, об'єкти органів внутрішніх справ, Державного департаменту з питань виконання покарань, СБУ та Державної прикордонної служби тощо з метою перевірки дотримання ними вимог законодавства …

В той же час, ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" не містить ані чіткої правової форми перевірки, ані чіткої правової форми викладення цих вимог, що спричиняє на практиці численні порушення принципів законності. Але про що можна говорити, якщо ЗУ не містить ніякої інформації щодо спеціальних озброєних підрозділів…

Підпункт 2. п. 5 говорить про те, що інспекція замість обов'язку має право "виконувати… відбір проб, інструментально-лабораторні вимірювання показників складу та властивостей, у тому числі забруднюючих речовин" на об'єктах, що обстежуються [211] (адже обов'язок цього може виникнути у разі додаткової сплати). Отже, залишається незрозумілим, що слід розуміти під інструментально-лабораторними вимірюваннями показників складу та властивостей, які не підпадають під ознаку забруднюючих речовин.

Інспекція має право обмежувати чи зупиняти в установленому порядку діяльність підприємств, установ і організацій та експлуатацію об'єктів (п.п. 3, 4). Слід вкотре зауважити, що ЗУ не надає такого права. При цьому п. 3 містить застереження, що ці вимоги не поширюються на суб'єктів підприємницької діяльності (інвесторів), що провадять свою діяльність на умовах угод про розподіл продукції. Вказане застереження, по-перше, не узгоджується з п. "ж" ч. 1 ст. 20 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", яким встановлено, що порядок обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності підприємств і об'єктів поширюється на всіх суб'єктів підприємницької діяльності незалежно від їх підпорядкування та форм власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин.

Аналіз чинного законодавства свідчить про те, що положення вищевказаного п. 3 обумовлені прийняттям ЗУ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" [217], яким ст. 20 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" передбачено доповнити новою частиною такого змісту: "Повноваження спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та його органів на місцях, визначені у пункті "ж" частини першої цієї статті, не застосовуються до суб'єктів підприємницької діяльності (інвесторів), що здійснюють свою діяльність на умовах угод про розподіл продукції" (отже, незрозуміло, чи поширюються законодавчі положення на діяльність спеціальних підрозділів). ЗУ "Про угоди про розподіл продукції" [218] свідчить, що він не містить таких застережень, а ч. 2. ст. 29 цього закону неоднозначно встановлює, що "Шкода, заподіяна довкіллю у зв'язку з діяльністю інвестора, пов'язаною з виконанням угоди про розподіл продукції, підлягає відшкодуванню (компенсації) в повному обсязі за рахунок інвестора незалежно від плати за забруднення довкілля та погіршення якості природних ресурсів".

Таким чином, зміст вищезазначеного п. 3 та доповнення, внесеного ЗУ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України", суперечить п. "ж" ч. 1 ст. 20, ст. 50 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", грубо порушує приписи ЗУ "Про угоди про розподіл продукції" та статей 41, 66 Конституції України, якими встановлено, що: а) використання власності не може завдавати шкоди правам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі; б) кожен зобов'язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки. За таких умов положення п. 3 про Держекоінспекцію та п. 6 ЗУ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України", яким внесені незаконні положення, слід вважати неконституційними, а законодавчі положення та відомчі нормативні акти у цій частині підлягають скасуванню.

У зв'язку із наведеним, вкотре акцентуємо увагу на тому, що закони мають відповідати Конституції України, вони мають бути точними, вони не повинні залишати ніяких сумнівів, вони повинні відповідати встановленим ст. 1 Конституції України принципам демократичного правління у правовій державі, а діяльність гілок влади "повинна бути обумовлена природою державного устрою, а не протиріччями й невизначеністю законів" [87, с. 196, 222-224, 585].

Інспекції, не маючи законодавчо встановленого права на обмеження або зупинення діяльності (за умов відсутності у ЗУ будь-яких пояснень щодо їх статусу), наділяються правом опломбовувати приміщення, устаткування та апаратуру підприємств, установ, організацій та об'єктів, стосовно яких було прийняте в установленому порядку (ким встановленому?) рішення про обмеження чи зупинення (тимчасово) їх діяльності (п. 4). Взагалі не визначено, в яких випадках діяльність підприємств підлягає обмеженню, а в яких – зупиненню. Така неврегульованість як законом, так і нормативно-правовими актами є фактичним створенням підстав для зловживань з боку контролюючих органів тощо.

Інспекції наділені правом зупиняти транспортні (у тому числі плавучі) засоби та проводити їх огляд, огляд знарядь добування об'єктів рослинного та тваринного світу на місцях їх добування, зберігання, перероблення та реалізації (п. 14). Не говорячи про абстрактність цих положень, нагадаємо, що ЗУ "Про державний кордон України" та МКУ щодо зазначеного містять чіткі установлення: здійснення догляду вантажу можливе тільки у разі, якщо є підстави вважати, що він становить небезпеку для життя і здоров'я людей, тварин та рослин, а також довкілля. У даному випадку слід говорити про відсутність підстав на такі дії. Зазначені висновки в повній мірі стосуються і п. 19, на підставі якого інспекція має право оглядати в пунктах пропуску через державний кордон, на митницях призначення та відправлення усі види транспортних (у тому числі авіаційних і плавучих) засобів з метою виявлення екологічно небезпечних і заборонених для вивезення з України та ввезення в Україну вантажів.

Інші аспекти незаконної діяльності інспекцій. Інспекції утримуються за рахунок Державного бюджету України (п. 14), але їм надано право надавати "платні послуги екологічного характеру" (п. 24), про що надалі буде більш детально викладено.

Розширення "повноважень з контролю" надалі здійснюється на підставі наказу Мінохоронприроди, яким затверджено Перелік основних питань для здійснення планових заходів державного нагляду [219], з посиланням на ст. 5 ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 р. [203], яка встановлює засади "планових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю)" і визначає перелік основних питань для здійснення планових заходів.

Не надаючи відразу аналізу визначених наказом питань, звернемось до ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", який обумовлює повноваження органу державного нагляду. Зокрема, ЗУ передбачає право контролюючого органу вимагати від суб'єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства (ми вже зазначали про абстрактність такого визначення); відбирати зразки продукції (закон не пояснює нічого з приводу зразків), призначати експертизу (яку та на предмет чого?), одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду, накладати штрафні санкції та вживати заходи, передбачені законом (ст. 8).

Наказ, яким затверджено Перелік основних питань для здійснення планових заходів державного нагляду [219], містить 8 розділів або напрямків проведення державного контролю. Передусім доцільно визначити, що головною логічною метою діяльності Держекоінсппекцій мало б бути попередження отруєння об'єктів довкілля від негативних чинників, яке б базувалось на результатах систематичних: лабораторних аналізів об'єктів довкілля, якими є земля, вода, атмосферне повітря; перевірках нерухомих та рухомих джерел отруйних скидів та викидів; прийняття відповідних заходів за результатами проведених перевірок, в тому числі й здійснення адміністративних процедур, пов'язаних із підготовкою матеріалів для притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності та стягнення шкоди, спричиненої об'єктам довкілля, підготовкою розрахунків щодо розміру спричиненої шкоди тощо.

Так, розділ I "Контроль за використанням і охороною земель та за поводженням з придатними до використання пестицидами і агрохімікатами", зокрема, передбачає дії, не передбачені ні ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", ні ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Так, Мінприроди надає право озброєному формуванню перевіряти наявність: документів, що посвідчують право власності, право постійного чи тимчасового користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації; рішень ОВВ та МР про надання земельних ділянок у власність чи користування; проекти відведення земельної ділянки; матеріали відведення та винесення в натуру меж земельної ділянки (акт визначення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення її межовими знаками, акт передачі межових знаків на відповідальне збереження); схеми землеустрою; договорів про сумісну діяльність, відповідність площі фактично займаної ділянки до наданої у власність чи у користування тощо.

Розділ III "Контроль за поводженням з відходами, небезпечними хімічними речовинами, непридатними до використання пестицидами і агрохімікатами" (придатні до користування отрутохімікати не враховуються) передбачає перевірку наявності законодавчих, нормативних актів та інших документів у сфері поводження з відходами та отрутохімікатами; дані лабораторних досліджень (незрозуміло яких і чиїх); матеріали попередніх інспекційних перевірок спеціальними підрозділами Мінприроди (хоча за логікою здійснення перевірки передбачає володіння ситуацією з боку перевіряючих) тощо (при тому, що інспекції не здійснюють контроль безпосередньо за місцями їх поховання, не приймають заходів з ліквідації критичного стану таких поховань, не говорячи про несанкціоновані поховання).

Суперечливими та абстрактними вбачаються положення розділу XI, який визначає аспекти "інструментально-лабораторного контролю". По-перше, отруєння об'єктів довкілля має бути доведено експертним шляхом, тобто, методом дослідження конкретних проб землі, води та атмосферного повітря у місці розташування джерел, якими здійснюються отруйні скиди та викиди у довкілля, зокрема, це стосується територій сільськогосподарських угідь, де здійснюється виробництво сільськогосподарської продукції … Розділ містить положення щодо "відбирання проб та інструментально-лабораторних вимірювань", але що слід розуміти під такими діями і що слід розуміти під терміном " проби" - наказ не містить відомостей. Не містить жодних пояснень як наказ, так і ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" стосовно поняття "встановлений норматив". Доречно зазначити, що метрологія (від гр. métron – міра та логія) – це наука про виміри, методи досягнення їх єдності й необхідної точності, методи передачі розмірів одиниць від еталонів зразковим і далі робочим засобам вимірювань.

Повертаючись до аналізу положення про Держекоінспеціїї, вважаємо за доцільне зупинитись на змісті п. 24, яким обумовлене право надання озброєними формуваннями "платних послуг екологічного характеру", "відповідно до законодавства". ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", як ми вже зазначали, не містить таких індульгенцій. Звертаючись до наказу Мінохоронприроди від 30 січня 2002 р. [220], яким затверджений Порядок надання платних послуг екологічного характеру територіальними органами Мінохоронприроди, ми бачимо, що "підстави" для їх здійснення обумовлені КМУ тільки 17 травня 2002 р. Дати прийняття свідчать про два фактори: Мінохоронприроди порушив чинне законодавство, а КМУ – їх узаконив.

Вищенаведеним наказом Мінохоронприроди встановлено, що кошти, отримані за надання платних послуг екологічного характеру, надходять його територіальним органам на спеціальні реєстраційні рахунки, відкриті в органах Казначейства (п. 4.1). Відразу зауважимо, що отримувані кошти є доходом і повинні підлягати оподаткуванню. Але на підставі п. 4.3. наказу отримані кошти використовуються на покриття витрат, пов'язаних із наданням платних послуг; оренду приміщень, комунальні послуги, послуги зв'язку, службові відрядження, проїзд міським пасажирським транспортом; оснащення інформаційними, технічними та програмними засобами, придбання устаткування, матеріалів, хімреактивів, засобів вимірювальної і обчислювальної техніки, телекомунікацій та зв'язку, транспортних засобів, паливно-мастильних матеріалів, лабораторного посуду, вогнепальної зброї, спеціальних засобів та засобів активної самооборони, придбання або пошиття форменного та спеціального одягу та взуття, засобів індивідуального захисту, спецхарчування; видання нормативно-правових документів, придбання науково-технічної літератури та інформації; перепідготовку кадрів та підвищення їх кваліфікації; організацію конференцій, семінарів, нарад, симпозіумів, ділових зустрічей з проблем охорони навколишнього природного середовища, охорони та раціонального використання природних ресурсів.

Звернемось до аналізу чинного законодавства. Так, ЗУ "Про систему оподаткування" [221] не містить вказівок щодо оподаткування "платних екологічних послуг". Стаття 18 ЗУ "Про бюджетну систему України" [222] (діяв впродовж до прийняття БКУ - до 21.06.2001 р.) так само встановлювала, що кошти мають витрачатись тільки на цілі і в межах, затверджених Законом. БКУ встановлено, що доходи Державного бюджету України, зокрема, включають доходи, що отримуються відповідно до законодавства про податки, збори і обов'язкові платежі, а також від плати за послуги, що надаються бюджетними установами, які утримуються за рахунок Державного бюджету України тощо [223, ст. 29]. Згідно з БКУ бюджетною установою є орган, установа чи організація, визначені Конституцією України, а також установа чи організація, створені у встановленому порядку ОДВ, ОВ АРК чи МР, які повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевих бюджетів. Бюджетні установи є неприбутковими (ст. 2).

І нарешті. По-перше, Конституцією України встановлений обов'язок сплачувати податки і збори (ст. 67). По-друге, ЗУ "Про джерела фінансування органів державної влади" [224], відповідно до конституційних положень, встановлює єдиний на території України порядок, згідно з яким забороняється використання бюджетних коштів для фінансування позабюджетних фондів; податки, збори та інші обов'язкові платежі зараховуються до бюджетів повністю, незалежно від їх цільового призначення; платежі, утримані із суб'єктів підприємницької діяльності, повинні перераховуватись до бюджету в першочерговому і беззаперечному порядку (ст. 23).

Вкотре акцентуємо увагу на тому, що інспекції утримуються за рахунок коштів платників податків і статус їх у цьому відношенні підпадає під статус бюджетної установи (вони є неприбутковими, а тому вони не мають права на отримання прибутку) [223, п.п. 6, ч. 1 ст. 2].

З наведеного бачимо, що: - порядок надання платних послуг екологічного характеру Мінекології затверджено в одноособовому порядку 30 січня 2002 р. [220]; - перелік груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання, який власне виправдовує дії Мінекології, затверджений постановою КМУ від 17 травня 2002 р. [225]. З обох документів видно, що отримувані бюджетною організацією кошти не визначені всупереч чинному законодавству доходами (при цьому слід відзначити, що фінансування цих установ передбачає не тільки виплату заробітної плати, але й покриття визначених постановою витрат).

Відповідно до постанови КМУ отримані кошти за надання платних послуг бюджетними установами мають право використовуватись нібито на покриття витрат, пов'язаних з їх організацією та наданням; на господарські видатки бюджетних установ на утримання, обладнання, ремонт майна бюджетних установ (п. 3). Тобто, всупереч конституційним вимогам, нормативно-правовий акт обраний у якості інструмента для задоволення корисливих інтересів певних осіб ОВВ, а не державного бюджету.

Ідея надання платних послуг з боку ОВВ офіційно започаткована Концепцією [226]. Нею наголошено, що "Виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної правової держави, створює умови для … надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських послуг", які повинні сприяти "задоволенню потреб особи і суспільства" і повинні "бути платними …". На думку розробників, "треба чітко законодавчо унормувати порядок надання органами виконавчої влади державних (управлінських) послуг" шляхом закріплення цих положень у спеціальному ЗУ "Про управлінські послуги громадянам"... І це проголошується незважаючи на те, що представники ОВВ у своїй більшості підпадають під категорію державних службовців, які за законом мають виконувати приписи ст. 3 Конституції України, отримуючи за це заробітну плату за рахунок державних коштів [178, ст. 1]. Таким чином, встановлюючи для контролюючих організацій можливість додаткового (поза бюджетом) незаконного отримання грошових коштів, - здійснюється різновид зловживання правом доступу до бюджетних коштів та правом розпорядження ними.

В.М. Гаращук [227] наголошує на тому, що справляння плати за надання адміністративних послуг характеризується "подвійною оплатою" за рахунок сплати громадянами податків, а потім ще і безпосередньої оплати надання відповідної послуги. Саме це визначає неконституційність справляння зазначеної плати. Він наголошує на тому, що ОВВ мають здійснювати свої повноваження у межах, встановлених ст. 6 Конституції України. Водночас, ст. 67 Конституції України встановлює, що кожен зобов’язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом. Громадяни України, сплачуючи податки, виконують свій конституційний обов’язок, а реалізувати право на безкоштовне одержання послуг, яке визначено як Конституцією, так і іншими законодавчими та підзаконними нормативно-правовими актами, не можуть.

Наведеної точки зору дотримується й В. І. Курило. Так, у монографії "Адміністративні правочини у сільському господарстві України: сучасна парадигма" автор акцентує увагу на тому, що справляння плати за надання адміністративних послуг є "подвійною оплатою", яка складається із сплачених громадянами податків, а потім ще і безпосередньої оплати надання відповідної послуги органом державної виконавчої влади. "Стає очевидним, що державні органи стягують плату за адміністративні послуги незаконно" [174, с. 376].

Попри все, в наукових статтях В.Б. Авер'янова [120, 177, 179, 228-230] простежується підтримка узаконення платних адміністративних (або управлінських) послуг. Так, у статті "Нові риси предмета українського адміністративного права" автор наголошує, що "… дефініція "послуги" досить точно акцентує увагу на виконанні обов'язків держави перед приватними особами. На його думку, діяльність із надання послуг, насамперед, адміністративних, можна умовно назвати "публічно-сервісною" [230, с. 65]. Таку діяльність автор умовно називає "публічно-сер­вісною" (від лат. "serve" - служити). На думку автора, "подібний акцент на публічно-сервісній спрямованості адміністративного права ніяк не суперечить і етимології назви даної галузі. Адже основне значення латинського слова admіnіstratіo - служіння, надання допомоги" [220, с. 38]. Варто зауважити, що з будь-якою вимогою із задоволення конституційних прав та гарантій фізична або юридична особи звертаються не до абстрактної категорії «держава», а саме до представників державних інституцій. На жаль, ст. 6 Конституції не містить жодних приписів, що обов'язки та відповідальність держави делеговані представникам державних інституцій.

Підтримуючи авторські міркування щодо необхідності заміни "державноцентристської" ідеології на "людиноцентристську", ми не можемо погодитись з баченням, що надання платних адміністративних послуг сприятиме "людиноцентристській" ідеології. Ми вважаємо, що здійснення проголошеної автором реформи без кардинального перегляду матеріальних норм, в тому числі і положень Основного Закону, є нонсенсом.

Так само важко погодитись із тим, що дефініція "послуги" може застосовуватись по відношенню до обов'язків посадових та службових осіб. По-перше, термін "дефініція" означає дослівно: "Стисле логічне визначення, яке містить найістотніші ознаки визначуваного поняття" [79]. По-друге, - іншомовний термін "to serve" означає (мовою оригіналу): "1) служить в доме (у кого-л.), быть слугой; 2) состоять на государственной службе, работать; 3) состоять на службе в рядах Вооруженных Сил, служить в армии" [231, с. 638]. По-третє, ЗУ "Про захист прав споживачів" під послугою розуміє надання (передачу) матеріального чи нематеріального блага, що здійснюється за індивідуальним замовленням споживача для задоволення його особистих потреб [232, п.17 ст. 1].

За відсутності підстав, КМУ схвалює Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг ОВВ [233]. Яким документом? Просто розпорядженням… З огляду на вищевикладене, можна зробити висновок, що обов'язки посадових осіб гілок влади, що випливають із приписів Основного Закону, не слід ототожнювати з обов'язками виробників, продавців товарів, виконавців робіт та інших осіб, що надають послуги економічного характеру.

А.І. Єлістратов стосовно послуг, які можуть роглядатись з позицій адміністративного права, пояснює, що під ними слід розуміти різноманітні послуги, що надаються громадянам правлячою владою [234, с. 48-50]. Автор відзначає: "При недостатньому розвитку адміністративного права ми нерідко знаходимо в публічних відносинах тільки один обов'язок, без відповідного йому права. Адміністративне право обумовлює обов'язок правлячої влади надавати громадянам ці послуги і регулює відносини між органами влади і особами, що користуються даними послугами. Сукупність юридичних норм, що регулюють ці питання, становить право публічних служб". Під послугами, що повинна надавати влада, А.І. Єлістратов називає боротьбу з інфекційними захворюваннями, санітарні послуги населенню шляхом оздоровлення житла та фабрик, відкриття шкіл та університетів, оскільки це сприяє духовному розвитку громадян, надання продовольчої допомоги, надання житла найбіднішим, обов'язкове страхування робітників тощо. Ці послуги мають здійснюватись державою в інтересах економічного благополуччя держави та її громадян. В той же час, з позицій правової та демократичної держави важливо уяснити, що для виконавчої влади – це є лише виконанням обов'язків по відношенню до громадян.

Держава в особі її виконавчих органів, точніше, в особі посадових та службових осіб, має забезпечити реалізацію приписів ст. 1, 3, 50 Конституції України з врахуванням, що її громадяни сплачують податки; при цьому слід розуміти, що на громадян України, окрім податку на доходи, додатково лягає тягар сплачувати ще й ПДВ та витрати, які включені до валових витрат на утримання та експлуатацію фондів природоохоронного призначення [46, п. 5.4.5.]. Використання поняття "держава", як ми раніше зазначили, у субстанційному значенні, без конкретизації того, що ці дії мають здійснюватись саме посадовими та службовими особами гілок влади, про що умовчує Основний Закон, – на сьогодні є основною проблемою законності у вітчизняному законодавстві, зокрема, це безпосередньо стосується галузі адміністративного права.

Таким чином, на сьогодні ми маємо: а) суперечливий, безсистемний та неякісний ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища"; б) за відсутності законодавчого дозволу спеціальні озброєні з контрольними функціями підрозділи, яким, замість безпосереднього виконання обов'язків із захисту об'єктів довкілля, надане право виконувати їх (повноваження, компетенцію) за плату ("платні екологічні послуги"; в) наявність численних контролюючих органів і відсутність єдиного офіційного національного органу, який би мав здійснювати заходи з охорони довкілля та контролювати діяльність всіх інших органів, зокрема, у сфері, м'яко кажучи, розбазарювання національних багатств; г) ЦОВВ, який не має обов'язків, зокрема, відносно захисту об'єктів довкілля від негативних чинників, але наділений правом давати дозвіл на їх використання; д) і, нарешті, як підсумок, ми маємо результати діяльності ЦООВ, які за словами голови РПУ В. Симоненко [235] характеризуються, зокрема, наступним: - сумарні викиди в атмосферу за останні роки істотно зросли й становили в 2007 р. більш як 7 млн. тонн; - постійно знижується якість води (в 2007 р. до 30 % вод у природних об'єктах не відповідали санітарно-гігієнічним нормам); - водною і вітровою ерозією уражені майже 15 млн. га, що становить 35 % сільгоспугідь; за останні 15 років уміст гумусу знизився в середньому на 20 %, що негативно впливав і продовжує впливати на продуктивність кожного гектара сільгоспугідь; - тільки в 2007 р. небезпечних відходів І-ІІІ класів небезпеки утворилося більш як 2,5 млн. тонн, що в перерахунку на 1 кв. км території становить 4,3 тонни тощо. Автор констатує, що Мінохоронприроди не володіє інформацією щодо стану об'єктів довкілля, про що свідчить остання національна доповідь, яка була підготовлена відомством за 2004 р. [60], і це не є випадковим: "якщо говорити відверто, немає даних навіть для її складання. При цьому за останні три роки виконання природоохоронного законодавства, хоч як це сумно визнавати, значно погіршилося". Міркування автора підтверджуються матеріалами дослідження.

В чому ж загальні причини? Методи управління та тотального контролю, за умов неймовірного зростання структур влади та їх чисельності, численна невиправдана їх ліквідація та реорганізація залишаються незмінними від радянської доби і продовжують прогресувати. Як і раніше, посадові особи гілок влади на підставі Основного Закону та чинного законодавства звільнені як від обов'язків, так і від відповідальності. Наявність корупції, існування якої з року в рік визнається самою законодавчою владою [236] і в той же час яка сприяє їй шляхом впровадження незаконних норм у чинне законодавство, реалізація яких призводить до величезних соціально-економічних втрат, реально гальмує розвиток держави, має вкрай негативні політичні наслідки довготривалої дії.

Закінчуючи розділ, доцільно звернутись до праці "Французское административное право", в якій Г. Бребан, відомий французький учений та практик-адміністративіст, викладає французьку систему управління, основою якої з часів Революції 1789 р. став принцип відповідальності влади за свої дії. Криза управлінської діяльності, зокрема, це стосувалось і законності, змусила уряд замислитися щодо шляхів модернізації управлінських структур [237, с. 10]. Як зазначає автор, "Закріплення обов'язків у юридичній формі пов'язане з необхідністю розв'язання декількох проблемних ситуацій. По-перше, такі обов'язки встановлюються в ім'я забезпечення загальних цілей по всіляких аспектах в інтересах: громадян, які взагалі зацікавлені в тому, щоб застосовувалися закони й щоб адміністрація діяла відповідно до правових норм; платників податків, тому що ці норми мають своєю метою, зокрема, недопущення марнотратства державних коштів, тобто коштів, які стягуються й накопичуються у вигляді податкових надходжень, і, нарешті, громадян як підданих, зацікавлених у тому, щоб їх стосунки з органами державного управління мали міцні і законні підстави" [237, с. 168]. Говорячи про зміст обов'язків, Г. Бребан відзначає, що "Обов'язки можна розглядати у двох основних аспектах: в аспекті принципу законності, тобто пов'язаності апарату управління законом, і в аспекті принципу відповідальності, згідно з яким адміністрація у випадку заподіяння нею збитку, особливо внаслідок провини або недоглядів по службі, зобов'язана відшкодувати збиток" [237, с. 169]. Ці два принципи можна доповнити третім, який хоча і є похідним, але істотно доповнює два перших, - "принципом юрисдикційного контролю, тому що ефективність моральних вимог краще забезпечується в тому випадку, якщо за якість виконання обов'язків передбачені санкції. Обидва принципи - і законності, і відповідальності – відносяться до сфери обов'язків. Г. Бребан зауважує, що можна було б обмежитися простою декларацією того, що адміністрація зобов'язана дотримуватись закону й виконувати свої обов'язки, - але така система буде малоефективною, якщо за дотриманням зазначених принципів не стоїть судове втручання, засноване на різних видах юрисдикційного контролю [237, с. 170]. Законність складається із сукупності обов'язків, дозволів і заборон [237, с. 170]. І як обов'язковий елемент цієї конструкції: якщо спричинена будь-яка шкода (моральна, матеріальна) – вона має бути відшкодована винною особою [237, с. 218].

Дата добавления: 2014-10-31