Загальна характеристика сучасного стану правового регулювання діяльності органів виконавчої влади у галузі захисту об'єктів довкілля 3 страница

Завданням водного законодавства [126, ст. 2] є регулювання правових відносин, зокрема, з метою забезпечення охорони вод від забруднення та засмічення тощо. Зазвичай термін "обов'язок" у тексті ВКУ застососується тільки по відношенню до водокористувачів. В компетенцію СУ ЦОВВ в галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів [126, ст. 15] (але не у сфері захисту вод від негативних чинників) або до її компетенції належать, зокрема: здійснення комплексного управління в галузі охорони водних ресурсів; здійснення державного контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів; організація і здійснення державного моніторингу вод та здійснення державної екологічної експертизи (доречно відзначити, що сучасний стан отруєння вод, наприклад, внаслідок застосування отрутохімікатів у сільськогосподарському виробництві є кризовим, а це свідчить про бездіяльність цього органу); видача дозволів на спеціальне водокористування; прийняття у встановленому порядку рішень про обмеження, тимчасову заборону (призупинення) діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів в разі порушення ними вимог водного законодавства; розробка і запровадження у встановленому порядку організаційно-економічних заходів щодо забезпечення охорони і використання вод та відтворення водних ресурсів. Жодних обов'язків та відповідальності посадових та службових осіб…, про що ми неодноразао зазачали.

Слід відзначити, що у відповідності з ст. 70 ВКУ, всупереч ст. 50 Конституції України та Хартії, надається дозвіл на скидання стічних вод у водні об'єкти. Глава 20 ВКУ присвячена охороні вод від забруднення, засмічення та вичерпання. Доречно відзначити, що терміни "забруднення" та "засмічення" не є тотожними терміну "отруєння". Стаття 95 абстрактно наголошує на тому, що: усі води (водні об'єкти) підлягають охороні від забруднення, засмічення; діяльність фізичних та юридичних осіб, що завдає шкоди водам (водним об'єктам), може бути припинена за рішенням суду.

Голова РПУ В. Симоненко [127] констатує, що отруєння довкілля є критичним; зокрема, у 2007 р. до 30 % вод у природних об'єктах не відповідало санітарно-гігієнічним нормам. Автор відзначає, що таке місто, як Севастополь, практично не має очисних споруд, і основна маса каналізаційних вод без хімічного й біологічного очищення потрапляє прямо в Чорне море; експлуатація металургійного комбінату "Азовсталь" може призвести до техногеннної катастрофи, але роботи з будівництва очисних споруд не здійснюються більш десяти років - і т.д. і т. д.

Більш реальна характеристика щодо стану водних ресурсів наводиться фахівцями центральної санепідстанції МОЗ України І.Ю. Петраковим та М.М. Дренькало, які відзначають, що практично всі поверхневі, а в окремих регіонах і підземні води за рівнем забруднення не відповідають вимогам стандарту на джерела водопостачання. В той же час наявні очисні споруди, технології очищення та знезаражування питної води не спроможні очистити її до рівнів показників безпеки [128]. Ми вже не зупиняємось на обговоренні, що стандарти ці давно технічно та морально застаріли…

З огляду на зазначене, слід запитати законодавця, що слід розуміти під словосполученням "відтворення водних ресурсів" і чому такі заходи не знайшли відображення у чинному законодавстві?

Стан отруєння довкілля свідчить не тільки про незадовільну діяльність Мінприроди, Держекоінспекції, інших органів, які мають опікуватись питаннями захисту об'єктів довкілля від негативних чинників. Цьому сприяє законотворча діяльність ВРУ, наслідками якої, зокрема, є прийняття ЗУ "Про внесення змін до Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" [63], на підставі якого поняття нормативів плати і розмірів платежів за здійснення отруйних викидів і скидів було змінено на слова "плата", "платежі" у всіх відмінках і замінено словом "збір", "збори" у відповідних відмінках. Тобто, залишилась у силі ситуація 1988 р.

Повертаючись до положень ВКУ ми вбачаємо, що збір за спеціальне водокористування справляється з метою стимулювання раціонального використання і охорони вод, що спростовується тим, що цей збір включає плату за скидання забруднюючих речовин (ст. 30). Розмір збору за скидання забруднюючих та отруйних речовин у водні об'єкти визначається на основі нормативів збору, фактичного обсягу скидів забруднюючих речовин та встановлених лімітів скиду. При цьому за отруєння вод у результаті застосування у сільськогосподарському виробництві отрутохімікатів збір взагалі не справляється, про що ми неодноразово зазначали.

З огляду на вищевикладене варто зауважити, що у відповідності із Конституцією Швейцарської Конфедерації за використання природних ресурсів сплачується збір і відшкодування (але не за отруєння) [107, ст. 76].

Дослідження свідчить, що збереження природного стану об'єктів довкілля можливе за умов законодавчого врегулювання питань: захисту їх від негативних чинників; відповідного обґрунтування цілей та завдань ОВВ у сфері захисту об'єктів довкілля, конкретизації обов'язків та відповідальності їх посадових осіб. Охорона ж їх має здійснюватись з метою захисту їх від знищення, розкрадання тощо.

Наступним об'єктом довкілля є атмосферне повітря; у відповідності із ЗУ "Про охорону атмосферного повітря" [129, ст. 2] його метою є регулювання відносин в галузі охорони атмосферного повітря. Але навіщо охороняти процес отруєння повітря, якщо є нагальна потреба захистити його від впливу негативних факторів? Державне управління в галузі охорони атмосферного повітря здійснюють КМУ, СУ ЦОВВ з питань екології, РМ АРК, МДА, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, ОМС та СУ ЦОВВ з питань охорони здоров'я (ст. 3). В той же час, всупереч ст. 8 Конституції України та ЗУ "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" [130], ст. 5 ЗУ "Про охорону атмосферного повітря" встановлює, що замість державних санітарних норм та правил мають застосовуватись нормативи екологічної безпеки…

Доречно вказати на інші проблеми законодавства. Так. ст. 19 ЗУ "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" встановлює, що "Атмосферне повітря в населених пунктах, на територіях підприємств, установ, організацій та інших об'єктів, повітря у виробничих та інших приміщеннях тривалого чи тимчасового перебування людей повинно відповідати санітарним нормам". Відповідно ж до ст. 1 ЗУ "Про охорону атмосферного повітря" - "атмосферне повітря - життєво важливий компонент навколишнього природного середовища, який являє собою природну суміш газів, що знаходиться за межами жилих, виробничих та інших приміщень". Доцільно запитати, чим у такому разі дихає людина в самих приміщеннях?

Найменування ЗУ "Про охорону атмосферного повітря" та заходи, що ним визначені, передбачають охорону повітря, проте ст. 19 ЗУ "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" акцентує увагу на тому, що повинні здійснюватись "заходи щодо запобігання та усунення причин забруднення атмосферного повітря", фізичного впливу на атмосферу в населених пунктах, у жилих та виробничих приміщеннях, у навчальних, лікувально-профілактичних та інших закладах, інших місцях тривалого чи тимчасового перебування людей тощо.

Положення щодо діяльності СУ ЦОВВ з питань екології обмежуються вказівкою ст. 29 про те, що державний контроль у галузі охорони атмосферного повітря здійснюється цим органом, його територіальними підрозділами, а також іншими спеціально уповноваженими на це органами виконавчої влади.

Доречно відзначити, що преамбула ЗУ "Про охорону атмосферного повітря" замість обумовлення питань щодо запобігання впливу негативних факторів на атмосферне повітря, говорить про запобігання шкідливого впливу атмосферного повітря на здоров'я людей та навколишнє природне середовище, що суперечить логіці і не визначає істинної мети ЗУ. Статті 33, 34, обумовлюючи питання відповідальності та відшкодування шкоди не передбачають об'єкту правопорушення. Теорія права однозначно встановлює, що відповідальність можлива за умов сукупності елементів складу правопорушення. Іншими словами, якщо відсутній хоча б один елемент цього складу, у даному випадку - об'єкт правопорушення, будь-які аргументи не можуть служити підставою для притягнення до адміністративної відповідальності.

Колізії законодавства, які безпосереднім чином впливають на отруєння об'єктів довкілля, яскраво відображені, зокрема, статтями 78, 78-1 КУпАП [131] і свідчать про абсурдність їх положень. Так, із ст. 78 випливає, що "викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря без дозволу" СУ ОВВ слід вважати правопорушенням. З ціє ж статті випливає, що "викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря з дозволу" не є правопорушенням… Порушення порядку здійснення діяльності, спрямованої на штучні зміни стану атмосфери (ст. 78-1), тягне за собою накладення штрафу від п'яти до семи неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. По-перше, мова навіть не йде про те, що така діяльність спричиняє шкоду довкіллю або стану здоров'я людини. По-друге, розмір штрафу є таким, що його можна неодноразово протягом певного часу сплачувати, ніж витрачати кошти на закупівлю та встановлення відповідного технологічного обладнання. Так, у відповідності з п.п. 22.5. ст. 22 ЗУ "Про податок з доходів фізичних осіб" [132], якщо норми інших законів містять посилання на неоподатковуваний мінімум, то для цілей їх застосування використовується сума у розмірі 17 грн., крім норм адміністративного та кримінального законодавства у частині кваліфікації злочинів або правопорушень, для яких сума неоподатковуваного мінімуму встановлюється на рівні податкової соціальної пільги, визначеної підпунктом 6.1.1 пункту 6.1 статті 6 цього Закону для відповідного року. Згідно з п.п. 6.1.1. ст. 6 (податкові соціальні пільги) рівень податкової соціальної пільги складає суму у розмірі, що дорівнює 50 % однієї мінімальної заробітної плати (у розрахунку на місяць), встановленої законом на 1 січня звітного податкового року, - для будь-якого платника податку. У відповідності із ЗУ "Про Державний бюджет України на 2010 рік" [133] мінімальна заробітна плата встановлена у розмірах, визначених ЗУ "Про встановлення прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної плати" [134]: з 1 січня 2010 року - 869 грн., з 1 квітня - 884 грн., з 1 липня - 888 грн., з 1 жовтня - 907 грн., з 1 грудня - 922 грн. Якщо взяти за основу квітневу суму у розмірі 884 грн., то штраф складатиме 4420 грн.-6188 грн.

Підставами для відповідальності як ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" (ст. 68), так і КУпАП визначають, зокрема, порушення прав громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, але наведені у дослідженні факти свідчать про те, що права громадян на безпечне для життя та здоров'я довкілля знаходяться у стадії постійного їх ігнорування. Інші положення ЗУ щодо притягнення до відповідальності – так само абстрактні і здебільшого мають посилання на відомчі нормативні акти, які не можуть бути визнані нормами матеріального права; за таких умов це створює підстави для зловживань з боку ОВВ. Аналіз ЗУ свідчить, що у ньому бракує визначення саме сутності спричиненої правопорушенням шкоди, а це не може сприяти об'єктивному розгляду справи, а відтак і законності. Зазвичай, у практиці використовуються постанови ПВСУ, якими надаються роз'яснення, зокрема, в частині визначення шкоди, в тому числі і істотної, визначення сутності тяжких наслідків тощо [135, 136]. Це підтверджується також ст. 247 ККУ [137], яка, не маючи визначення об'єкту, обмежується тільки визначенням терміну "тяжкі наслідки", з чого випливає логічний висновок щодо низької якості законодавчих актів або їх окремих положень. Відображені недоліки не можуть сприяти побудові цивілізованої правової системи законодавства. На нашу думку, правосуддя має здійснюватись на підставі чітких і зрозумілих норм матеріального права, які не залишатимуть жодного сумніву щодо застосування закону.

Законність, як зазначають А.Ю. Олійник, С.Д. Гусарев та О.Л. Слюсаренко, це є такий режим, який забезпечує всебічну охорону прав та інтересів особи, суспільства і держави, при цьому "Реальний характер законності має місце тоді, коли вимоги закону не лише проголошуються, але й виконуються, проводяться у життя" [138, с. 112]. Суспільна небезпечність, як зазначають автори, - це шкідливість для суспільства, держави й особи; шкідливість означає їх небажаність і необхідність боротьби з ними; шкідливість передбачає настання негативних наслідків, які проявляються в даний час або в майбутньому, що також є небезпечним для суспільства [138, с. 104, 105]. З наведеним слід погодитись, оскільки легалізація законом отруєння довкілля є суспільно небезпечною дією. Виходячи з принципів Основного Закону можна зробити висновок, що соціально шкідливе або несправедливе не повинно мати юридичної сили.

На думку А. М. Колодія та А. Ю. Олійник причина неякісних та нестабільних законів, - а це стосується їх змісту, - має причинний зв'язок із відсутністю наукової обґрунтованості та відсутністю врахування і використання суспільної думки [139, с. 119]. Зазначене в повній мірі відноситься і до ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", норми якого замість захисту об'єктів довкілля від негативних чинників встановлюють принципи їх охорони, що є неправильним за суттю і більш відповідає цілям та завданням, що випливають із змісту ст. 3, 50 Конституції України. За таких умов існуюче визначення напрямків діяльності ОВВ у галузі захисту довкілля не може вважатись таким, що узгоджується з конституційними приписами.

Ю. Тодика наголошує на тому, що процес тлумачення змісту правових норм має розкриватись через знання мови, якою вони сформульовані, знання про системні зв’язки цих норм, їх походження і функціонування. Тлумачення, як будь-який процес мислення, має підкорятись законам і правилам логіки, тобто кожне положення, що інтерпретується, повинно бути обґрунтованим, доведеним [140]. Із наведеним слід погодитись, оскільки неправильне визначення цілей та завдань ОВВ у сфері захисту об'єктів довкілля випливає з факту застосування у законодавстві неприйнятної термінології.

Так, Колбасов О.С. та інші науковці екологічне право ототожнюють із правом навколишнього природного середовища [141]. Авторський колектив підручника "Екологічне право України" [142, с. 25-27] вважає, що під системою екологічного права "розуміють розміщення у певній логічній послідовності його структурних підрозділів, яка обумовлена змістом екологічних відносин, що виступають предметом екологічного права". Підгалузі екологічного права становлять "сукупність правових норм, що регулюють однорідну групу екологічних відносин, з притаманними для них специфічними рисами, які є невід'ємною частиною загальних екологічних відносин". Предметом екологічного права автори визначають відносини, які складаються між суб'єктами з приводу приналежності, використання, забезпечення екологічної безпеки, відтворення природних об'єктів та охорони навколишнього природного середовища з метою задоволення екологічних та інших інтересів [142, с. 5]. На думку авторів, "Підгалузева структура екологічного права забезпечує диференційований підхід до правового регулювання відповідних видів екологічних відносин". На їх думку, "еколого-правова наука" сприяє вдосконаленню системи екологічного законодавства. Виходячи з міркувань авторів можна зробити висновок, що предметом екологічного права є діяльність ОВВ з охорони правовідносин суб'єктів, незважаючи на той факт, що отруєння довкілля та людини не можна ототожнювати з поняттям "забруднення довкілля та людини".

О. С. Баб'як, П. Д. Біленчук та Ю.О.Чирва пропонують під системою екологічного права "…розуміти розміщення в певній логічній послідовності його структурних підрозділів, які обумовлені змістом екологічних відносин" [143, розділ 2, п. 2.7.]. На думку Бринчука М.М., під предметом правового регулювання права навколишнього середовища пропонується розуміти "…строго визначену сферу суспільних відносин, що якісно відрізняються від інших суспільних відносин, які утворюють предмет іншої галузі права. Оскільки в якості об'єкту правового регулювання в розглянутій нами сфері виступає природа (навколишнє середовище) і її окремі елементи - земля, надра, води й ін. і пов'язані з ними інтереси людини, - можна сказати, що предметом є суспільні відносини із приводу природи або навколишнього середовища" [95, с. 107]. Ю.С. Шемшученко [144, п. 1.2] наголошує на тому, що "Термін "довкілля" є більш адекватним термінові "навколишнє середовище", ніж "навколишнє природне середовище". Якби було навпаки, то відповідний конституційний термін мав би назву "при­родне довкілля". Отже, зроблено крок до гармонізації екологічного права України з міжнародним правом навколишнього середовища". У зв'язку із наведеним, по-перше, вважаємо за доцільне зазначити, що фраза "Якби було навпаки" пояснюється тим, що автор був включений до складу комісії по розробці нової Конституції УРСР [145], а тому ми маємо натомість такі суперечливі положення щодо існування терміну "екологія"; по-друге, - твердження щодо гармонізації законодавства вкрай недоречні, оскільки у міжнародному праві відсутня галузь екологічного права. Не менш суперечливими вбачаються твердження автора, що екологічне право є комплексною галуззю права, "якою регулюються суспільні відносини в галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів" [144, п. 1.2]. Під предметом українського екологічного права, як зазначає автор, слід розуміти специфічні відносини в галузі взаємодії суспільства з навколишнім природним середовищем.

Аналіз наукової літератури свідчить, що застосування поняття "взаємодія суспільства з навколишнім природним середовищем" не є вдалим, оскільки поняття терміну "взаємодія" означає взаємний зв'язок між предметами у дії. Так само ми не можемо погодитись з тим, що предмет природоресурсного права може бути похідним від інтегрованого предмета права екологічного.

Висловлювання Ю.С. Шемшученко стосовно того, чи є об'єктом еколого-правової охорони людина, на нашу думку, має велике значення для визначення цілей та завдань ОВВ у сфері захисту довкілля. Автор констатує, що ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" фактично знімає це питання, оскільки ст. 5 передбачено, що здоров'я і життя людей підлягають державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки [144, п. 1.3]. З цього приводу можна зазначити тільки одне: словосполучення "негативний вплив несприятливої екологічної обстановки" не є тотожним поняттю "вплив негативних (отруйних) чинників на об'єкти довкілля та людину". Ю.С. Шемшученко [144, п. 1.3] наголошує на необхідності охорони навколишнь­ого природного середовища, під яким він розуміє "комплексне природно-антропогенне явище". Під сутністю терміну "охорона" автор розуміє "комплекс заходів, спрямованих на збереження, відтворення і поліпшення стану цього середовища". Тобто, за міркуваннями автора, охороні підлягає "природно-антропогенне явище", а не захист об'єктів довкілля від впливу негативних факторів.

На думку В.І. Андрейцева, екологічна безпека є галуззю права [146, с. 23], що суттєвим чином не узгоджується з ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища". Об'єктом цієї галузі, на думку автора, є екологічна безпека, а предметом – "правовідносини" щодо забезпечення екологічної безпеки. Із зазначеним важко погодитись, оскільки це суперечить Конституції України та ЗУ "Про основи національної безпеки України", які об'єктом визначають конституційні права людини і громадянина, зокрема, їх здоров'я, яке залежить від стану довкілля, його захищеності. Автор наголошує на тому, що поняття екологічної безпеки походить від поняття "безпека" (англ. Security). Тобто, ігнорується своє вітчизняне, встановлене конституційними нормами поняття безпечного для життя та здоров'я довкілля. Термін "безпечне" означає "Який не криє в собі небезпеки або захищає кого-, що-небудь від небезпеки; якому не загрожує небезпека; гарантований від небезпеки; який не завдає, не повинен завдавати шкоди" [76]. Тлумачення автором іноземного терміну security, як "стану захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства, держави від внутрішніх та зовнішніх загроз" не узгоджується з перекладом професора В.К. Мюллера [147, с. 632]. Сутністю терміну Security є "безопасность, надежность, уверенность, защита, надёжность, органы безопасности; охрана". Тобто мова може йти тільки про службу охорони або служби безпеки, про що нами зазначено у попередніх розділах.

Обгрунтуванню понять "охорона" та "захист" у правничій науці приділяється достатньо уваги, але, на нашу думку, відсутні чіткі їх розмежування. Ю.С. Шемшученко, Мунтян В.Л. та Розовський Б.Г. висловлюють думку, що природокористування і охорона природи - це не дві самостійні форми взаємодії суспільства і природи, а єдина взаємообумовлена задача управління природокористуванням у процесі виробничої діяльності [148, с. 10]. З таким категоричним та абсолютним твердженням навряд чи можна погодитись. Так само не можна погодитись із тим, що на сьогодні існують галузь екологічного пра­ва і галузь екологічного законодавства, в тому числі й потреба прийняття Екологічного кодексу України [148, п. 1.7].

З приводу спірних питань, які стосуються безпосередньо визначення цілей та завдань ОВВ у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників, варто навести міркування відомого правознавця В.І. Титової [149]. Так, посилаючись на статті 190, 179 ЦКУ ("майном як особливим об'єктом вважаються окрема річ, сукупність речей, а також майнові права та обов'язки"; "річчю є предмет матеріального світу, щодо якого можуть виникати цивільні права та обов'язки"), автор запитує: "наскільки визначення цих понять можна "прикласти"до поняття земель? Чи можна вважати земельну ділянку "окремою річчю", а декілька ділянок - "сукупністю речей"?. Відповідаючи на ці питання В.І. Титова констатує, що "така "цивілістична арифметика" не підходить до розуміння земель. По-перше, вона не враховує їх природну специфіку і надзвичайну загально-соціальну цінність. По-друге, матеріальна речова власність створюється працею людей, а отже, має балансову вартість, що не характерно для земель. По-третє, землі не підпадають під їх кількісне вимірювання: вони обраховуються не в арифметично-кількісних одиницях, а у гектарах - специфічному вимірюванні їх площ. Відповідно до наведеного, інші об'єкти довкілля, якими є вода та атмосферне повітря, так само як і земля, не підпадають під характеристику об'єктів, які потребують охорони у якості матеріальної речової власності. У рівній мірі це відноситься до води та повітря. Наведене має безпосереднє відношення до неправильного застосування терміну "збитки", замість терміну "шкода".

М.І. Малишко наголошує на тому, що норми екологічного права – це дві великі групи, які й становлять "відповідно систему екологічного законодавства і права - природноресурсове та природоохоронне" [150, с. 20]. Н.В. Кузнєцова під екологічним правом розуміє систему правових норм, що регулюють "переважно адміністративним методом відносини по раціональному використанню природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища з метою його збереження, відтворення й поліпшення …" [151, с. 3]. М.М. Веденін під екологічним правом розуміє галузь права або систему норм права, що "регулюють суспільні відносини у сфері взаємодії суспільства і природи з метою збереження, оздоровлення й поліпшення навколишнього природного середовища…" [152, с. 3]. А.Ю. Сем'янова наголошує на тому, що "Система экологічного права – це сукупність інститутів экологічного права, розташованих у певній послідовності". Об'єктами екологічного права є те, з приводу чого відбувається правове регулювання. Такими об'єктами слід вважати землі, надра, грунти, поверхневі і підземні води, ліси та іншу рослинність, тварин і інші організми та їх генетичний фонд, атмосферне повітря, озоновий шар атмосфери і навколоземний космічний простір [153, с. 11].

В 1976 р. В.В. Петров наголошував на тому, що під природоохоронним законодавством слід розуміти "Совокупность природоохранительных норм и правовых актов, объединенных общностью объекта, предмета, принципов и целей правовой охраны природы в СССР" [154, с. 61]. В 1981 р. автор акцентує увагу на тому, що охорона природи та використання природних ресурсів є якісно протилежними категоріями і регулюються нормами різних галузей законодавства [155, с. 51, 52]. Виходячи із зазначеного, автор робить висновок, що не можна об'єднувати в одному правовому акті норми, що регулюють охорону природи і господарське використання природних ресурсів. Міркування автора є досить доречними, оскільки сутність цих двох різних галузей законодавства визначають і різну за своєю сутністю практичну діяльність людини, а відтак і два різні напрямки діяльності ОВВ: а) захист об'єктів довкілля та людини від негативних чинників (право довкілля); б) охорона об'єктів довкілля з метою раціонального використання їх в якості природних ресурсів (природоресурсне право).

Численні бачення науковців ми завершуємо міркуваннями одного із засновників галузі екологічного права, яким вважається О.С. Колбасов. Він зазначав, що екологічне право є "однією з галузей у системі права, що поєднує сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини по охороні навколишнього середовища від шкідливих хімічних, фізичних, біологічних, радіаційних впливів у процесі господарської та іншої діяльності (що виявляє названий шкідливий вплив на природне середовище), а також по раціональному використанню природних ресурсів" [156, с. 14].

З огляду на суперечливість та невизначеність наведеного, вважаємо за доцільне звернутись до праць фахівців, у яких обгрунтовується сутність системи права та системи законодавства. Так, К. Г. Волинка [157, с. 144, 145] відзначає, що система права - це внутрішня структура права, яка відповідає характеру регульованих правом суспільних відносин. Система законодавства є зовнішньою формою системи права, що виражає будову системи його джерел, тобто систему нормативно-правових актів. Первинним елементом системи права є норми, а первинним елементом системи законодавства виступає нормативно-правовий акт. З огляду на зазначене, автор вважає, що система права і система законодавства не тотожні.

М.І. Абдулаєв та М.В. Колганова під системою права розуміють сукупність існуючих у державі юридичних норм та їх поділ на відносно самостійні частини галузі права та інститути, що регулюють відособлені групи суспільних відносин [158, с. 94]. А.Ю. Олійник, С.Д. Гусарев та О.Л. Слюсаренко зазначають, що під системою права слід розуміти "об'єктивно зумовлену внутрішню організацію права певного суспільства, яка полягає в єдності і погодженості усіх юридичних норм та диференціації їх за галузями, підгалузями та інститутами", при цьому з'ясування співвідношення адміністративного права з іншими правовими галузями надає можливість уточнення його соціальної природи, призначення, особливостей змісту, в тому числі і при визначенні місця у правовій системі [138, с. 70].

А.Б. Венгеров наголошує на тому, що "Традиційно галузі права виділяють по єдності предмета і методу правового регулювання" [159, с. 232]; "Співвідношення системи права й системи законодавства - одне з важких наукових і практичних проблем теорії права. Якщо система права складається з галузей, підгалузей права, правових інститутів, правових норм, різних взаємозалежних між собою блоків, то система законодавства складається з нормативно-правових актів, їх структурних підрозділів" [159, с. 233].

Лівшиц Р.З. зазначає, що законодавство є системою правових норм, а тому "саме в ньому потрібно здійснювати, провадити угрупування групування по галузях"; "З позиції відмінності права й закону коректніше, говорячи про галузь, застосовувати термін "галузь законодавства" [160, с. 56]. Автор робить висновок, що система законодавства – це групування правових норм, якими є закони, акти парламенту та підзаконні акти органів управління. Конструкція галузей права не враховує динаміку правового регулювання та неминучу появу нових галузей, а тому повинна звільнити місце ідеї галузей законодавства, ідеї більш рухливій та динамічній. Система законодавства в цілому – це система всіх правових норм [160, с. 58-60]. З наведеним слід погодитись.

Відомий правознавець В.М. Хвостов у праці "Общая теория права. Элементарный очерк" [161, с. 103-105] відзначав, що "Системою права називається приведення всього юридичного матеріалу в такий вигляд, щоб він являв собою струнке логічне ціле, а не безладний агрегат різнорідних юридичних визначень". Автор акцентує увагу на тому, що система права значно спрощується, якщо юридична конструкція системи права грунтуватиметься на науковому узагальненні юридичного матеріалу. З останнім твердженням варто погодитись, оскільки воно дає змогу більш реалістично визначити сутність функцій, цілей та завдань ОВВ у сфері захисту об'єктів довкілля від дії негативних чинників.

У контексті наведеного варто звернутись до постанови ВРУ "Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки" від 5 березня 1998 р. [62]. Всупереч конституційним положенням про захист довкілля, стан якого має бути безпечним для життя і здоров'я людини (ст. 50), постановою пропонується система екологічного законодавства (п. 34), яка на першому місці передбачатиме функції державного управління у сфері використання природних ресурсів, використання техногенних родовищ корисних копалин.

З огляду на викладене, є підстави зробити наступні висновки. Вірогідність реалізації ефективного адміністрування в двох різних за своєю сутністю галузях, якими є захист об'єктів довкілля від негативних чинників та охорона природних ресурсів, безпосередньо залежить від таких важливих складових, як якість правового забезпечення цих полярних напрямків діяльності. Але невизначеність чинного законодавства у сфері захисту довкілля, поєднання двох різних за своє сутністю напрямків діяльності ОВВ, суперечливість термінологічних понять, реорганізаційні зміни ЦОВВ (з 2000 р. - Мінекології є СУ ЦОВВ з питань екології та природних ресурсів [162]; з 2003 р. – Мінекології реорганізовано в Мінохоронприроди та Державний комітет природних ресурсів України [163]; з 2005 р. – діють положення про Мінохоронприроди, в функції якого входять питання використання природних ресурсів та охорони природи [164]; з 2006 р. і по сьогодні – Мінохоронприроди, яке має опікуватись питаннями використання природних ресурсів та охорони природи [165]) свідчать про те, що законодавство у сфері захисту довкілля та у сфері природокористування не змінилось на краще, оскільки і на сьогодні захист довкілля здійснює відомство, яке одночасно надає дозволи на експлуатацію надр та об'єктів довкілля.

На жаль, жодне положення про ці органи не містить цілей та завдань, що випливають з приписів Хартії (слід утримуватися від скидів та викидів отруйних речовин у природні системи; якщо такі дії є неминучими, то ці ж отруйні та забруднюючі речовини повинні очищатися в тих місцях, де вони виробляються, з використанням найбільш досконалих засобів; повинні застосовуватися особливі запобіжниі заходи з метою не допущення скидання радіоактивних або токсичних відходів) [166, п. 12].

Із урахуванням ситуації, що склалася у процесі побудови спеціального органу адміністрування у двох протилежних за своєю сутністю сферах, уявляється доцільним розмежувати функції ОВВ шляхом створення двох відомств (захисту об'єктів довкілля та природних ресурсів), за повної відсутності ознак підлеглості одне одному в організаційному відношенні, але з наданням органу у сфері захисту об'єктів довкілля функцій контролю за діяльністю органу у сфері використання та відтворення природних ресурсів.

Дата добавления: 2014-10-31