Экологическая функция российского государства 3 страница

Ведомости РСФСР. Ведомости РСФСР. Ведомости РСФСР. Ведомости РСФСР. Ведомости РСФСР. Ведомости РСФСР. Ведомости РСФСР.

1970. №28. Ст. 581. 1972. №27. Ст. 692. 1976. № 28. Ст. 895. 1978. № 32. Ст. 847. 1982. №29. Ст. 1027. 1982. №29. Ст. 1029. 1968. №51. Ст. 485.

68 II. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

6. История развития российского экологического права

горное — стали развиваться как самостоятельные отрасли права и законодательства и получили научное и официальное призна­ние в качестве таковых. В этот период и до сих пор не получило требуемого развития право о регулировании использования и ох­раны растительного мира вне лесов.

Основное внимание в природоресурсном законодательстве уде­лялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов¹. За исключением Закона об охране атмо­сферного воздуха, отношения по охране соответствующего при­родного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались в указанных актах фрагментарно, в общем виде. Это объясняется отчасти тем, что в конце 60-х и начале 70-х гг. во время их разработки и принятия проблема охраны окружаю­щей среды от загрязнения не имела в России сегодняшней остро­ты, не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом РСФСР, и к тому же не имела достаточной научной разработки.

Правда, в начале 60-х гг. в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов страны, в период развернутого строительства коммунизма была на национальном уровне осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР». Он содер­жал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной раститель­ности, животного мира. Но заметной роли в регулировании при­родопользования и охраны природы этот Закон не сыграл. Он не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма обес­печения их выполнения, не предусматривал даже мер юридичес­кой ответственности за нарушение его положений.

В основном с принятием в 1980 г. Закона СССР об охране ат­мосферного воздуха² в сферу правового регулирования были включены отношения по охране окружающей среды от физичес­ких и биологических воздействий.

В системе источников экологического права в этот период пре­обладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструк­ций. В то время не законы, а именно правительственные поста-

новления определяли некоторые комплексные подходы к регули­рованию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

Забота об охране природы и лучшем использовании природ­ных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. как одна из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны приро­ды и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Впоследствии эти мероприятия были закреплены не в законах, а в совместном постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования при­родных ресурсов»¹. Наряду с требованиями развития экологичес­кого нормирования, мониторинга окружающей среды, другими мерами, это постановление предусмотрело необходимость обяза­тельного планирования мероприятий по охране природы и приро­допользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим представительным органом, становился юриди­чески обязательным.

Позже, 1 декабря 1978- г. было принято другое совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР —«О до­полнительных мерах по усилению охраны природы и улучше­нию использования природных ресурсов»². С учетом роли, ко­торая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественного развития, с целью его совершенствования постановление предусматривало новую форму предпланового документа территориальных ком-

плексных схем охраны природы.

Усилия по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природоресурсного законодательства и названных правительственных постановле­ний, не давали, однако, видимых и ощутимых результатов. В конце 80-х гг. ЦК КПСС и Правительство СССР осознавали, что основными причинами резкого ухудшения состояния окружаю­щей среды в стране являлись: слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершен­ная организация государственного управления в этой сфере, «ос­таточный» принцип финансирования природоохранительной де-

Сборник нормативны^ актов по охране природы / Под ред. В.М. Блинова. М., 1978. С. 584.

Ведомости СССР. 1980. № 27. Ст. 528.

СП СССР. 1973. № 2. Ст. 6. ² СП СССР. 1979. №2. Ст. 6.

70 П. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

7. Проблемы интеграции и дифференциации в развитии экологического права 71

ятельности, отсутствие у предприятий экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совет Ми­нистров СССР приняли постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»¹.

Оно содержало ряд существенных директив. Основные из них: 1) консолидация государственного управления природопользова­нием и охраной окружающей среды путем образования Государ­ственного комитета СССР по охране природы (на основе подразде­лений природоресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга); 2) совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охра­ну природных богатств (прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды); 3) ре­шение о подготовке проекта Закона СССР об охране природы.

Эти директивы предстояло выполнять уже в новых политичес­ких и социально-экономических условиях и фактически в новом государстве.

Если не считать Закона «Об охране природы в РСФСР», пра­вовое регулирование по поводу природы (окружающей среды) как интегрированного объекта осуществлялось главным образом в со­вместных постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР.

Основным общим недостатком российского законодательства в социалистический период, помимо существенных пробелов, было отсутствие в нем «работающего» механизма обеспечения реализа­ции норм. Низкая эффективность законодательства, истощение природных богатств и постоянное ухудшение качественного со­стояния окружающей среды — эти и другие факторы требовали новых подходов к правовому регулированию природопользова­ния и охраны окружающей среды.

в) Новые подходы к развитию права окружающей среды полу­чают реализацию на современном этапе развития российского об­щества. Переход к рыночным отношениям в экономике, отказ от идеологических догм в праве, стремление российского общества к созданию в перспективе правового и социального государства, к установлению правовых норм по природопользованию и охране окружающей среды преимущественно в законах, а не в подзакон­ных актах — это те явления в экологическом праве, которые зна­менуют начало нового этапа в его развитии.

СП СССР. 1988. № 6. Ст. 14.

На современном этапе экологическое право развивается с уче­том следующих важнейших факторов: кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в вос­становлении благоприятной окружающей среды; дефектов суще­ствующего экологического законодательства, для которого харак­терны наличие пробелов и фрагментарность в правовом регулиро­вании экологических отношений; перспектив создания правового и социального государства; происходящей трансформации обще­ственных экономических отношений; введения ряда форм собст­венности на природные ресурсы; тенденций развития взаимоот­ношений общества и природы и экологического права в мире. Важнейшим принципом формирования экологического законода­тельства на современном этапе является его гармонизация с пере­довым мировым законодательством.

7. Проблемы интеграции и дифференциации в развитии экологического права

С учетом объекта правового регулирования существуют два ос­новных подхода к развитию экологического права — интегриро­ванный и дифференцированный.

В рамках интегрированного подхода решаются задачи регули­рования общественных отношений по поводу природной среды в целом, как единого объекта.

Под дифференцированным подходом понимается развитие права применительно к регулированию разнообразных отноше­ний, включая использование и охрану отдельных природных объ­ектов — земель, недр, вод, атмосферного воздуха, лесов, расти­тельного и животного мира. В литературе такой подход называ­ется отраслевым. Он реализуется в виде земельного, горного, вод­ного, лесного, фаунистического и воздухоохранного права и законодательства.

Дифференцированный и интегрированный подходы к развитию экологического права имеют объективные основания. Так, необхо­димость правового регулирования общественных отношений по ис­пользованию и охране земель, вод, лесов, других природных ресур­сов обусловлена заинтересованностью общества в детальном регулировании с учетом специфики каждого объекта. Соответствен­но специфичными являются и общественные отношения.

Интегрированный подход к развитию этой отрасли обуслов­лен единством объекта - - природы (окружающей природной

72 П. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

среды), взаимосвязью и взаимообусловленностью процессов и явлений в природе. Изменение состояния вод, земель, атмо­сферного воздуха в силу действия законов развития природы влечет соответствующие изменения во всей природной среде. Все это требуем единых подходов, единых принципов и меха­низмов регулирования общественных экологических отноше­ний. В сфере взаимодействия общества и природы существует множество правовых проблем, которые не могут быть решены в отраслевом законодательстве -- земельном, горном и ином. К таким проблемам относится, в частности, обращение с твер­дыми отходами производства и потребления, с токсичными и радиоактивными веществами и материалами, агрохимизация, регулирование и оценка воздействия планируемой деятельнос­ти на окружающую среду, проведение экологической эксперти­зы, экологической сертификации, аудита и др.

Охрана окружающей среды и охрана отдельных природных объектов осуществляется преимущественно на основе одинако­вых правовых мер. Такими мерами являются нормирование, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, лицензирова­ние, экономическое стимулирование, планирование, финансиро­вание, страхование, аудит, мониторинг, контроль и некоторые другие. Представляется очевидной целесообразность определения в законодательстве единых требований по организации и проведе­нию таких мер применительно ко всей природе. Очевидно также и то, что при необходимости эти меры могут быть урегулированы в отраслевом законодательстве применительно к интересам и по­требностям использования и охраны того или иного природного объекта с учетом его специфики.

В советский период развития российского экологического права игнорировались объективные предпосылки и требования при осуществлении обоих подходов. Предпочтение отдавалось правовому регулированию общественных отношений в рассмат­риваемой сфере применительно к отдельным природным объек­там. В результате экологическое законодательство было и продол­жает оставаться до сих пор слабо развитым. В течение длительно­го времени юристы-экологи не могли убедить государственные органы в необходимости принятия комплексного закона об охра­не окружающей среды.

Волевой подход к развитию экологического права имеет суще­ственные отрицательные последствия. Они проявляются, в част­ности, в том, что в России отсутствует современный механизм

7. Проблемы интеграции и дифференциации в развитии экологического права 73

правовой охраны окружающей среды, вполне сравнимый с меха­низмом, имеющимся у передовых государств. Можно утверж­дать, что существующее в России кризисное состояние окружаю­щей среды в известной мере является следствием такого подхода.

Интегрированный подход к развитию экологического права на современном этапе развивается в основном применительно к ре­гулированию общественных отношений по охране окружающей среды от химического, физического и биологического загрязне­ния, а также по признанию и защите экологических прав и закон­ных интересов человека и гражданина. В этих направлениях он реализуется главным образом в Законе об охране окружающей среды. Существенным дефектом осуществления интегрированно­го подхода является то, что в сферу правового регулирования в его рамках пока не включены две другие группы наиболее важ­ных общественных отношений: связанных с регулированием от­ношений собственности на природные ресурсы и природопользо­вания.

Как должно идти дальнейшее развитие экологического права? Правомерно ли ставить вопрос о преимущественном развитии того или другого подхода? В каком объеме должны реализовы­ваться интегрированный и дифференцированный подходы к регу­лированию охраны окружающей среды?

С одной стороны, объем правового регулирования соответству­ющих общественных отношений в рамках того и другого подхода определяется внутренними закономерностями отношения общего и частного. С другой — объем правового регулирования определя­ется экологическими интересами общества в конкретный период его развития и целями, которые должны быть достигнуты в ре­зультате применения права.

Одновременно правомерным и важным в научном и практи­ческом аспектах представляется решение вопроса о приоритете развития этих подходов. Именно исходя из необходимости учета закона единства природы, взаимосвязанности происходя­щих в ней процессов и явлений, при разработке и принятии актов экологического законодательства опережающее развитие должен получить интегрированный подход. В его рамках фор­мулируются общие принципы регулирования общественных от­ношений по поводу природы, способы и инструменты, обеспе­чивающие развитие гармоничного взаимодействия в данной сфере, трансформируемые затем в природоресурсном законода­тельстве с учетом специфики конкретных природных объектов и ресурсов.

74 II. Экологическое право как комплексная отрасль российского права

Дата добавления: 2014-11-25