Історія становлення державної та правової політики у галузі захисту об'єктів довкілля від негативних факторів

ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ У ГАЛУЗІ ЗАХИСТУ ДОВКІЛЛЯ

РОЗДІЛ 1.

Традиційно історія правового регулювання охорони та захисту об'єктів довкілля розглядається, починаючи з часу становлення радянської влади. Деякі науковці [1] пропонують дане питання розглядати стосовно до трьох періодів: дореволюційний період (до 1917 р.); радянський період (1917-1988 р. р.); сучасний період [2]. Не вдаючись до аналізу суперечностей, зокрема, стосовно виникнення у дореволюційний період такої науки, як "екологічне право", доцільно відзначити, що термін "дореволюційний період" не узгоджується із загальноприйнятою періодизацією державно-правових форм, що передували періоду соціалістичної революції й державотворення (1918-1920 р.р.): буржуазно-демократична республіка (лютий - жовтень 1917 р.) як дореволюційний період; Російська імперія періоду переходу до буржуазної монархії (середина XІX - початок XX ст.); Російська імперія періоду абсолютизму (XVIII - середина XIX ст.); Російська (Московська) держава (XV - XVII ст.); період самостійних феодальних держав Стародавньої Русі (XII - XIV ст.); Стародавня Русь (IX — XII ст.).

Як відзначають М. Б. Булгаков та А.А. Ялбулганов [3], найперші акти про охорону об'єктів природи вказують на зв'язок давньоруського законодавства з нормами звичаєвого права східних слов'ян (поняття захисту об'єктів довкілля від негативних факторів цьому періоду невідоме). На першому місці серед джерел "Русской Правды" ставиться звичаєве право. Іншими джерелами "Русской Правды" визначаються судові рішення, "княжеские уставы", візантійське право. Доречно вказати, що дослідження В. Гапоненко [4] свідчить, що з 80-х років XVІ ст. на значній території України діяли природоохоронні артикули Литовського статуту 1588 р., які значною мірою були аналогічними артикулам "Русской Правды", дещо доповнюючи їх.

М. Б. Булгаков та А.А. Ялбулганов акцентують увагу на тому, що народне господарське й побутове життя плем'ян завжди було тісно пов'язане із природою й прямо залежало від ландшафту місцевості, сезонних природних циклів і стихійних кліматичних явищ. Землеробство було основним заняттям населення, додатковими були збирання, бортництво, полювання та рибальство. Вирубування лісу під посіви зерна здійснювалось у незначних масштабах. Додаткові промисли забезпечували лише потреби натурального господарства й при слабкості торговельного обміну не були хижацькими. Таким чином, населення брало від природи мінімум, майже не втручаючись у її рослинно-біологічний процес. Правові акти, на відміну від народних традицій, відображали не стільки мотиви охорони природних об'єктів, скільки забезпечення приватновласницьких, військових, фіскальних інтересів тощо. Так, ст. 69 "Великої Правди" за покражу бобра передбачала штраф у 12 гривень, тобто, таке ж покарання, як і за вбивство холопа [3, с. 5]. За псування князівської борті із бджолами ст. 32 "Короткої Правди" передбачала штраф у 3 гривні. Відповідно до ст. 75 "Великої Правди" за ненавмисну порубку власницького придатного в борть дерева на винного накладався штраф: 3 гривні на користь скарбниці й 0,5 гривні на користь хазяїна дерева, а згідно із ст. 73 за навмисну порубку "дуба знаменного" (тобто діючої борті) - 12 гривень на користь скарбниці. За "выдерку" чужих бджіл із борті з винного брався штраф у розмірі 3 гривень до скарбниці, а на користь хазяїна, якщо мед з вулика не був обраний, - 10 кун (збірна назва грошей домонгольської Русі, серед яких були й хутра цінних порід тварин), а якщо був обраний, то 5 кун (ст. 76).

У період феодальної роз'єднаності князі часто надавали свої володіння в користування великим власникам, зокрема монастирям. У відповідних грамотах власницькі права підкріплювалися заборонами сюзерена використовувати природні багатства іншими особами, крім користувачів угідь. Так, в "Уставной грамоте" Василя ІІІ від 1530 р. селянам Нові Солі Новгородського повіту дозволялось "за 20 верст от Соли дрова сечи и хоромной лес в моих великого князя лесах и в бояр­ских и во княжих, и в помесчиковых, и в монастырских, и в своеземцких и по рекам лес плавити...", тобто для виварювання солі селянам надавалось право рубати ліс у володіннях княжих у межах 20 верст від слободи. У цьому випадку великий князь скасовував заборону на порубку лісу у зв'язку з потребою у солі. Одночасно грамотою передбачалось покарання за псування бортних дерев: "а ссечет кто дерево с пчелами, а уличат того и на том доправливают 4 гривны да отдают тому чье дерево, а кто посечет которое дерево выделано без пчел, а уличат его в том; и слободчики на том до­правливают гривну да отдают тому, чье дерево... ". Тобто, правові акти того часу предметом свого регулювання мали охорону промислів (використання природних ресурсів - продуктів бортництва (меду, воску й сольових розчинів), що діяли [3, с. 8].

Мисливські права власників захищали деякі царські грамоти. Так, заповідна грамота Івана ІV від 1551 р. архімандритові Чудова монастиря Феогносту на село Дубки в Зубцовському повіті підтверджувала ранню грамоту Василя ІІІ на це село і містила заборону стороннім людям "ходить на лоси и на медведи и на лисицы" у монастирських володіннях. Аналогічна грамота у 1522 р. була дана ігуменові Пахомію із «братиею» Учемського Кас'янівського монастиря Угличського повіту, у якій заборонялося полювання у монастирських володіннях [3, с. 8]. З наведеного вбачається, що законодавство XV-XVІ століть надійно охороняло об'єкти довкілля, що були у власності великих князів, монастирів та общин, від зазіхання на них сторонніх осіб.

Литовський статут 1588 року, як свідчить дослідження В. Гапоненко, обумовлював питанння полювання, бортництва, відшкодування спричиненої лісним масивам та хлібним угіддям шкоди [4]. Так, артикул 1 "Про лови" встановлював розмір штрафів за порушення норм і меж полювання "в чужих охотничьих угодьях". Ціна за вбитого звіра залежала від чисельності популяцій та розмірів: за зубра винна особа мала сплатити 12 крб., за лося - 6 крб. Вводилися спеціальні строки мисливського сезону. Згідно з арт. 18 заборонялось полювати на чужих землях, "начиная от праздника седьмой субботы, вплоть до окончания уборки с полей всякого хлеба". Автор відзначає, що за незаконне винищення об'єктів довкілля (гаїв, борів) винні особи сплачували встановлені грошові стягнення, а у разі спричинення великої шкоди людину засуджували до смертної кари за зрубування "воровским образом дерева" у чужому володінні, за викрадення бджіл "возле дома или на пасеке, или в лесу на дереве, из улья или из сделанного для них дупла…". Статут передбачав також відшкодування збитків потерпілим в разі пожеж в лісних угіддях. Положення Литовського Статуту діяли на території України до початку ХІХ століття, більша частина їх знайшла пізніше місце в "Збірнику малоросійських прав".

Більш систематизованого вигляду питання охорони об'єктів довкілля набули з прийняттям "Соборного уложения" 1649 р. [5], одним із джерел якого став Литовський Статут 1588 р. Слід відзначити, що попередні правові акти та "Соборное уложение" не містять жодних посилань щодо стягнення штрафів та застосування старовинними правовими актами терміну "екологія", як це тлумачиться на власний роздум М. Б. Булгаковим, А.А. Ялбулгановим та В. Гапоненко [3, 4].

Питанням судочинства присвячені положення глави "О суде". Так, п.214 встановлювалась заборона на примусове переселення бобрів; у разі виявлення таких фактів позивач мав право на стягнення з винних осіб певних грошових сум (с. 144). За псування бортного дерева, ушкодження кореню або підпал та іншу умисно спричинену шкоду ("учинит нарочно") передбачались такі заходи впливу: "за бортное дерево со пчелами три рубли, а безо пчел, в котором дереве напереть того пчелы были, полътора рубли, а в котором дереве борть была зделана, а пчел не бывало, и за то дватцеть пять алтын, за кряжь невыделанной по двенатцати алтын по три денги, сколько их ни испортит" (п. 218). За "выдирание пчел" (п. 219), якщо не зіпсовані борті – винна особа повинна сплатити 1,5 крб. У разі виявлення факту крадіжки вуликів з бджілками - за кожний вулик винна особа повинна сплатити 3 крб., а додатково "ему же за то учинити жестокое наказанье, бити кнутом". Цікаво, що за умисне спричинення шкоди дереву та видирання меду з дупла – винна особа повинна сплатити позивачу вже 6 крб. (с 145). Досить демократичними є положення п. 220, який не вбачав ніякої різниці між поміщиком або простою людиною ("от большаго и до меньшаго чину"), якщо судом буде доведено з їх боку умисність факту порубки лісу (с 145). Стягнення на користь позивача грошових коштів здійснюється по "указной цене". Із змісту п. 223 вбачається турбота про охорону лісових угідь від пожарів, якими (мовою оригіналу): "учинят поруху бортному деревью и пчелам, и зверь и птицы и с того лесу тем пожаром отгонят". Цікавим є те, що відповідальність за спричинення пожежі пов'язується як з умислом, так і необережністю. На винних осіб "за такое пожарное разорение взяти пеня, что государь укажет, а исцу велети на них доправити убытки по сыску. А будет от кого такое дело учинится без хитрости, и на нем пени и исцова иску не имати". Цікавими є також положення про те, що "Соборное уложение" встановлювало заборону на спалювання соломи на земельних угіддях, а на лугах – трави (п. 224). Тобто, передбачались заходи захисту об'єктів довкілля. У разі скоєння зазначеного, документ давав право на стягнення шкоди (с. 228). В той же час, цілком розумною вбачається норма, яка передбачала дію стихійних сил (п. 225) та відповідно – звільнення від відповідальності, оскільки "такое пожжение на ответчиках исцовых исков не правити потому, что такое запаление учинится изволением Божиим, а не умышлением ответчиковым" (с. 146). З наведених фактів вбачається, що "Соборное уложение" передбачало саме відшкодування шкоди, а не штрафні санкції.

Охорона об'єктів довкілля доповнювалось заходами санітарного напрямку. Так, наказом 1686 р. встановлювалось, щоб "ни у чьих дворов навозу и мертвечи­ны и никакого скаредного помету на улицах не было, также и с поварен и из отходов выпусков не делали, а... навоз или помет возить тем людем, против чьих дворов какой навоз или помет или метрвечина объявитца". Ослушников предписывалось "бить батоги нещадно и убрать навоз" [5, с. 22].

Як ми бачимо, охорона об'єктів довкілля була обумовлена в першу чергу прагматичними міркуваннями. Особлива увага державою приділялась охороні лісових масивів - основного природного багатства країни. До Петра I у Росії не існувало спеціальної установи, яка б здійснювала охорону і використання заповідного лісу. Відмітною рисою перших указів Петра І було оголошення деяких порід лісу заповідними, не дивлячись на їхню приналежність (казенні, поміщицькі, монастирські). Для створення в Росії військового флоту був потрібний добротний лісовий матеріал і в першу чергу дуб. Згідно з указом від 23 листопада 1703 р. в перелік заповідних дерев були внесені "дуб, клен, ільм, в'яз, карагач, модрина, а також сосна товщиною в місцях зрубу 12 вершків (54 см.) і більше". За порубку заповідних дерев винна особа сплачувала до казни суму у розмірі 10 крб., а за "многую заповедных лесов посечку" - присуджувалась до страти. Заповідні ліси використовувались тільки для потреб російського флоту. З метою реалізації охорони цінних сортів дерев Петро I спочатку доручив управління лісами Морському наказу (1700 - 1707 г.), а потім Канцелярії військово-морського флоту (1707 - 1722 г.). Указом від 6 квітня 1722 р. "Про вальдмейстерів" у Росії були введені посади лісничих-вальдмейстерів. Запровадження цих посад дозволило впорядкувати охорону лісів. На підставі указу була створена Вальдмейстерська канцелярія при Адміралтействі. Слід зазначити, що 3 грудня 1723 р. була прийнята Обервальдмейстерська інструкція, на підставі якої, зокрема, були визначені заповідні ліси в басейнах ріки Дніпра.

В 1722 р. Петром I було видано указ [3, с. 30] про заборону розводити вогонь "около деревьев стоячих и лежачих ближе двух сажен". При випалюванні лісу або трави в степах під ріллю особи, що здійснювали випалювання, повинні були мати при собі "огнегасительные снаряды" і не допускати поширення вогню понад випалюваний простір. На випадок пожежі у лісах або у степу мешканці 10-верстної округи повинні були її ліквідувати (с. 30). За порівняно короткий період, завдяки ініціативі Петра I, в галузі охорони об'єктів природи були досягнуті очевидні позитивні результати, зокрема, закладені основи лісового та природоохоронного законодавства, введені засади лісоуправління, видані перші лісоохоронні інструкції, уперше офіційно введений принцип стабільності користування лісом; закладені основи регулярного опису лісів, визначено необхідність закладення розплідників по вирощуванню саджанців для озеленення й лісовідновлення; започатковані роботи з інтродукції, штучного лісовідновлення й лісорозведення, введені елементи правил рубки лісу (деякі з яких діють і донині); поліпшення санітарного й протипожежного стану лісів тощо.

Дослідження В. Гапоненко [4] свідчить, що починаючи з другої половини XVII ст. гетьманами України приймались природоохоронні документи, які захищали угіддя як власність їх володарів. Універсал періоду гетьманування Б. Хмельницького від 22 листопада 1649 р. забороняв козакам, які проживають біля Київського Михайлівського Золотоверхого монастиря, "в дуброви і леси в'єжджати і шкоди от того часу чинити". У випадку порушення положень універсалу вид покарання призначався відповідно до рішення козацького товариства. Іншим Універсалом від 2 червня 1653 р. козакам та міщанам одного із сіл під Києвом заборонялось захоплювати землі і сіножаті Київського магістрату. Універсалом від 25 травня 1654 р. козакам і простим людям було заборонено рибалити в урочищах, що належали монастирю отця Клементія Старушича. Тобто, універсали, захищаючи право власності на об'єкти довкілля, виконували й іншу мету - стримували нищівне використання цих об'єктів. Автор відзначає, що архіви Коша Нової Січі містять документи, які свідчать про формування у XVIIІ ст. з числа козаків спеціальних команд "для избережения от опустошений сторонними лесних и протчих войскових угодий". Головним завданням було "… к опустошению напрасному леса портить не допускать". Певний інтерес викликає наказ отамана Азовського козацького війська генерал-майора К. Решетілова від 12 серпня 1859 р., відповідно до якого станичні управи повинні були "…принять самые деятельные меры к разводу лесоводства вообще полезного с тем, чтобы каждое общество разводило лес всякого рода, найболее способного к растению в этом крае" [4].

І. Грозовський [6] відзначає, що у Запорозькій Січі найбільшої шкоди лісам завдавали самовільні прорубки дерев. Для затримання самовільних порубників лісу призначалися спеціальні команди (с. 104), але їх діяльність була досить неефективною. У зв'язку з цим на території Запорозьких Вольностей широко практикувалася передача окремих лісових ділянок за відповідними "орендами" на охорону козакам - власникам зимівників або слобід, які заохочувалися до розведення дерев, особливо плодових порід (с. 105).

Слід відзначити, що обумовлені питання знайшли відображення у законопроекті 1743 р. "Права за якими судиться малоросійський народ" [7], участь у розробці якого та його публікації безпосередню брав професор університету Свят. Володимира А.О. Кистяківський (Київ, 1879). Фактично це був перший кодекс українського права, у якому значне місце посідали норми цивільного права, але інші розділи обумовлювали адміністративні процедури, зокрема, в частині охорони об'єктів довкілля (розділи ХVІІ-ХІХ) тощо. Так, арт. 4 розділу ХVІІІ, який присвячувався рікам, повеням, затопленим сінокосам тощо, передбачав, що якщо підтоплення виникло внаслідок пошкодження гаток, винна особа повинна була полагодити її та очистити затоплену територію. Артикул 7 розділу ХІХ, який був присвячений питанням охорони об'єктів довкілля, передбачав, що "за умисно вчинений підпал у лісі - за наявності доказів - усі збитки спричинені за судовим розглядом і по звичайній правній ціні - заплатити, а понад те за станом шкоди арештом наказати. А за неумисний підпал - обов'язок погасити пожежу" [7, с. 308-348]. Тобто, захист об'єктів довкілля передбачав відшкодування шкоди саме власнику.

З досліджень В. Гапоненко та І. Грозовського випливає, що в частині охорони довкілля козацтво все ж таки орієнтувалось на законодавчі акти Російської імперії. Зокрема, В. Гапоненко [4] посилається на те, що у 1773 р. був прийнятий закон Російської імперії про заборону полювання в період з 1 березня по 29 червня. Але міра покарання за порушення правил полювання була встановлена тільки у 1831 р. (винна особа повинна була сплатити до казни суму у розмірі 500 крб. асигнаціями). В 1738 р. був виданий указ [3, с. 42], що забороняв лов риби за допомогою пристосувань, які перешкоджають вільному ходу риби з моря в устя рік і знизу нагору по ріках (самолови всіх систем, рибні заколи й т.д.). Цим же документом передбачався захист водойм від засмічення.

М. Б. Булгаков та А.А. Ялбулганов відзначають [3, с. 43], що повторюваність таких заборонних заходів у 1804 р., 1828 р., 1852 р. та в 1892 р. свідчила про м'якість покарання за порушення, недостатній контроль за їхнім виконанням, а відтак - ігнорування. Наприклад, згідно з указом 1828 р. за ловлю риби недозволеним способом з винної особи в перший раз стягувалось 100 крб. ассигнаціями, на другий раз - 200 крб., в тре­тій раз - 300 крб., а на четвертий раз порушника відправляли на рік у робочий дім на примусові роботи. В 1892 р. циркуляром Міністерства державного майна губернатори були зобов'язані не допускати перегороджування русла рік для рибного лову - під погрозою покарання [3, с. 42]. В 1832 р. "Свод Устава лесного" був включений у Звід Законів Російської Імперії, на його підставі було видане "Положення про постійну лісову варту по відомству міністерства Фінансів". В 1839 р. прийнято "Положение о Корпусе Лесничих" [3, с. 36]..

Що важливо: в 1833 р. видаються правила "О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в С.-Петербурге", на підставі яких "все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы". Згідно з правилами, промислові підприємства, залежно від шкідливості впливу на атмосферне повітря, були поділені на три категорії, причому підприємствам третьої категорії було заборонено розміщення у містах. Зазначені положення знайшли більш вдосконалене відображення в "Уложении о наказаниях уголовных и исправительных" 1845 р. (в редакції від 18 грудня 1885 р.), яким встановлювалось: "если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику, мануфактуру или завод в городе или хотя вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются на счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей".

3 лютого 1892 р. був прийнятий новий закон про полювання [8] (т.12, ч. 2. Статуту сільського господарства, С. 28-33), дія якого була поширена на європейську частину Росії. Відповідно до закону, полювати з рушницями, гончими собаками та ловчими птахами міг усякий, хто придбав мисливське посвідчення вартістю 3 крб. у рік від повітових справників, а в областях - від окружних начальників. За полювання без свідоцтва винна особа сплачувала до казни суму у розмірі від 5 до 25 крб., а у разі неможливості сплати ця особа підлягала арешту на термін до 3 місяців. Якщо мисливець хотів зайнятися полюванням у казенних лісах, то повинен був купувати спеціальний квиток або "орендувати полювання" на певний час за плату з публічних торгів (мисливських аукціонів). Завдяки цьому закону було припинено хижацьке винищування птахів і звірів рідкісних порід на території Європейської Росії. Закон діяв з незначними змінами до жовтня 1917 р. [3, с. 42]. У розвиток цього закону на початку XX в. були прийняті ще два загальноросійських закони про охорону тваринного світу [8, с. 42]. З 9 червня 1912 р. було заборонено на кілька років полювати на соболя, щоб запобігти його повному знищенню, а в 1916 р. був оприлюднений закон про заповідники, що був розроблений природоохоронною комісією Російського географічного товариства разом із Російською академією наук. Основним завданням створення заповідників був порятунок рідкісних видів тварин і рослин шляхом створення для них сприятливих умов.

Слід також відзначити деякі досить важливі фактори, що мають відношення до безпечного ведення сільськогосподарського виробництва. Російська імперія, культивуючи у 1909-1914 р. р. зернові культури на площі 48 548 тис. га, виробляла більш ніж 500 кг. зерна на душу населення. На зовнішній ринок у 1913 р. було вивезено хліба на 637 млн. крб. проти 470 млн. у 1904-1908 р.р. [9, с. 52-79]. Що важливо у цьому аспекті - Російська Імперія, як один із головних експортерів хліба на світові ринки, зафіксована як найменший споживач хімічних добрив серед країн Європи й Північної Америки. Застосування останніх у імперії розглядалось як дорогі та шкідливі засоби [10, с. 3-36].

Таким чином, розглянутий період свідчить про те, що були прийняті основні закони, які прямо або побічно вплинули на стан справ у галузях охорони природних об'єктів та їх раціонального використання, в тому числі й стосовно захисту об'єктів довкілля від негативних чинників. Дослідження свідчить також про те, що чим більш жорсткими були адміністративні процедури по відношенню до порушників, - тим більш ефективними були і захист об'єктів довкілля від негативних чинників, їх охорона від знищення.

Жовтнева революція перервала історичний хід подій. 27 жовтня 1917 р. ВЦВК прийнято Декрет про землю [11], яким було скасовано назавжди право приватної власності на землю. Право користування землею отримали всі громадяни Російської держави, - але "тільки до тої пори, поки вони в силах її обробляти". Всі угоди із землею та будівлями на підставі Декрету ВЦВК "Про заборону угод з нерухомістю" від 18 грудня 1917 р. [12] визнаються недійсними. Декретом ВЦВК "Про соціалізацію землі" право приватної власності на землю скасовується [13, ст.1]. Згідно із "Законом про трудове землекористування" від 22 травня 1922 р. [14] володіння землею допускалось тільки на правах трудового землекористування, купівля, продаж, дарування або застава землі були заборонені під страхом кримінальної відповідальності та вилучення землі, яка була у користуванні (п.18). Відзначимо, що новий за своєю сутністю статус землекористувача у великому радянському концентраційному таборі не міг сприяти захисту об'єктів довкілля з боку останнього.

27 травня 1918 р. нова влада прийняла Декрет "О лесах" [15], на підставі Декрету про землю здійснена націоналізація лісів, вод, та надр; все стало всенародним надбанням. В лютому 1919 р. РНК УРСР приймається Декрет "Про охорону лісів" [16]. Історія цього документу, або сутність соціалістичного природокористування, яскраво відображена Б. Н. Цвєтковим [17]. Першочерговим завданням влади (автор наводить цитати з праць) В.І.Ленін називає "необходимость использования природных ресурсов Россий­ской республики и, в частности, гигантских запасов леса для обеспече­ния материальной основы крупной индустрии". У "Докладі про концесії" на фракції РКП (б) VIII з'їзду Рад, як зазначає автор, В.І. Ленін вимагав найсерйознішої уваги до лісових ресурсів, наголошуючи, що "лес на международном рынке представляет гигант­скую ценность", "Увеличение заготовок леса и сплава его за границу, - вказував він у статті "Об едином хозяйственном плане", - могло б дати "до полумиллиарда валютных рублей в год в ближайшее же время". Коментар не потрібен.

Більш об'єктивна характеристика цьому періоду надана А.Б.Венгеровим, який відзначає, що після жовтня 1917 р. "була почата історично потерпіла невдача спроби побудувати таке суспільство, у якому безпосередніми розпорядженнями держави створюється виробництво й розподіл продуктів. При конструюванні такого суспільного ладу використовували міркування про маси, що потребують "батьківської" турботи з боку держави (державний патерналізм) і в повсякденному керівництві з боку партійно-державної еліти, що визначає цілі суспільства і здійснює це керівництво за допомогою надмірно централізованих ієрархічних державних структур управління [18, с. 289].

ВРЕ [19] констатовано, що за перші п'ять років існування радянської держави було видано більш ніж 200 декретів і постанов, які стосувались охорони природи і природокористування; охорона природи визначалась як система науково-природничих, техніко-виробничих, економічних і адміністративно-правових заходів, спрямованих на контрольовану зміну природи в інтересах людства…

О. Ю. Єліна, досліджуючи радянську політику хімізації сільського господарства, відзначає, що наукова модернізація сільського господарства була нічим іншим, як розширенням виробництва та використання хімічних добрив [10]. З цією метою у 1919 р. створюються Інститут добрив (с 1920 р. - Науковий інститут добрив - НІД); в кінці 1920 р. - Комітет по хімізації народного господарства при РНК, а в 1924 р. Держпланом затверджується план "хімізації сільського господарства", як один з радянських проектів глобальної реконструкції економіки. Відповідні вказівки щодо застосування отрутохімікатів ми вбачаємо у положеннях АК УРСР [20, п. "л" ст. 31], який говорить про "боротьбу з шкідниками сільського та лісового господарства, з шкідниками садів та городів і з епізоотіями" на підставі "обов'язкових постанов районних виконкомів, міських та селищних рад" (ці положення діють впродовж до внесення у 1994 р. змін у ст. 105 КУпАП 1984 р.).

Адміністративно-примусовий порядок застосування отрутохімікатів у галузі виробництва сільськогосподарської продукції підтверджується даними статистичного довідника "Внешняя торговля СССР за 20 лет (1918 - 1937 г.г.)" [21], з яких видно, що доля імпорту свідчить про активне завезення у СРСР хімічних добрив, а надалі - активне нарощування їх виробництва у державі та застосування у сільському господарстві (табл. 15). При цьому експорт сільськогосподарської продукції у 1931 р. становив цифру, яка на 73, 8 % була меншою, ніж у 1909-1913 роках (табл. 4).

О. С. Колбасов у 1958 р. [22] відзначає, що у царській Росії питанням охорони природи не надавалося значення державної проблеми, що не узгоджується з нашим дослідженням та фактами, викладеними у ВРЕ (Розділ СССР. Охрана природы) [19]. Між тим, автор констатує, що "у період розгортання соціалістичної індустріалізації країни і суцільної колективізації сільського господарства законодавче регулювання експлуатації природних ресурсів з урахуванням їх збереження й поновлення виступає на перший план" [22].

Неупереджену характеристику дій влади щодо "охорони природи" ми вбачаємо у праці Ф.Р. Штильмарка "Эволюция представлений об охране природы в советской литературе" [23]. Автор відзначає, що "більшовицька ("пролетарська") диктатура встановила твердий ідеологічний контроль, що виходить із добре відомих міркувань Леніна про партійність літератури й мистецтва ("геть літераторів безпартійних!"), увела найсуворішу цензуру нового типу (Головліт), видаляла або знищувала інакомислячих" (це в повній мірі відноситься і до фахівців у сфері юриспруденції). Так, Ф.Р.Штильмарк називає М.Горького, який на зльоті ударників "Беломорстроя" говорить "Потрібно винищити тих ворогів, які стоять на нашому шляху, і взятися за основного прадавнього ворога нашого: за боротьбу із природою..." та інших відомих літераторів, які так само підтримують політику КПРС стосовно боротьби з об'єктами довкілля. Автор констатує, що "Організується і більш-менш злагоджено звучить новий хор офіціозних юристів і філософів, що пишуть на екологічну тематику (І.Д. Лаптев, О.С. Колбасов, В.В. Петров та інш.), яким властивий досить стандартний дух соціального оптимізму …".

Відповідно до зазначеного, О. С.Шестерюк (1978 р.) [24] наголошує, що сила соціалізму полягає в тому, що він дозволяє не тільки передбачити проблеми охорони навколишнього середовища, але й завчасно планувати їхнє вирішення. Під природоохоронним законодавством автор розуміє сукупність нормативних приписів, що включають норми різних галузей радянського права, які спрямовані на регулювання «природоохоронних суспільних відносин». І це не дивно, оскільки на сьогодні і досі змістом предмету адміністративного права є регулювання абстрактних суспільних відносин у сфері державного управління, що свідчить про збереження і консервацію традицій радянської адміністративно-правової науки. Про необхідність розробки правових механізмів стосовно попередження дії негативних чинників, якими спричиняється шкода об'єктам довкілля, – науковці замовчують. Можна лише констатувати, що адміністративний примус, як невід'ємна складова тоталітарної держави, поширився на всі сфери та аспекти життя людини, "інакомислення" не узгоджується з політикою радянської влади. За 75 років СРСР пройшов три етапи тоталітаризму: перший - з 1917 р. до кінця 20-х років; другий – з кінця 20-х до середини 50-х років; третій – з середини 50-х до середини 80-х років. Тобто, цей режим ідеологізував усі сфери життя, відкинувши будь-який прояв самокорекції людини. Надалі ми зможемо мати уявлення про трансформацію світогляду науковців того часу, зокрема, це стосується й факту появи у нашому законодавстві терміну "екологія", що базується на принципах захисту власних амбіцій та "поважання" державної політики…

Стосовно зазначеного, варто навести слова Р. Папаяна: "...істинна наука... нічого не видумує, а лише виявляє одвічно існуючі в природі, в тому числі і в житті людського співтовариства, явища, феномени, їх закономірності і суть". "Правознавству, якщо воно претендує бути істинною наукою, слід робити те ж саме: виявляти ті правові відносини, які споконвіку були основою функціонування людини і людства" [25, с. 1, 112].

Але повернемось до тих фактів, які "офіціозними" науковцями не обговорювалися. Реальна характеристика державної політики у сфері захисту довкілля яскраво відображена архівними матеріалами ЦДАГОУ [26]. Сталінський план перетворення природи спровокував "великі будови комунізму" - ГЕС на Дніпрі, Волзі й Аму-Дар'ї, нові меліоративні канали. Цей план спровокував і лихо білоруського й українського народів - безпрецедентне осушення Полісся тощо

Як зазначає В. Фролов, депутат Палати представників Національних зборів РБ, мільярди, що витрачені свого часу на осушення, не принесли білорусам продовольчого достатку. Зате було знищено малі й середні ріки, вони перетворились у струмки, були скалічені і виведені з обігу староорні землі [27]. В. А. Василенко, кандидат економічних наук, у статті "Осторожно, снова поворот "О переброске части стока сибирских рек на юг" [28] наголошує на тому, що цінність перезволожених земель усвідомили й у Західній Європі. У цей час у Білорусії здійснюється спільний німецько-білоруський проект, націлений на порятунок найбільших і найцінніших боліт, заплавних лугів і торф'яних боліт Європи в Поліській низовині.

Знаменитий Північно-Кримський канал імені комсомолу України (згідно з ВРЕ – канал в Україні, що подає води Дніпра у північні і райони Криму). Відповідно до матеріалів ЦДАГОУ – це канал, який прокладався без усякого наукового обґрунтування і який постійно втрачає до 70% вологи. На початок 1970 р. ним підтоплене більш ніж 50 населених пунктів і 14,6 тис. гектарів землі. Тільки у 1966-1967 р.р. зафіксовано три великих прориви дамби [26, Ф. 1, оп. 32, д. 126, л. 169]. ВРЕ містить багато інших фактів злочинного ставлення влади до об'єктів довкілля - це Волго-Донський канал, Каховська ГЕС, Цимлянська гребля, завдяки якій на 90 % зменшилася площа нерестовищ осетрових і через десятиліття в 10 разів упала рибопродуктивність Азовського моря і т. д. і т. д. За словами В.А.Василенко[28] "Плотины-тромбы нарушили естественное течение рек, привели к развитию застойных процессов, снизили способность к "самоочищению", резко изменили качество воды и др.".

П'ятдесят років тому завершилося спорудження Каховського водосховища на Дніпрі. У прадавньому українському степу, Дикому полі, як його називали наші пращури, виникло море, площа якого - 2155 квадратних кілометрів. Було затоплено мало не півтисячі малих і великих населених пунктів, більше ста тисяч гектарів плодючих чорноземів та переселено понад 50 тисяч сімей. Як зазначає М. Нечипоренко [29], створення Каховського водосховища можна вважати злочином, скоєним передусім для знищення національної пам'яті та української історії, традицій і звичаїв нашого народу, побуту і способу його життя.

Зупинимось ще на одному факті. В березні 1954 р. відбувся пленум ЦК КПРС "Про подальше збільшення виробництва зерна в країні й про освоєння цілинних і перелогових земель". У зв'язку з цим А. Алексєєв [30] відзначає, що "широкомасштабне освоєння цілинних і перелогових земель призвело до вкрай несприятливих наслідків, головними з яких можна назвати втрату родючості на безкрайніх просторах. Величезне розширення сільгоспугідь у нових районах породило ряд найгостріших проблем, що виявилися результатом невивченості численних наслідків затіяного". Як констатує автор, за 1954-1958 роки було поорано 43 млн. гектарів земель. За 1953-59 роки споживання сільським господарством хімічних добрив зросло більш ніж у 2 рази - цілинні землі вимагали зростаючої кількості "хімічних ін'єкцій", що згодом призвело до отруєння ґрунту, водоймищ тощо. Якщо в 1952 р. СРСР не імпортував зерно й корми, то в 1965 р. ввезення зерна вже складало 1,5 млн. тонн, а в 1991 р. - 18 млн. тонн.

Преамбулою до ЗУ "Про охорону природи Української РСР" від 30 червня 1960 р. [31] визначена його головна нищівна ціль: "Величезні природні багатства Української РСР використовуються як всенародне добро для всебічного розвитку соціалістичного народного господарства". Стаття 1 наголошує на тому, що "В інтересах охорони природи забороняється така господарська діяльність…", яка може шкідливо вплинути на стан природних багатств, приводить до ерозії ґрунтів, забруднення і обміління водойм, забруднення повітря, знищення корисних тварин і рослин, зруйнування або пошкодження інших цінних об'єктів природи. Закон, застосовуючи як і сьогодні термін "забруднення", не говорить прямо про отруєння об'єктів довкілля. Розділ II ЗУ говорить про організацію охорони природи, як об'єкту соціалістичної власності. Застосовуваний законом термін "організовувати", який міцно увійшов у сучасну правничу термінологію, ніяким чином не узгоджується з поняттям безпосереднього виконання заходів із захисту об'єктів довкілля. Тобто, виходячи із змісту ст. 3, яка перелічує органи, що мають "організовувати" (місцеві Ради депутатів трудящих, раднаргоспи, міністерства, відомства, організації), неможливо уявити, хто ж саме має здійснювати охорону об'єктів довкілля або їх захист від негативних чинників. Стаття 4 говорить про контроль за виконанням заходів по охороні природи, раціональним використанням природних багатств, відтворенням і по-дальшим розвитком флори і фауни в Українській РСР і нагляд за дотриманням правил охорони природи, який повинен здійснюватись виконавчими комітетами обласних, районних, міських, сільських і селищних Рад депутатів трудящих, спеціальними державними інспекціями та органами охорони. Таким чином, з положень статей 3, 4 випливає, що сутність контролю та нагляду є нічим іншим, як законодавчо встановленим правом контролювати самих себе. Це досить яскраво випливає із змісту ст. 5, яка встановлює абстрактні правила охорони ґрунтів, що полягають у "додержанні правил раціональної їх експлуатації". Стаття 8 акцентує увагу на тому, що всі ліси Української РСР мають використовуватись для задоволення потреб народного господарства. Стаття ж 9 надає право здійснювати за цих умов охорону державного лісового фонду органам, яким надане право розпоряджатись цими об'єктами, що є нічим іншим, як абсурдом.

Стаття 13 абстрактно наголошує, що всі водойми Української РСР охороняються від забруднення їх неочищеними промисловими і побутовими стічними водами та від будь-якого іншого забруднення, але яким чином це здійснюється - закон не містить пояснень. Частина друга цієї статті говорить про якусь абстрактну відповідальність, а в чому її сутність – закон також не дає пояснень.

Розділ VIII (статті 21-22) присвячений охороні повітря від забруднення: ст. 21 – повітря підлягає охороні (але ми нічого не бачимо щодо законодавчої заборони викидів отруйних речовин у повітря); частина 2 говорить про заборону щодо введення в дію підприємств без відповідної очистки промислових відходів, що є не менш абстрактним, як і положення про те, що "повітря підлягає охороні". Не менш абстрактними є положення ст. 22, які говорять про те, що "Контроль за недопущенням забруднення атмосферного повітря здійснюється органами санітарного нагляду Міністерства охорони здоров'я Української РСР". Ну і останнє: а) відповідно до ст. 31 "Рада Міністрів Української РСР, виконавчі комітети Рад депутатів трудящих, раднаргоспи, міністерства і відомства республіки в межах їх компетенції видають постанови та нормативні акти, розробляють і здійснюють конкретні заходи по охороні природи Української РСР"...; б) особи, винні в порушенні правил охорони природи, притягаються до відповідальності згідно з діючим законодавством. Як ми бачимо, положення закону викладені у дусі пострадянського часу і перш за все передбачають користування об'єктами довкілля.

Варто відзначити, що включно по 1991 рік діє постанова Ради Міністрів УРСР "Про організацію боротьби з ерозією грунтів на території УРСР" від 30 квітня 1960 року [32]. Суто в дусі радянських часів "охорона ґрунтового покрову" передбачає абстрактну термінологію: «забезпечити, пердбачити, організувати, рекомендувати, приділити особливу увагу» тощо. Як видно з документа, дієвість «охорони» ґрунтується на дисциплінарній та матеріальній відповідальності працівників.

У травні 1962 р. РМ УРСР прийняла постанову "Про посилення боротьби з бур'янами" [33]. Відповідно, боротьба з бур'янами має здійснюватись агротехнічними, хімічними та іншими засобами (п. 3). Зокрема, передбачається, що заходи по застосуванню отрутохімікатів мають здійснюватись при активній участі постійних комісій по сільському господарству МР, профспілкових, комсомольських, піонерських організацій та Українського товариства охорони природи (п. 5). За порушення правил боротьби з бур'янами, в тому числі і за незастосування отрутохімікатів, - на винних службових осіб та громадян накладається штраф (п. 8). Особи, які злісно порушують правила боротьби з бур'янами, піддаються штрафу в подвійному розмірі або позбавляються права користування земельними ділянками (п. 11). Тобто, застосовується штраф за відмову від застосування отрутохімікатів…

У серпні 1970 р. ЦК КПУ та РМ УРСР затверджуються основні напрями хімізації сільського господарства на 1971-1980 [34]. Документ розроблявся Держпланом СРСР, Мінсільгоспом СРСР і Мінхімпромом разом із Госкомнауки, АН СРСР і ВАСГНІЛ. Зазначимо, що його сутність в цілому не відрізняється від політики хімізації, яка на сьогодні здійснюється Мінагрополітики та продовольства.

У грудні 1972 р. ЦК КПРС та РМ СРСР була прийнята постанова "Про посилення охорони природи й поліпшення використання трудових ресурсів" [35]. Згідно з документом, охорона природи полягає "у правильному застосуванні отрутохімікатів", які мають застосовуватись для боротьби зі шкідниками, хворобами рослин, бур'янами, а також шкідливими комахами й гризунами (п. 29). Про негативний вплив отрутохімікатів на людину та об'єкти довкілля, якими є земля, вода, повітря, флора та фауна, ЦК КПРС та РМ СРСР, а відтак і науковці нічого не говорять. Одночасно постановою Мінсільгоспу СРСР даються вказівки щодо розроблення рекомендацій щодо хімічних методів боротьби із шкідниками і хворобами рослин; встановлюється, що продаж отрутохімікатів колгоспам, радгоспам, лісгоспам й іншим підприємствам й організаціям має здійснюватись тільки на підставі висновку Мінсільгоспу СРСР, місцевих органів служб захисту рослин. Тобто, вже тоді було визначено монопольне становище Мінсільгоспу СРСР, в тому числі й республіканських, на ринку отрутохімікатів. На сьогодні започаткована проблема разом із рівнем критичного отруєння довкілля стала домінуючою.

В період з 1975-1981 р. р. приймаються державні стандарти, зокрема, які регулюють порядок охорони об'єктів довкілля, але з одночасним їх використанням та легалізацією їх отруєння хімічними речовинами [36-39]. У серпні 1982 р. Державним комітетом СРСР по стандартах затверджується ГОСТ 17.4.2.01-81 "Охрана природы. Почвы. Номенклатура показателей санитарного состояния" [40]. Під терміном "санітарна охорона ґрунту" документ вбачає систему законодавчих, організаційних і санітарно-технічних заходів, спрямованих на попередження дії отруйних речовин, що "цілеспрямовано застосовуються в сільському й лісовому господарствах". Іншими словами, спочатку отруюємо, а потім застосовуємо заходи по нейтралізації їх дії …

У квітні 1978 р. прийнято Конституцію (Основний Закон) УРСР [41]. Стаття 18, поряд з абстрактною тезою щодо охорони об'єктів довкілля, проголошує природоресурсний напрямок та не менш абстрактні тези щодо забезпечення відтворення природних багатств (якщо здобуте вугілля вже спалене, то яким чином можна його відтворити?). На громадян покладається обов'язок берегти природу, охороняти її багатства (ст. 65), а на уряд - тільки повноваження щодо проведення політики в галузі охорони природи, екологічної безпеки і природокористування, замість обов'язків (ст. 119) - ці "новітні напрямки" ми маємо можливість бачити у сучасному ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища". Тобто, вже тоді влада ігнорувала реальні напрямки діяльності, які мають полягати у: а) захисті людини та об'єктів довкілля від негативних чинників; б) охороні надр та об'єктів довкілля, що використовуються у якості природних ресурсів. Амбіціозність певних науковців підтвердилась введенням у Основний Закон нового абстрактного терміну "екологічна безпека", який не має жодного відношення до правової науки та правничої термінології.

З огляду на абстрактні положення стосовно "проведення політики", варто навести міркування Г.В. Атаманчука [42, с. 127], який зазначає, що у разі, якщо функції державних органів юридично оформлені, тоді буде зрозумілим, для чого створений цей орган і як він має реально функціонувати.

В період з 1981 по 1985 р. р. приймаються спільні постанови ЦК КПРС та РМ СРСР про збільшення виробництва хімічних речовин для сільськогосподарського виробництва, а на їх підставі - відповідна постанова ЦК Компартії України і Ради Міністрів УРСР [43]. В жовтні 1986 р. постановою РМ УРСР затверджується статут Українського товариства охорони природи [44], основними завданнями якого визначені "пропаганда ленінських ідей та рішень Партії і Уряду з питань охорони навколишнього середовища, природоохоронного законодавства".

Постанова ЦК КПРС і РМ СРСР "Про корінну перебудову справи охорони природи в країні" від 7 січня 1988 р. [45], поряд з демагогічними гаслами щодо необхідності поліпшення стану довкілля, встановлює "економічний механізм", у числі якого визначено плату за скиди та викиди отруйних речовин до довкілля (п. 15). Таким чином, пострадянський "економічний механізм" без будь-яких новацій знайшов місце у ст. 41 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища". Зокрема, слід відзначити, що джерелом платежів був визначений прибуток об'єднань, підприємств і організацій, але на сьогодні, згідно із ЗУ "Про оподаткування прибутку підприємств" [46, п. 5.4.5.], будь-які витрати платника податку, пов'язані з утриманням та експлуатацією фондів природоохоронного призначення, включаються до валових витрат, а відтак враховуються при визначенні собівартості продукції. Тобто, тягар цього "механізму" перекладений на громадян України. Що є у постанові доречним, - це констатація факту, що державні органи, на які покладено здійснення контролю за станом навколишнього середовища, дублюють діяльність один одного, ведуть роботу вкрай неефективно, керуючись найчастіше відомчими й місницькими інтересами…

Аналіз державної та правової політики у сфері захисту об'єктів довкілля не може бути об'єктивним без звернення до праці "Уничтожение природы" [47], автором якої є радянський фахівець з питань захисту об'єктів довкілля Б. Комаров (З. Вольфсон). Автор, зокрема, акцентує увагу на тому, що ідеологічна пропаганда ЦК КПРС була направлена на укривання проблем у сфері захисту об'єктів довкілля. У міру погіршення отруєння довкілля, починаючи з 1970 р. влада видає циркуляри, на підставі яких така інформація повністю обмежується у ЗМІ та службовій документації, ці показники визначені державною таємницею (с. 26). "Засекреченность – лучший показатель того, что положение с природной средой в стране нешуточное" (с. 29). На сьогодні цей принцип залишився. Як зазначає автор, "псевдонаукова" пропозиція щодо введення системи " плати за бруд" була запропонована професором М.Я. Лемешевим, схвалена ЦК КПРС (с. 156) і знайшла відповідне місце у законодавстві України. На науковій конференції авторів цієї системи деякі науковці запитали: "скільки коштує людина?"…. Результат – репресії до інакомислячих.

Відповідно до вищенаведеного, на сьогодні і досі актуальним є Указ ПВР УРСР "Про відповідальність за порушення вимог, спрямованих на поліпшення екологічного стану в Українській РСР" від 19 січня 1990 р. [48]. Згідно з документом, відомості про забруднення землі, водних ресурсів, атмосферного повітря, продуктів харчування підлягають обов'язковому обнародуванню. Але наведене Указом спростовується застереженням у дусі пострадянського режиму: "Порядок і періодичність обнародування цих відомостей визначаються РМ Української РСР". Варто відзначити, що починаючи з часу проголошення України незалежною, факти притягнення до відповідальності службових осіб за приховування або перекручення відомостей про екологічний стан або захворюваність населення [49, ст. 238] – відсутні.

Концепція розвитку землеробства в Українській РСР від 8 травня 1990 р., констатуючи наявність негативних наслідків застосування отрутохімікатів у сільськогосподарському виробництві і говорячи про недопущення забруднення отрутохімікатами навколишнього середовища, одночасно встановлює для сільгоспвиробника вимоги щодо збільшення застосування хімічних речовин [50]. Постанова ВРУ про Основні напрями економічної політики України в умовах незалежності від 25 жовтня 1991 р. [51] проголошує курс на подальше налагодження випуску пестицидів та хімічних засобів захисту рослин (розділ IV). Надалі Мінагрополітики, як монополісту у сфері торгового обігу отрутохімікатів, на підставі постанови КМУ "Про державний нагляд і державний контроль за додержанням законодавства про пестициди і агрохімікати" [52], надається право здійснення контролю за самим собою в частині дотримання правил зберігання та застосування отрутохімікатів; контролю за вмістом отрутохімікатів у водах, ґрунтах, кормах, у сільськогосподарській продукції тощо.

Дата добавления: 2014-10-31