Статья Белкина. Обычаи и обыкновения. 27 страница

Что касается ответственности, то закон предусматривает определенную ответственность за принятие незаконных решений или за непринятие решений в установленные сроки. Но предполагается, что последствия, которые должны наступить, они достаточно существенны. Здесь речь идет не формальном, а о материальном составе правонарушении. Оно должно повлечь негативные последствия. В законе указано, что такие последствия: либо нарушения прав граждан, либо признание результатов выборов недействительными. И если это повлекло неисполнению решения вышестоящей избирательной комиссии. В этих случаев допущенные незаконные решения избирательной комиссии могут повлечь ее роспуск. Примеров в практике не много, но бывают случаи, когда избирательные комиссии настолько явно проявляют свою политическую ангажированность (выражение, используемое для того, чтобы подчеркнуть политическую окраску позиции или симпатий кого-либо), что отказываются принимать явно законное решение. Это может повлечь и влекло, в некоторых случаях, к роспуску. Например, история с выборами губернатора Красноярского края. Тогда избирательная комиссия даже не исполнила решение ЦИК. Это редкий пример.

Следующий институт избирательного права, о котором мы поговорим - территориальные структуры (единицы), используемые для организации выборов. Во-первых, нужно сказать, что выборы организуются по территориальному принципу. Причем, наверное по-другому быть не может. Территориальность определенная. Это территориальность, привязанная к месту жительства граждан. В законе общий принцип: граждане вносятся в списки избирателей по месту их жительства. Это означает, что именно место жительства должно доминировать при организации территориальных структур, единиц, связанных с подготовкой и проведением выборов. Это может показаться не важным, но это очень существенно. В СССР выборы часто проводились по месту работы, службы, учебы. В этом отношении нельзя не сказать, что такие выборы носили существенно меньше свободы, менее демократический характер. В месте жительства гражданин меньше зависим, нежели по месту работы, службы и учебы. Территориальная организация, привязанная к месту жительства, она именно из этого исходит. Если выборы организует работодатель, то работник находится от него в определенной зависимости, в экономической зависимости и т.д. Пусть есть законодательные гарантии защиты от работодателя. Гарантии есть, но все равно работник экономически зависит. Если выборы будут организованы по производственному принципу, то сложно избежать попытки работодателя использовать свою власть над работником. В последние году мы видим в том или ином виде искажение этого принципа через появление открепительных удостоверений, которые дают возможность голосовать на любом избирательном участке в пределах избирательного округа. Чтобы «правильно» проголосовать, происходит следующее. Работодатель обязывает избирателей взять открепительное удостоверение по месту жительства, явиться на избирательный участок по месту работы и там проголосовать. Даже если речь не идет о давлении в отношении того, как именно нужно голосовать, то за явкой на выборы работодатели таким образом контроль обеспечивают. Общий принцип, который заложен в законе – это гарантия независимости избирателя при принятии решения.

Территориальный принцип предполагает организацию 2 типов территорий (территориальных единиц):

Первый вид территории: территории, деления на которые связано существенным образом с определением итогов голосования и результатов выборы, это те территории, в рамках которых голосование юридически значимо, в том смысле, что именно в рамках этих территорий принимаются какие-то решения о результатах выборов. Грубо говоря, в рамках таких территорий кто-то объявляется избранным. Эти территории – избирательные округа. От всех прочих территорий они отличаются именно тем, что результаты выборов определяются в пределах избирательных округов. Округа могут быть большие и маленькие, может быть единый избирательный округ, который включает всю территорию, на которой проводятся выборы, может быть округ меньше той территории, на которой проводятся выборы (в этом случае говорят о существовании одномандатных или многомандатных округов, в зависимости от того, сколько мест распределяется в этом избирательном округе), но результаты выборов определяются именно в округе. Результаты выборов – решение вопроса о том, кто избран, либо решение о признании выборов несостоявшимися.

Все остальные территориальные единицы образуются исключительно для организации голосования и подсчета голосов. Они носят технический характер, в том смысле, что результаты, определенные в рамках этих территориальных единиц, они просто суммируют то, что поступило из территориальной единицы более низкого уровня и передают для определения результатов выборов на следующий уровень до уровня избирательного округа. При этом, терминологически закон утверждает, что на избирательных округов определяются результаты выборов, а на уровне всех остальных – итоги голосования. Итоги голосования – сколько всего голосов было подано за конкретную позицию, указанную в бюллетене. Результаты выборов определяются только на уровне избирательных округов.

Территориальные единицы, которые образуются сегодня при проведении выборов, могут быть разделены на 3 вида: избирательные: регионы, районы, участки. В законе понятие избирательного района и избирательного региона нет, это терминология Белова, чтобы было чем обозначать соответствующие территориальные единицы.

С избирательными районами все просто – это территория деятельности отдельной территориальной избирательной комиссии. Техническая единица, которая вообще почти нигде никогда ни на какие результаты влияние не оказывает. В рамках избирательного района определяются итоги голосования по тем избирательным участкам, которые попадают в этот избирательный район. Результаты (итоги голосования) на уровне избирательного района – сумма голосов избирательных участков.

С избирательными регионами все сложнее. Немножко придется забежать вперед. На выборах депутата Государственной Думы и на выборах некоторых региональных законодательных органах, например, в Санкт-Петербурге так происходит, образуется единый избирательный округ и все мандаты распределяются по единому избирательному округу пропорционально полученному количеству голосов между списками кандидатов, выдвинутых в этом едином избирательном округе. Однако, закон требует, чтобы эти списки кандидатов, они разбивались на части. Эти части должны соответствовать отдельным субъектам Федерации, или частям субъекта Федерации, или группам субъектов Федерации. Общефедеральная часть списка, по сравнению с общим списком, она очень небольшая. Весь остальной список, каждый список, выдвинутый каждой политической партией, делится на региональные части. Это делается для того чтобы обеспечить некую внутрипартийную конкуренцию, предполагается, что избирательная кампания в отдельных регионах ведется относительно независимо. Сейчас даже предусмотрена возможность выделения самостоятельного бюджета в рамках единого избирательного фонда политической партии для конкретного избирательного региона, для проведения кампании в конкретном избирательном регионе. Те, кандидаты, которые выдвинуты по этой части списка, они ведут избирательную кампанию и стремятся провести ее лучше, чем кандидаты из других частей списка. Когда будут определяться результаты выборов, в зависимости от того, насколько успешно партия выступила в этом избирательном регионе, они получат более приоритетное право участвовать в распределении мандата. Если партия, например, в одном регионе получила 30;% голосов, в другом – 15%, то из первого регионального списка должно быть избрано в 2 раза больше, чем из второго. Тем самым создается стимул для внутрипартийной конкуренции. Кроме того, законодатель преследует цель приблизить кандидатов к избирателям. Предполагается, что поскольку у нас выборы общефедеральные, списки общефедеральные, то не надо допускать ситуаций, когда все списки целиком формируются в столице и в регионах никто никогда не знал, не знает и знать не будет всех кандидатов, за которых голосуют в этом регионе. Для того чтобы распределить кандидатов, для того чтобы заставить их общаться с избирателями в конкретных регионах, придумана эта система. Как именно будет дробится список на региональные части решает партия. Кого по какой региональной части выдвигать – решает партия. Но нарезка регионов осуществляется ЦИК. Именно ЦИК решает, в каких регионах может быть общий список. Например, где можно объединить два субъекта Федерации в единый общий список, либо где субъект Федерации очень большой и можно даже позволить выделить на территории субъекта отдельные части и списки региональные. Эти избирательные регионы определяются решением ЦИК в соответствии с теми требованиями, которые закон предъявляет.

По поводу избирательных округов, для нашей странны – это сейчас не так актуально. Но в теории избирательного права этому уделяется много внимания.

Дело в том, что поскольку в рамках избирательного округа определяются итоги, результаты выборов, то нарезка округов, она существенна для определения этих результатов.

Можно, в зависимости от нарезки округов изменять результаты выборов.

Некоторое объяснение, как это происходит. Представим себе, по результатам прошлой избирательной кампании и по итогам социологических исследований известно, что 1 кружок – 1 дом. Те, кто обозначены зелеными точками, они потенциально голосуют за одну партию, за зеленую партию. А те, кто обозначен фиолетовыми (это сини), они голосуют за синюю партию.

Зная это те, кто осуществляет нарезку избирательных округов, они могут подыгрывать либо одной партии, либо другой. В этом случае, когда есть желание каким-то образом поспособствовать определенному успеху той или иной партии, совсем поменять плюс на минус сложно, но вариативность очень велика.

Возможно, в одном случае (левый нижний), зеленые получают 4 места, синие получают ни одного места. Потому что, округа, казалось бы, нарезаны правильно геометрически. Но в каждой территории зеленых оказывается больше и синие проигрывают.

Можно разбить так, чтобы синие получили хотя бы 1 место (левый верхний). Для этого можно выделить центральную часть, например, можно предположить, что это населенный пункт. В США про это много было рассуждений, что в центре люди поддерживают одни партии, по окраинам люди имеют другое имущественное положение, иной социальный статус, они поддерживают иную партию. Выделив центральную часть в отдельный округ, мы оставляем хотя бы 1 мандат синей партии. Зеленая доминирующая.

Если разрезать иначе, выделить центр, но при этом, и центр, и окраины разделить по 2 округа – и там, и там. Получится поровну: 2 на 2 (правый верхний).

Наконец, если очень хочется обеспечить максимальные преимущества синей партии, то в этом случае побольше зеленых нужно выделить в один избирательный округ, как видите в этом избирательном округе подавляющее большинство будет у зеленых, они победят с огромным перевесом, а во всех остальных немножечко, но проиграют (правый нижний).

В зависимости от того, как нарезаны избирательные округа, результаты могут колебаться от 4:0 до 1:3.

Все это манипулирование избирательными округами получило название «Джерримандеринг». Был такой губернатор в штате Массачусетс, который сделал избирательный округ длинной змеей, охватывающей пограничные территории отдельного штата. Тем самым он стремился обеспечить победу определенной партии.

Это манипулирование, оно потенциально опасно. Но от нарезки избирательных округов нельзя придумать рецепт, который можно записать в законе. Если, например, неравенств избирательных округов – это формальная характеристика, ее можно записать в законе (отклонение не больше 10%), то нарезка – вопрос, который в законе не урегулирован. Для того чтобы обеспечить более менее объективное, непредвзятое, справедливое распределение территорий по избирательным округам, можно использовать уже существующие административно-территориальные деления. И это будет весьма просто и достаточно справедливо.

В тех случаях, когда предполагается нарезка округов отдельная, то там обычно в законах предусматривается требование к процедуре такой нарезки, чаще всего решение о распределении территорий по избирательным округам принимается Парламентом. Но можно поступить еще проще: все округа объединить в один избирательный округ и проблема нарезки просто не возникает.

Избирательные участки не столь значимые территориальные единицы как избирательный округ, но в определенных случаях весьма важный в том, насколько контроль за голосованием граждан, за голосованием избирателей будет находиться в сфере, доступной для общественности, для политических партий.

Все избирательные участки, которые организуются, они должны, во-первых, предполагать максимально широкий диапазон избирателей, в том смысле, что специальные избирательные участки должны в крайних случаях. Только в тех ситуациях, когда без этого вообще никак.

В законе в отношении некоторых категорий избирателей делается прямая оговорка, что для них не может создаваться специальных избирательных участков, это военнослужащие. Они должны голосовать на общих избирательных участках. В противном случае, пользуясь тем, что на территорию военной части обычно проникнуть гражданским лицам не так легко, пользуясь тем, что специальный режим по допуску, и это все неизбежно может повлечь определенные препятствия доступа наблюдателей на избирательные участки, контролю за ходом голосования и подсчету голосов, в результате, таким образом, можно говорить о существовании специальных гарантий. В последние годы также, как началось безобразие с открепительными удостоверениями, началось безобразие с избирательными участками. Закон разрешил создавать специальные избирательные участки на предприятиях определенного цикла. В тех случаях, где выйти за территорию, например, завода или иной организации, избиратели не могут. Поэтому для них непосредственно на территории организации должен быть организован избирательный участок. Мало того, что здесь и формирование избирательных участков происходит по территориальному принципу, и то, что всё это более чем находится под контролем работодателей, здесь еще важно, что многие предприятия предполагают закрытый режим пропуска, в прошлых избирательных кампаниях было несколько примеров, когда наблюдателям было просто не попасть на территорию завода для того чтобы осуществлять контроль за голосованием и подсчетом голосов, что там происходит – определить сложно. А если еще и участковая избирательная комиссия будет формироваться из работников этого самого предприятия, то возникают большие подозрения.

Об институте выдвижения и регистрации избирателей мы будем больше говорить в рамках избирательного процесса, там, где будет процедурный механизм рассматриваться, но там будет не очень логично рассуждать об основаниях, которые должны быть для регистрации кандидатов. Основания предполагают, что для выдвижения в качестве кандидата, должна быть серьезная намеренность кандидата. Кроме того, должна предполагаться определенная поддержка (минимальная) от избирателей, дабы расходы, связанные с участием конкретного кандидата в выборах, которые в значительной степени несет бюджет, они были бы хоть чем-то оправданы. Чтобы это обеспечить, в мировой практике было изобретено два основания для регистрации кандидатов: избирательный залог и сбор подписей. В первом случае предполагается, что избиратели могут поддержать кандидата рублем (долларом), а в другом случае, они могут поддержать, поставив подпись в подписном листе.

Такие системы считаются настолько универсальными, что они существуют во многих странах параллельно. Они используются в качестве дополняющих друг друга. Почти во всех демократических государствах либо одна, либо другая системы применяются. При этом, то, что касается залога, то он может быть не очень велик, и просто его целью выступает: отсечь самых авантюрных кандидатов. В отношении подписей, практика достаточно обширна, когда нескольких десятков подписей достаточно для выдвижения на выборах общегосударственного уровня.

В РФ и то, и другое было утрировано. Избирательный залог просуществовал в российском законодательстве 8 лет: с 2001 до 2009 года. Потом неожиданно решили, что избирательный залог сильно разминает имущественный ценз. Решили, что выдвижение с помощью денег – это не то, что достаточно демократично. А вот подписи – это очень демократично. Особенно, когда избирателей будет столько, когда кандидат собрать их физически не сможет. Он должен привлекать кого-то, как правило, этот кто-то не готов работать бесплатно. Считается, что если кандидата поддерживает партия или группа единомышленников, то они ему быстро и легко соберут количество подписей. В реальности все происходит совершенно иначе. В реальности механизмы, которые используются для сбора подписей, они очень редко позволяют даже надеяться на то, что подписи на самом деле собирались. У Белова складывается впечатление, что около 90% подписей, которые подаются в избирательные комиссии – поддельные. И дело не в качестве подделки, а в том, насколько тщательно всё это проверяется. Соответственно, все эти обстоятельства не способствуют равном условиям доступа к выборам. Они далеко не всегда могут считаться достаточно определенными, чтобы укладываться в принципы избирательного права, в целом, можно сказать, что система сбора подписей имеет множество пороков, которые едва ли не перевешивают все достоинства, которые она имеет. В результате, сбор подписей, к сожалению, является одним из тех инструментов, с помощью которых можно очень сильно воздействовать на избирательную кампанию как минимум, и на результат выборов, как максимум.

Чаще всего это действительно залог, т.е. если кандидат набирает необходимое количество голосов на выборах, то залог ему возвращают. В других случаях, там предполагается, что речь идет не о залоге, а о некоторой плате за участие в выборах. Сумма не возвращается вне зависимости от того, какое количество голосов на выборах получит кандидат. Суть избирательного залога (обобщенная теоретическая характеристика) предполагает, что избирательный залог возвращается, если результат будет успешным.

Что касается сбора подписей, то в разных странах, в разных юрисдикциях, традициях, существует очень разное количество подписей, которое нужно собрать. Если на выборах в Палату Общин Великобритании нужно собрать примерно 50 подписей, то для того чтобы выдвинуть кандидатуру на выборах в РФ, нужно собрать от 1 до 2% от общего количества избирателей, зарегистрированных в каком-то избирательном округе. Такое количество исчисляется тысячами, иногда десятками тысяч. На выборах Президента, для того чтобы выдвинуть кандидатуру, нужно собрать 2 млн. подписей. Мягко говоря, не очень одинаковое количество. Из-за этого сама характеристика сбора подписей как условие регистрации кандидата очень разная. В одном случае, когда нужно собрать немного подписей – это гарантия минимальной поддержки, в том случае, когда нужно собирать десятки тысяч – это увеличивает риск того, что там окажутся поддельные подписи и фактически меняется сам смысл этой процедуры. Не обладая необходимыми финансовыми ресурсами, собрать такие подписи невозможно. Сколько бы ни было единомышленников, сколько бы не хотело ему бесплатно помочь граждан, все равно их количество заведомо окажется меньше, чем количество, необходимое для сбора такого количества. В итоге получается, что у нас эта система сбора, она оказывается не совсем тоже самое. Вроде внешне похожа, вроде тоже речь о сборах подписей, а по сути всё по-другому. Кроме того, до прошлого года, это для нас было экзотикой, сбор подписей должностных лиц других государственных органов в поддержку выдвижения кандидата, например на выборах Президента Франции, нужно собрать подписи лиц, которые замещают выборные должности в муниципалитетах. Совсем недавно, с поправками к законам «О выборах …» и 184 было установлено, что для выдвижения кандидатов на выборах губернаторов субъектов РФ требуется собрать подписи должностных лиц муниципалитета. При этом, там установлены определенные квоты для граждан других муниципалитетов и т.д. Это не зависимо от того, что нужно собрать подписи избирателей. Соответственно, если раньше это существовала как альтернатива, то сейчас на определенных выборах субъектов РФ эти две системы используются одновременно.

Кроме сбора подписей, может существовать еще система праймериз. У нас была на прошлых выборах в ГД больше политическая инициатива провести праймериз в некоторых партиях, в частности, в Единой России. Однако, это были по форме праймериз, по содержанию, по юридическому значению совсем не тоже самое.

Праймериз - это понятие, которое возникло и используется только в США. Это система голосования за кандидата в кандидаты. Предполагается, что не партийные функционеры на съезде партии выдвигают кандидатов от этой партии, а сама масса членов партии и ее сторонников принимает решение, кто будет выдвинут от этой партии в качестве кандидата на выборах. Праймериз – это система, которая возводит в еще более высокий ранг уровень увлеченности самих избирателей, потому что избиратели сначала принимают участие в выдвижении кандидатов, а уже потом голосуют на выборах. Соответственно, праймериз используется сегодня в США практически на всех выборах. Поскольку в США избирательная система устроена максимально федерализированно, в общем, фактически общегосударственная организация выборов отсутствует, выборы проводятся только в Штатах. Регулирование на общефедеральном уровне незначительно. Основная масса регулирования сосредоточена в Штатах.

В результате та же система праймериз в разных Штатах различается. Праймериз могут носить разный по своему стилю характер. Это может быть голосование в течение нескольких дней любого желающего, кто проходил мимо. Праймериз может представлять собой конференцию, собрание, съезд. Этот съезд принимает решение о выдвижении кандидата. Во втором случае это похоже немножко на партийные конференции, которые организуют в соответствии с нашим законом «О политических партиях». Единственное, что представительство разного уровня и, если, в США эти партийные конференции происходят на массовом уровне, то у нас не так распространенно.

Следующий институт избирательного права, о котором мы поговорим – это информационное обеспечение выборов.

Информационное обеспечение выборов – область, которая рассматривается в числе наиболее значимых, в рамках отношений по организации и подготовке выборов. Наряду с финансовым обеспечением выборов предоставляет собой ту необходимую информационную и финансовую поддержку, без которой организовать избирательную кампанию невозможно. Что касается информационного обеспечения выборов, то закон по одному законодателю ведомым причинам объединяет общим понятием вещи, которые мало между собой связаны, которые регулируются и осуществляются совершенно на разных основаниях, принципах. Это информирование избирателей и предвыборная агитация.

Предвыборная агитация – кампания кандидата, которая направлена на поддержку его победы.

Информирование избирателей – все те действия информационные, которые осуществляются в рамках подготовки выборов, избирательными комиссиями и другими государственными организациями, в первую очередь, и только во вторую очередь всеми возможными участниками: избирателями, политическими партиями, СМИ. Информирование избирателей обо всем, что касается выборов, о том, как будет организовано голосование, где можно принять участие в голосовании и о том, какие кандидаты выдвинуты. В последнем случае происходит некая стыковка первого со вторым. Потому что информация о кандидатах может преподноситься и как информирование избирателей и как предвыборная агитация. Здесь речь не идет о том, какая информация передается. Информирование избирателей может осуществляться и в отношении того, какие именно кандидаты выдвинуты, чем кандидаты хороши – при определенных условиях можно посчитать информированием, но уже ближе это к агитации, а чем они плохи – это точно агитация. Соответственно, когда закон регламентирует эти два вида деятельности, осуществляемые в рамках избирательной кампании, закон стремится установить разный правовой режим для одного и для другого. Если в отношении информирования избирателей нет практически никаких ограничений, может любое лицо осуществлять информирование, может лицо использовать любые финансовые средства, может лицо вести информирование без ограничения срока, то в отношении агитации все наоборот. Возможно осуществление агитации только определенными субъектами, только за счет определенных средств, и только в определенные сроки. Что касается субъектов, та, например, в отношении предвыборной агитации де-юре закон вроде бы устанавливает право каждого избирателя вести агитацию, но на деле все происходит не совсем так. Потому что на деле осуществлять агитацию можно только с использованием средств избирательных фондов, избирательные фонды создаются и расходуются кандидатами, следовательно, агитацию могут вести только кандидаты. Конституционный Суд РФ в 2006 году эту проблему рассматривал и пришел к выводу, что это конституционно. На взгляд Белова, довольно спорное решение Конституционного Суда, но это определенная правовая позиция, которая оправдывает ситуацию, заложенную в законодательстве. Это следствие, а вот различие между информированием и предвыборной агитацией – это вопрос, по поводу которого уже существует довольно обширная судебная практика, вопрос, который часто вызывает споры, часто возникают проблемы квалификации того или иного материала: что это, информирование избирателей, или это агитация. И для того чтобы отличить одно от другого, в законе закреплены формальные требования, которые все равно носят оценочный характер.

Информирование избирателей осуществляется объективно, непредвзято и с соблюдением равенства кандидатов.

Агитация осуществляется тенденциозно, в отношении конкретных кандидатов, которые выбирают соответствующее лицо, осуществляющее агитацию. Кроме того, что, в целом, несколько спорно (мало на эту тему исследований), в законе сказано, что информирование должно осуществляться достоверно. Предполагается, что когда ведется агитация, можно что-нибудь и приврать, с другой стороны, если говорить о содержании уголовного законодательства, то ограничение свободы выбора, который делает избиратель, будет неправомерным, если оно сопряжено с обманом. Обман – не очень правдивая информация, как раз тот самый обман, который теоретически может быть квалифицирован как неправомерное воздействие на избирателя. С одной стороны, закон этот критерий достоверности упоминает, но, с другой стороны, эффективно его применять нельзя.

То, что касается информирования, то это может быть либо информирование обо всём, что происходит на выборах, либо информирование о кандидатах. Для избирательных комиссий информирование избирателей – это обязанность, это полномочие. Избирательные комиссии должны обеспечить, например, каждого избирателя информацией о том, где и когда он сможет проголосовать. Если это осуществляется неэффективно, либо не осуществляется вообще, о это ненадлежащее исполнение, либо вообще неисполнение полномочий избирательной комиссии.

В законе отдельно фигурирует опрос общественного мнения. Для того чтобы это было действительно информирование, опрос должен быть настоящим. Гарантии того, что он настоящий – это указание целого ряда позиций информационных положений проведения этого опроса. По этим категориям можно судить насколько результаты этого опроса верны.

Что касается предвыборной агитации, то здесь предполагаются несколько иные принципы правового регулирования. Предполагается, что может быть два подхода у законодателя. В одном случае законодатель объявляет полную свободу и устраняется от того, что происходит с информационным полем на выборах, следя только за тем, чтобы определенные рамки не нарушались.

Другой способ – это любая агитационная деятельность осуществляется через государство. Государство в этом случае контролирует не содержание, потому что в таком случае оно так или иначе было бы вовлечено в информационную деятельность. А государство только предоставляет площадь в государственных печатных СМИ, причем за счет государства, тем самым обеспечивает равенство и независимость финансовых возможностей. У нас эти два принципа сочетаются. Приоритет отдан первому, первой модели. Но за счет государства определенная агитация обеспечивается, тем самым получается что и государство тоже содействует кандидату при осуществлении агитации.

Дата добавления: 2014-11-09