Статья Белкина. Обычаи и обыкновения. 31 страница

В 2003 году появилось Постановление Пленума ВС РФ о практике применения судами избирательного законодательства. Там многие вещи не особо заслуживающие внимания, они носят технический характер, но одна проблема серьезна, и она носит системный характер. В проекта Кодекса административного судопроизводства, в нем отражается та же самая позиция, которая выражена в Постановлении Пленума ВС РФ. Проблема в том, кто может обжаловать результаты выборов. ВС, Президент, внося проект Кодекса в ГД РФ считают, что результаты выборов на правах избирателей не отражаются. Белову кажется что это глубоко неправильно (!). ВС считает, что обжаловать результаты выборы могут только кандидаты или избирательные объединения, потому что они в результаты подведения результатов оказались не избранными,т.е. их политические интересы были ущемлены. Самих избирателей вроде как результат выборов заботить не должен. Результаты выборов затрагивают только права кандидата, а права избирателя непосредственно, по мнению ВС, затрагиваются тогда, когда речь идет о возможности принять участие в голосовании. Вот если избирателя не пустили на избирательный участок, не дали бюллетень, это нарушение, которое избиратель может оспаривать, если речь идет о результатах выборов, то тут он никаких прав не имеет. Это неправильно. Активное избирательное право предполагает право на правильный подсчет голосов, для избирателей не может быть безразлично то, как был учтен его голос, и как именно его голос отразился на общей картине, как именно были определены результаты выборов, кто именно из кандидатов был избран. Каждый конкретный избиратель не может требовать, чтобы был избран именно тот кандидат, за которого он голосовал, но каждый избиратель может требовать, чтобы его голос был учет в рамках тех процедур определении итогов голосования и результатов выборов, которые установлены законом. ВС РФ, к сожалению, считает иначе.

Что касается ответственности, то сегодня принято говорить о трех видах ответственности:

1) конституционно-правовая ответственность, ответственность, которая признана не всеми. Некоторые теоретики продолжают отвергать ее существование, у них есть в этом основания. Конституционно-правовая ответственность – это та ответственность, о которой много пишут специалисты в области КП, которую они считают частью изучаемого ими предмета, речь идет о тех ситуациях, когда нормы КП предусматривают санкции за нарушение других норм КП, все остается внутри конституционно-правового регулирования, не требуется применения норм других отраслей в качестве охранительных норм, чтобы защитить отношения конституционно-правового характера. В качестве таких мер ответственности указывается на отмену регистрации кандидата, на применении некоторых последствий, связанных с удалением избирателя с территории избирательного участка, расформирование избирательной комиссии, даже (Белов не согласен(!)) отмену результатов выборов. Не важно, каков состав мер ответственности, например, ответственность в виде отмены регистрации кандидата – очевидный и бесспорный случай, когда речь идет об ответственности конституционно-правовой. Гораздо важнее, что в отношении этих мер ответственности не предусматривается тех условий, которые обычно характерны для любых мер ответственности. Например, возникает вопрос, требуется ли наличие и доказывания вины кандидата при привлечении его к ответственности в виде отмены регистрации. С одной стороны, все суды говорят, что вина нужна, без вины ответственность наступать не может, так пишет КС, при этом, в законе сохраняются меры ответственности в виде отмены регистрации кандидата за нарушения, допущенные его доверенными лицами. Формально – другой субъект права, другой субъект правоотношений, ответственность несет кандидат. Ввиду этой неопределенности, ввиду этих сложностей с установлением условий применения мер ответственности возникает сомнение в том, что существует особая ответственность. Ничего другого наука предложить не может, законодатель тем более. Не в КоАП, не в УК не фигурирует в качестве санкций ограничение каких-либо избирательных прав, и отмена регистрации кандидата не рассматривается как административная, ни как уголовная ответственность. Следовательно, больше нет механизмов, которые могли бы быть обозначены, как что-то специфическое, кроме специальной конституционно-правовой ответственности.

С административной и уголовной проще – есть составы правонарушений: и административных проступков, и уголовных преступлений, связанные с нарушениями избирательного законодательства, связанные с нарушениями, допускаемыми на выборах. КоАП содержит много составов, несколько десятков, они подробно регламентированы, каждый состав отражает запрет содержания избирательного законодательства в части регулирования условий избирательно кампании. Санкции предусмотрены в КоАПе.

УК устанавливает составы преступлений, в тех ситуациях, когда нарушения носят серьезный характер, когда имеет место существенная опасность общественная, когда последствия неблагоприятны и могут поставить под угрозу важные общественные, социальные, конституционные ценности, такие как действительность результатов выборов и сами выборы как институт. К числу таковых законодатель относит то, что на слайде. По сути дела, все 4 состава, они отражают то, что, по мнению законодателя, относится к числу самых системных, самых сложных и важных нарушений, кот не должны допускаться.

То, что касается 1 состава – Белов уже упоминал, что по сути дела, в каком то смысле УК имеет не только охранительный, но регулятивный эффект, потому что, например, избирательное законодательство не устанавливает запрета на обман избирателей в рамках ведения агитации, УК вводит ответственность за препятствие осуществления избирательных прав путем обмана, он вносит дополнительный запрет, не предусмотренный избирательном законодательством. В этом отношении можно объяснить отсутствие в избирательном законе таких запретов тем, что все невозможно предусмотреть. Скажем, если говорить о других элементах ст. 141 УК, то там воспрепятствование путем насилия, понятно, что особо оговаривать насилие в качестве недопустимого средства воздействия на избирателей нет необходимости, но в случае с обманом, Белову кажется, это иная ситуация. То, что избирательное законодательство не упоминает, а в УК установлена ответственность, это существенно для характеристики соотношения норм избирательного законодательства и уголовного закона. По поводу фальсификации – подделка подписных листов, фальсификация результатов сбора подписей, то что де-юре попадает под ст.142 УК. Даже в практике РФ, в других регионах, в СПб ни разу не возбуждали уголовных дел, были такие случаи, дела возбуждали. По крайней мере, основания для возбуждения уголовных дел по этой статье присутствуют достаточно часто.

Мы завершили разговор о вопросах избирательного права и следующая наша тема – территориальное устройство.

Мы будем говорить о территориальном устройстве, исходя из того, что вопросы распределения полномочий в любом государстве относятся к предмету публично-правового регулирования, имеют правовую форму, предполагают конституционные принципы распределения компетенции.

Право в данном случае – это только некая форма реальных политических отношений, реального политического устройства. И право устанавливает границы, в которых, например, централизация и децентрализация может осуществляться, но в реальности и то, и другое – это процессы политические, которые правом контролируются лишь в определенной степени. Мы поговорим об общих условиях территориальной организации власти, об общих принципах, о типах государств с точки зрения территориального устройства, потом остановимся на самых проблемных вопросах, которые касаются территориального устройства России, затем, чтобы мы углублялись в детали.

Во-первых, нужно отметить, что территориальная организация власти затрагивает несколько уровней. Как минимум, три уровня касаются публично-правовых норм, публично-правовые нормы регламентируют, как минимум, три уровня распределение государственной и иной публичной власти в любом государстве.

Эти три уровня можно обнаружить едва ли не во всех странах мира, в небольших государствах дело может ограничиться двумя уровнями. В крупных обычно присутствует три уровня территориальной организации власти:

- территориальные, единицы, которые непосредственно входят в состав государства, они могут делиться на какие-то территориальные единицы административного характера. Белов подчеркивает, что здесь речь идет именно об административном делении и о государственной власти. На уровне субъектов федерации могут образовываться, скажем, административные районы. Это территориальные единицы, входящие в состав тех единиц, которые непосредственно образуют государство. Есть третий уровень – муниципальное образование. Местное самоуправление В РФ отделено от государства, в нескольких решениях КС затрагивал проблему, до какой степени может быть деление на административные единицы, т.е. единицы осуществления государственной власти. Он сделал вывод, что в субъектах РФ может существовать только один уровень территориального деления, все, что ниже должно быть местного самоуправления. В реальности местного самоуправления, как считается, много не бывает. Соответственно, на уровне районов тоже может быть местное самоуправление. Получается, что есть единицы, которые более крупные, есть более мелкое административное деление, и еще более мелкое – муниципальное. Это общая схема и распределение полномочий между этими тремя уровнями относится как раз к предмету регулирования конституционного права. При этом, то, что касается непосредственно компетенции местного самоуправления, вопросов организации власти на уровне местного самоуправления – это вопросы, которые выделены в отдельную область, в отдельную учебную дисциплину, называется она «Муниципальное право», мы ее будем изучать.

В отношении тех единиц, которые входят непосредственно в состав государства, есть два основных типа государств: унитарные и федеративные. На самом деле ситуация несколько сложнее. Де-юре может быть только два варианта: либо государство провозглашается унитарным, либо оно провозглашается федеративным. На практике это унитарное и федеративное государство – некие крайние позиции на определенной шкале. Эта шкала децентрализации власти. Считается, что классическое унитарное государство – государство где всё максимально централизовано. Классическое федеративное устройство – максимальная децентрализация власти. На этой шкале есть множество промежуточных вариантов, стадий, и, накапливаемые по мере продвижения по этой шкале изменения, они на каком-то этапе дают качественный сдвиг, на каком-то этапе государство из унитарного становится сильно децентрализованным, настолько стильно децентрализованным, что его унитарным называть не получается. С точки зрения правовой формы государство может не называться федеративным, но при этом непосредственно в Конституции могут быть признаки федеративного государства, скажем, закрепление компетенции территориальных единиц, входящих в состав государства. Мы будем чаще всего приводить примеры децентрализованных государств: Италия и Испания, государства де-юре унитарные, де-факто оно более децентрализованное, чем многие федерации.

Мы будем говорить о существовании трех точек на шкале: -государство унитарное,

-государство унитарное децентрализованное, -государство федеративное.

По сути дела, речь идет о степени децентрализации и тех юридических гарантиях, которые эту децентрализацию обеспечивает. Потому что, может быть унитарное государство, которое децентрализовано, но децентрализовано на уровне, например, фактической передачи полномочий, или на уровне законодательного закрепления передачи полномочий. В этом случае достаточных гарантий, которые позволяют считать государство почти федеративным, нет. В этом случае, сегодня дали, завтра забрали обратно, и правовые формы закрепления этой компетенции предполагают определенные юридические гарантии того, что децентрализация будет защищена.

По поводу империи, унии, протектората, ни одно государство в мире сейчас таковым себя не считает, это, можно сказать, ушедшие в прошлое исторические формы. В отношении современного КП мы о них говорить не будем.

Унитарное государство. Главный признак – это то, что те единицы, которые входят в состав государства образованы по решению центральных органов власти, и центральные органы власти наделяют компетенцией, и центральные органы власти чаще всего обеспечивают формирование органов в этих территориальных единицах. Фактически в унитарных государствах речь идет об определенных правилах, которые закрепляют статус в некоторых случаях административно-территориальных единиц. И этим административные единицы унитарного государства отличаются от субъектов федерации, которые обладают статусом государственно-территориальных единиц. В одном случае административно-территориальные, в другом случае государственно-территориальные единицы. Унитарные государства – те, в которых деление носит административный характер, оно чаще всего не закрепляется конституционно, нет гарантии защита статуса, защиты территорий, защиты полномочий этих административно-территориальных единиц. Соответственно, предполагается, что в унитарных государствах распределение не носит конституционного характера, и унитарное государство с т.з. Конституции – государство абсолютно единое. Никаких проблем суверенитета отдельных частей, признаков государства у территориальных единиц, входящих в состав унитарного государства, просто не существует.

Унитарные государства, как можно увидеть, чаще всего это небольшие моноэтнические государства, в которых не требуется закрепления самостоятельности отдельных территории, не требуется политически, не требуется культурно, не требуется, потому что не существует компактно территориально выделенных национальных, религиозных или прочих меньшинств, или отдельных частей государства, которые бы явно могли претендовать на какой-то политический статус. Максимум, что бывает в унитарных государствах – закрепление автономии. Потому что даже в унитарном государстве может существовать некое национальное, религиозное или какое-то иное меньшинство, для этого меньшинства могут потребоваться определенные гарантии защиты статуса, в этом случае, иногда даже на конституционном уровне, в унитарных государствах появляется автономия, но автономия не изменяет общего принципа, государство остается унитарным. Про автономию мы еще поговорим отдельно, потому что это сложный вопрос, но самые крупные государства мира, за исключением Китая, они к унитарным не относятся, они официально имеют статус федераций и, соответственно, это закономерность, которая легко объяснима. В большом государстве это потребность политическая, социальная, управленческая, которая и приводит к созданию федераций.

При характеристике унитарных государств предполагается, что в тех единицах территориальных, которые в унитарном государстве создаются, вопросы организации территориальных единиц решаются центральными органами власти. При этом, компетенция, которая передается на уровень регионов в унитарном государстве, особенно, если это классическое унитарное государство, не децентрализованное, компетенция передается только исполнительной власти, суды и законотворчество остается на общегосударственном уровне, оно не децентрализуется, так происходит чаще всего, бывают исключения, но они очень редки. Соответственно, предполагается, что именно характеристика административно-территориальных единиц имеет несколько смыслов. Администрация – это исполнительная власть.

Если в унитарном государстве начинается процесс децентрализации, то он может с т.з. права протекать в разных формах. Здесь в терминологии нет устоявшихся закономерностей, те или иные термины в разных ситуациях могут использоваться по-разному. То, что Белов нам предлагает – это определенная система понятий, касающихся распределения власти, касающихся децентрализации власти. Более или менее она описывает те варианты распределения, которые могут иметь место.

1. Деконцентрация с т.з. права практически не существует, потому что деконцентрация может заключаться в передаче осуществления полномочий на уровень территориальных структур, общегосударственных органов с сохранением вертикали власти, с сохранением реального доминирования центральной власти, и полного, абсолютного контроля за осуществлением тех полномочий, которые деконцентрированы. Деконцентрация рассматривается в качестве управленческого, нежели правового понятия, потому что она характеризует именно тип управленческих отношений, тип управленческих связей.

2. Делегирование уже имеет определенную правовую форму. Делегирование предполагает, что те полномочия, которые передаются на уровень территориальных единиц, они уже юридически формулируются, они уже закрепляются в НПА. При этом, делегирование, в отличие от деволюции, чаще всего ограничивается только передачей исполнительных полномочий, не затрагивается ни законодательная, ни судебная сфера. Делегирование предполагает передачу полномочий с общим сохранением того статуса, который не свидетельствует. Делегирование – тоже, скорее, управленческая практика, но она находит определенное правовое отражение, отражение в нормативном регулировании.

3. Деволюция. Само понятие деволюции сегодня используется ограничено, в Великобритании это деволюция. Соответственно, тем процессам, которые происходят в Соединенном Королевстве, тем процессам, которые связаны с созданием и получением самостоятельности законодательными органами Шотландии, Уэльса, это то, что без сомнения может быть обозначено как деволюция. В других государствах не всегда принято говорить о деволюции. Если мы будем анализировать и будем считать это неким общим, собирательным понятием, а не считать это конкретным процессом, происходящим в Соединенном Королевстве, то мы можем увидеть, что деволюция отличается от делегирования тем, что, во-первых, появляется самостоятельность тех единиц, которые входят в состав государства, эта самостоятельность закрепляется законодательно, законодательно предполагается предоставление в т.ч. нормотворческих полномочий, и даже во многих случаях делегирование судебной власти. Если делегирование предполагает, что речь идет об отдельных вопросах, то деволюция предполагает закрепление особого статуса, особого положения. От федерализации деволюция отличается только уровнем гарантий. Если федерализация, то это конституционный уровень, если деволюция, то это уровень законодательный. Многие именно так и объясняют появление понятия деволюции в Великобритании, отсутствие единой писаной Конституции предполагает, что негде закрепить гарантии независимости статуса, Шотландии, например, соответственно, приходится ограничиваться законодательными гарантиями. Законодательные гарантии менее надежны, потому что законодатель может пересмотреть по своему усмотрению, в отличие от конституционного уровня.

Получается, что когда происходит деволюция, то ее отличие от федерализации носит очень условный характер, кроме критерия уровня правового регулирования, больше особых различий нет.

Предполагается, что при установлении в Конституции гарантий самостоятельности, во многих случаях государство остается формально унитарным, становясь де-факто федеративным.

В Италии, в 2004 году, даже провели референдум по поводу того, не пора ли стать федерацией. Народ проголосовал против, и Италия формально осталась унитарным. При том, что именно в Конституции закреплены гарантии независимости статуса регионов, входящих в состав Италии. Поэтому, в частности этот пример, хорошо демонстрирует, что все в этом отношении условно. Можно называться де-юре унитарным государством, оставаясь де-факто государством федеративным. Может быть и наоборот.

Что касается автономии, то автономии тоже могут быть разными. Автономии могут носить исключительный характер, они могут быть связаны со статусом какой-то отдельной территории, со статусом какой-то отдельной народности, и автономии могут оказываться достаточно независимы, в т.ч. юридически, от основного государства. Автономия так же, как и понятие деконцентрации, отчасти децентрализации, понятия больше управленческие, нежели строго правовые автономией при желании можно назвать субъект федерации, потому что субъект имеет автономную компетенцию в решении каких-то вопросов. То, что мы видели в РСФСР, где государство было федеративным, но в качестве субъекта федерации фигурировали автономные республики, автономные области, автономные округа – это иллюстрирует, что автономия не обязательно может быть представлена государством.

Автономии бывают разные. В определенных случаях мы можем говорить о разном наборе полномочий, в других случаях мы можем говорить о принципиально разных ситуациях, принципиально разных системах. Предполагается, что автономии в зависимости от определенных исторических причин могут быть почти самостоятельными государствами, только формально оставаться в составе того или иного государства, могут быть выделены с сохранением полит контроля за этой автономией со стороны центральных органов власти.

Эта выделенность характерна еще для одного типа автономий - зависимых территорий. особенность зависимых территорий заключается в том, что это наследие колониальной системы. И если остальные типы автономий появлялись по разным причинам и представляли собой разные варианты регулирования этих отношений, то зависимые территории стали неким юридическим шлейфом от того положения вещей, которое было во времена существования колониальной системы. Бывшие государства стараются компенсировать тот экономический ущерб, который был причинен в колониальную эпоху их бывшим колониям, эта компенсация часто сводится к определенному предоставлению статуса зависимым территориям и гражданам зависимых территорий в основном центральном государстве.

Предполагается, что в этом случае зависимая территория – это уже политически почти самостоятельное государство, но оно еще и экономическим, и политически слишком слабо для того чтобы быть абсолютно самостоятельным, реального суверенитета нет, и, соответственно, получается, что некие сильные связи с государством (основным) остаются, как бы не хотелось зависимой территории стать реально независимой.

На слайде несколько примеров, это примеры зависимых территорий Франции и Великобритании. В основном, речь идет о небольших островных «государствах».

Те государства, которые может быть обладают даже меньшей самостоятельностью, исходя из конституционного статуса, но, напротив, имеют реальную независимость – это непризнанные государства. С непризнанными государствами много и юридических, и политических, прочих вопросов. Непризнанные государства можно рассматривать в разных контекстах, можно говорить о том, что они пытаются реализовать народный суверенитет, но до конца не могут этого сделать, можно говорить о том, что, по сути дела, это некая выделенная из территории основного государства, часть территории, над которым государство не имеет контроля. До тех пор, пока непризнанное государство остается непризнанным с международной точки зрения, по сути дела, именно так склонны характеризовать эту ситуацию в политических и юридических документах. Государство непризнанное – часть территории другого государства, на которую никакого официально господствующее государство контроля не имеет. Где есть своя территория, свои органы власти, своя система и своя армия, свои суды и часто своя валюта, в общем, весь набор признаков государства в непризнанных государствах может иметь место. Соответственно, вопрос непризнанных государств имеет две плоскости. Одну плоскость международно-правовую, другую плоскость – конституционную. В международном праве, по глубокому убеждению Белова, все критерии исключительно политические. Когда государство признает новое государство, тогда оно государством становится.

С т.з. конституционной предполагается, что должна соблюдаться какая-то юридически закрепленная процедура выделения части территории, отдельного региона в самостоятельное государство, в самостоятельный субъект права. С конституционной точки зрения именно конституционными правилами, конституционным строем определяется допустимость этого выделения. Если конституционные нормы нарушены, то с т.з. внутригосударственного права это не может считаться правомерным образованием нового государства с одной оговоркой: если мы признаем в качестве доминирующего и господствующего конституционного принципа принцип народовластия, принцип народного суверенитета, то мы открываем дорогу для таких государств, которые могут, выразив народную волю (референдум, голосование), выразить желание выделиться в самостоятельное государство.

Непризнанных государств не так мало, как мы думаем, даже Китай остается непризнанным полностью государством, потому что некоторые считают, что юридически наследниками той системы, которая существовала до революции, продолжателями того государства является другой Китай. Вопрос политический, это взаимное непризнание часто может быть результатом политических отношений. Словакия с Лихтенштейном считают себя взаимно непризнанными, потому что они не решили в свое время конфликт, соответственно, на карте они числятся как частично непризнанные государства.

Собственно, вопросы, характеристика государства как непризнанного, она отражает в определенном смысле способность государства контролировать свою территорию. Одним из американских институтов была составлена карта государств по коэффициенту способности контролировать свою территорию. Карта государств, с точки зрения того, насколько в этих государствах существуют те или иные сепаратистские образования, которые ставят под сомнение способность государства держать всю его территорию. Белову кажется, что далеко не все здесь объективно. Испания отнесена к числу достаточно благополучных государств, но в Испании много сепаратизма, контролировать свою территорию Испания может условно. Напротив, Казахстан свою территорию не может контролировать – условно.

Федерация предполагает, что в ее составе существуют некие самостоятельные самоуправляемые субъекты федерации. Их статус в полном противоречии, он предполагает, что охарактеризовать положение субъекта федерации сложно. С одной стороны, это часть другого государства, это единица фактически территориальная, единица, которая включена в состав другого государства. В тоже время, юридически для этого субъекта гарантируются определенные признаки, которые позволяют его считать почти государством. Этих признаков недостаточно для того, чтобы субъект считался самостоятельным, независимым, суверенным государством, но этих признаков достаточно для того чтобы считать, что субъект имеет определенные признаки государства, даже в определенно смысле может называться государством. По поводу последнего есть сомнения, полноценное государство может быть только если у него есть все существенные признаки, включая государственный суверенитет, у субъекта федерации такого нет. Но, с другой стороны вопрос статуса субъекта федерации и вопрос суверенитета субъекта федерации – это вопрос, который вызывает много противоречивых суждений, подходов. Кто-то говорит, что само по себе наличие государственной власти в субъектах федерации уже дает основания считать, что это государство, что определенными признаками государства субъект, как минимум, обладает, что мы должны, как минимум, говорить о разделенном, расщепленном суверенитете, часть которого остается на федеральном уровне, а часть децентрализуется, спускается, делегируется на уровень субъекта федерации.

Конечно, все это по сути дела стремление совместить несовместимое. Совместить то, что в отношении статуса субъекта федерации видится явным и очевидным противоречием. С одной стороны, государственная власть, некая самостоятельность, в другой стороны, вхождение в состав другого государства.

Собственно, мы можем обозначить те государства, которые не были обозначены унитарными.

Предполагается, что на общегосударственном уровне федеративный характер может отражаться в разных вопросах,но два самых ярких проявления:

Дата добавления: 2014-11-09