Статья Белкина. Обычаи и обыкновения. 36 страница

Конституция предусматривает издания 2 видов актов Президента: Указы и Распоряжения. С разграничением Указов и Распоряжений Президента сложнее ситуация, нежели с разграничением Постановлений и Распоряжений Правительства. С Правительством все проще. Постановление – нормативный акт, Распоряжение – ненормативный акт. В случае с актами президента не совсем так. Указ - это не обязательно нормативный акт. Если президент награждает государственной наградой кого-то, или предоставляет гражданство – это делается Указом Президента. Критерий здесь совершенно другой. Указы Президента направлены во вне той президентской власти, которую Президент осуществляет Указы адресованы тем, кто непосредственно не находится в прямом подчинении Президенту. Указы обязательны для исполнения всеми государственными органами, всеми юридическими лицами и гражданами. А Распоряжения Президента адресованы могут быть и обязательны только для тех органов и должностных лиц, которые непосредственно подчинены Президенту. Президенту починены непосредственно должностные лица Администрации Президента и некоторые федеральные органы исполнительной власти. В отношении них могут издаваться Распоряжения.

Но на практике появилось еще 2 вида актов Президента, это один из тех случаев, когда можно говорить о конституционном обыкновении, конституционном обычае. По крайней мере, возможность Президента издавать поручения и директивы – это возможность Конституцией не предусмотрена, соответственно, поручения и директивы не имеют того конституционного основания, которое имеют Указы и Распоряжения. Если мы посмотрим на Указ Президента от 28 марта 2011 года, мы увидим, что в нем регламентирован механизм издания и исполнения поручений президента. При том, что в самом Указе говорится о поручении как результате реализации конституционных полномочий Президента, и говорится о том, что поручения могут вытекать из Указов, Распоряжений и директив.

Возникает ощущение попытки сделать фокус.

С одной стороны, ссылка на Конституцию, речь идет о реализации конституционных полномочий, вроде как Указ ссылается на те виды актов, которые Президенту позволяет издавать Конституция, и как бы случайно, между прочим, добавляется еще один вид. Довольно странно. Директивы не могут стоять в одном ряду с Указами и Распоряжениями. Указы и Распоряжения предусмотрены Конституцией. Директивы нет. Поручения могут появляться и вне Указов, Распоряжений и директив в виде неких списков поручений – это самая загадочная вещь. Соответственно, в Указе Президента говорится о том,что поручения президента могут издаваться органом исполнительной власти (не только федеральным, но и субъекта федерации). С т.з. Конституции – это все выглядит более чем странно. В Указе не ограничен перечень тех органов исполнительной власти, которые могут издавать поручения, соответственно, не предполагается, что речь идет только об органах, которые непосредственно подчинены Президенту в соответствии с 32 статьей закона «О Правительстве». Значит, речь идет о любых федеральных органах исполнительной власти, и о любых органов исполнительной власти субъектов федерации.

Соответственно, наверное, кроме некого слоившегося конституционного обычая в данном случае ни о чем другом говорить не приходится. При этом, Указ Президента предусматривает строжайшие санкции за неисполнение поручения Президента, предполагается, что появляется некая норма об обязанности тех лиц, кому адресовано поручение Президента, следовать этим поручениям под страхом наказания. Получается, что в этом отношении регулирование способов и форм реализации полномочий Президента расширяется по сравнению с тем, что сделано Конституцией.

Последний вопрос, о котором мы должны несколько слов сказать. Это органы, которые обеспечивают деятельность Президента. Главным органом, который обеспечивает реализацию полномочий Президента, выступает Администрация Президента. Статус Администрации Президента –интересный конституционны казус. С одной стороны, де-юре, Администрация Президента не является органом государственной власти, она не относится ни к органам законодательной, ни к органам исполнительной, ни к органам судебной власти. В отличие от Управления делами Президента. Не путать эти два органа, Управление делами – орган исполнительной власти, он включен в структуру федеральных органов исполнительной власти. Он занимается исключительно вопросами хозяйственными, материально-технического обеспечения деятельности высшего органа государственной власти РФ. А Администрация Президента – орган, который занимается содержательным обеспечением полномочий Президента, начиная от подготовки тех проектов ФЗ, которые президент вносит в ГД в порядке реализации права на законодательную инициативу, заканчивая контролем за исполнением поручений Президента тем, кому эти поручения адресованы. Статус Администрации Президента интересен несовпадением его юридического и фактического наполнения.

Юридически Администрация Президента - штаб помощников Президента, которые обеспечивают реализацию полномочий Президента. В реальности Администрация Президента действует именем Президента. И именем Президента они могут требовать исполнение поручений, дать отчет о свое деятельности от многих органов государственной власти и местного самоуправления, и в реальности оказывается, что Администрация президента в политической системе очень сильная, и должна считаться главным органом государственной власти после Президента. Потому что, в реальности, та обширность полномочий Президента, которая закреплена в Конституции, дает возможность Администрации осуществлять широкий контроль и широкое управление разными государственными органами, которые не то, что не подчинены Администрации Президента, по отношению к которым де-юре вообще Администрация Президента в принципе не имеет полномочий.

В отношении Администрации Президента можно говорить, что ее положение в системе государственных органов довольно неопределенно. Учитывая, что это государственный орган, а не орган государственной власти, также как и другие органы, находящиеся за пределами разделения властей, Администрация Президента имеет достаточно своеобразный статус. Администрация Президента упоминается в Конституции, именно упоминается. Не предполагается определения функций и полномочий, и полномочий как таковых у Администрации нет. У нее нет властных полномочий. У нее нет полномочий по принятию самостоятельных властных решений. Все, что делает Администрация Президента, она делает в пределах реализации полномочий Президента. Здесь часто выдается полномочие Президент за полномочие Администрации Президент.

Что касается других органов, которые обеспечивают деятельность Президента, которые созданы при Президенте, которые носят характер совещательных, консультативный и координационных при Президенте, то их перечень обширен.

Есть некоторые органы, которые упоминаются в Конституции, в частности Совет Безопасности РФ.

Есть Государственный Совет, который был создан как определенная компенсация главам субъектов федерации, которых в связи с реформой порядка формирования Совета Федерации лишили права заседать в верхней палате Парламента РФ, для них был оставлен Государственный Совет как орган, где можно выражать свое мнение по основным вопросам федеральной политики.

Но все эти органы, что Совет по содействию развития прав человека, сто Совет Безопасности с т.з. конституционных возможностей, с т.з. полномочий каких-либо, они примерно равны. Вся их задача сводится к тому, чтобы подготавливать какие-либо предложения, обеспечивать Президента информацией и создавать условия для того чтобы Президент мог реализовывать свои конституционные полномочия достаточно эффективно, и для того чтобы у Президента в этом отношении были все необходимые и материальные ресурсы, в смысле именно обеспечения тех проектов, которые Президент готовит и с т.з. того, как именно эти проекты будут реализовываться на практике.

Этим мы ограничимся о статусе Президента.

Мы переходим к следующей теме – законодательная власть. Про законодательную власть нигде, кроме как в курсе КП особо подробно говорить не будут. Поэтому мы многие институты парламентского права будем здесь подробно изучать, разбирать. Парламентское право, условия деятельности парламента интересны тем, что в них сильны традиции, может быть из всех институтов КП, в парламентском праве больше всего традиционных институтов, которые в полноценном виде не сохранились, от них остались только какие-то обломки, обрывки. Иногда отдельные нормы, закрепленные в законодательстве, свидетельствуют о каких-то ранее существовавших обдирных правилах и обширных принципах деятельности парламента. На данный момент это закончилось отдельными странными остатками. При этом, мы постараемся поговорить о том, откуда эти нормы могли проистекать, и как именно строились принципы правового регулирования деятельности парламентских заведений с самого момента их появления и до сегодняшнего дня.

Начать нужно с того, что законодательная власть может быть самая сложная с т.з. ее конституционной характеристики, потому что законодательный орган одновременно по своему конституционно-правовому статусу может быть охарактеризован как законодательный, это его характеристика в рамках системы разделения властей, это некая характеристика общего характера компетенции, полномочий этого органа, с другой стороны, это представительный характер парламента. Представительность – статус конституционный, тоже следствие определенного конституционного положения, но уже не столько в рамках системы разделения властей, сколько в рамках взаимодействия с гражданами, которые формируют законодательную власть. Ни исполнительная, ни судебная власть не получают свои полномочия непосредственно от народа. Только законодательная власть имеет такую привилегию. Еще глава государства в тех случаях, где он избирается непосредственно гражданами. Но когда речь идет о главе государства, о представительном характере говорить не принято. Если мы встретим утверждение, что глава государства – представительный орган государственной власти, то такое утверждение некорректно, неграмотно.

Когда речь идет о единоличном главе государства, то предполагается, что он отражает часть избирателей, и в силу этого получил мандат на реализацию конкретной политической программы. Парламент, его уникальность и особенность в том, что он представляет разные интересы. Его представительный характер связан с тем, что в парламенте представлены разные политические группы, разные социальные слои, группы и это представительство обеспечивает возможность участия в осуществлении государственной власти для тех граждан, которые представлены в Парламенте, своими представителями – депутатами.

Соответственно, в рамках характеристики правового положения парламента, предполагается указание на то, что эти отношения представительства требуют особого юридического описания, особой юридической характеристики, чего, к сожалению, в отечественной науке не сделано. Зарубежом есть работы по теории политического представительства, в которых анализируются те особенности, которые могут быть обнаружены в деятельности парламентов как представительных учреждений.

Речь идет об особом политическом представительстве. Также как представительство частноправовое, как представительство в гражданских правоотношениях – это действие одного лица от имени и по поручению другого лица, но характер и того, кто представляет и того, кого представляют особенной. Поручение дается в рамках особых возможностей, в рамках тех особенных полномочий, которые передаются. В целом, эти отношения, кроме той общей идеи о представлении одним лицом другого лица, больше практически ничего общего с представительством частноправовым не имеют, при этом, обозначаются одним и тем же термином, общим понятием – представительство.

Представительство довольно важный принцип, важная характеристика, можно говорить об определенном фундаментальном демократическом принципе, принципе представительства, который может использоваться для обоснования появления тех или иных институтов правовых, для обоснования появления тех или иных условий, касающихся деятельности представительного учреждения.

Политическое представительство предполагает, что граждане, которые имеют право на осуществление власти имеют право на осуществление государственной власти, имеют право на выдвижение представителей и на представлении их интересов в деятельности того органа, который будет выражать их интересы всего народа в целом.

Можно в некоторых случаях говорить, что определенной конституционной ценностью выступает эффективность политического представительства, эффективность представления разных политических интересов, разных социальных групп. Порядок формирования парламента и порядок деятельности парламента должен обеспечивать эффективное представительство. В противном случае поставлена будет под сомнение сама идея народовластия, идея демократии и народного суверенитета.

Помимо этого общего свойства, общей характеристике, мы можем говорить о том, что представительство политическое носит публичный характер. Если частное представительство возникает по воле его участников, то политическое представительство предписано императивными нормами Конституции. Граждане не могут осуществлять свою власть непосредственно по очень многим вопросам. Постановление КС 2007 года, в котором КС пришел к выводу, что на референдум не должны выноситься вопросы, которые относятся к компетенции определенных государственных органов. Получается, что непосредственное осуществление власти народной ограничено. Для того чтобы власть осуществлялась, она должна быть обеспечена механизмом представительства. Этот механизм заложен в Конституции как обязательный институт осуществления демократической государственной власти. Предполагается, что специфика субъекта накладывает серьезный отпечаток на общие свойства политического представительства. Если частное представительство предполагает, что и доверителем, и поверенным выступает конкретное лицо, физическое лицо, лицо, у которого явно присутствует единство воли, то в отношении политического представительства таких выводов сделать нельзя. И доверитель, и поверенный - коллективные субъекты. Говорить о какой-то единой воле сложно. Отсюда возникает проблема, которую мы затрагивали когда-то, характеризуя принцип народного суверенитета, что именно должны представлять представительные органы: интересы граждан, или волю народа? Учитывая, что воля не может быть столь легко выявлена для коллективного субъекта как интересы более объективные.

Предполагается что в частном представительстве те полномочия, которые передаются они определяются доверителем. В политическом представительстве ничего подобного нет. Полномочия, которые передаются депутатам избиратели, они определены законом. От воли избирателей не зависят и существуют в рамках самостоятельного императивного регулирования. Самое главное – это властный характер тех полномочий, которые передаются. Довольно интересны с т.з. анализа самой логики тех отношений, которые возникают. Граждане передают представителям право осуществления власти в отношении них самих. Сам факт создания представительного учреждения содержит некий элемент самообязывания, обязывания следовать тем указаниям, которые издадут представители граждан. Возникает вопрос, если представительство будет неэффективным, если не будут представлены чьи либо интересы, то может в этом случае возникать этот эффект самообязывания и можно ли выдвигать возражения против тех решений, которые принимает представительный орган тем, что эффективное участие в его формировании не было обеспечено для определенных граждан.

Соответственно, все эти отношения, вся эта характеристика предполагает, что представительное учреждение во всей системе государственных органов наиболее непосредственно реализует, представляет и реализует волю граждан. Поскольку спросить граждан чаще всего по каким-то вопросам государственной политики невозможно, то спрашивают представители граждан, эти представители оказываются выражающими ту волю, те интересы, которые имеет сам носитель власти - народ. Парламент - некий народ в миниатюре. Тот субъект, который представляет народ при осуществлении, реализации власти. Такая модель предполагает, что речь идет о некой передаче власти, права на осуществления власти, некого делегирования властных полномочий от носителя власти тому органу, который будет от имени народа эту власть осуществлять. В этом отношении представительство, которое сегодня существует в демократическом обществе, оно отличается от тех типов представительства, которые существовали раньше, которые исторически были примерами представления интересов и воли граждан.

В частности, самым первым исторически можно считать сословное представительство, которое предполагало искусственную структуризацию политических интересов в обществе. Эта структуризация проходила через определенное разделение, искусственное разделение граждан на сословия и самостоятельное представление каждого сословия. Существовали в Европе представительные учреждения, где каждое сословие было представлено в отдельной палате, а решение, так в одно время формировались Генеральные Штаты во Франции: одно сословие было представлено одной палатой, а окончательное решение принималось путем большинства голосов палат. Всего было 3 палаты, то решение, которое поддерживало 2, считалось принятым.

В начале 20 века в русской литературе по государственному праву активно обсуждались вопросы народного представительства. В 90-е гг. с возрождением тех идей конституционализма, которые появились в начале 20 века, в т.ч. идеи народного представительства были снова вынуты из кладовых и пущены в оборот.

Сегодня говорить о народном представительстве некорректно. Потому что понятие народного представительства предполагает существование некого иного носителя, кроме народа. Есть носитель власти, и при нем создается народное представительство. Эта конструкция была характерная для монархии. Потому что монарх получал власть как помазанник божий, его легитимация властных полномочий носила религиозный характер, при нем создавалось народное представительство как дополнительный элемент общей системы осуществления государственной власти. Сегодня говорить о народном представительстве не совсем корректно. Есть прсто представительство как политическое представительство единого источника, носителя власти в демократическом государстве, соответственно, вся власть осуществляется с участием через этот представительный орган. При этом, мы будем иметь возможность увидеть, что характеристика статуса парламента, с одной стороны, это характеристика парламента как законодательного органа, с другой стороны, характеристика парламента как представительного органа. Во многих институтах парламентского права проявляется этот представительный характер парламента. Хотя бы взять понятие мандата. Мандат – французское слово, означающее полномочие. Полномочие, переданное для его осуществления. Когда говорят о депутатском мандате, то речь идет о переданном в результате выборов праве депутату действовать от имени тех избирателей, которые участвовали в его избрании. Мандат, его юридические свойства, условия, они никак не связаны с тем, чем дальше будет заниматься представительный орган, будет ли он законодательствовать, или он будет заниматься судебной деятельностью или осуществлять еще какие-то полномочия. Это уже не существенно для представительного характера, поэтому во многих случаях характеристика институтов парламентского права она привязана либо к законодательному характеру, либо к представительному характеру парламента.

То, что касается характеристики парламента как ветви законодательной, можно сказать, что в системе разделения властей парламент наделяется определенным ограниченным набором функций и полномочий.

В первую очередь и наиболее очевидно, предоставление парламенту нормотворческих полномочий. Нормотворческие полномочия предполагают право устанавливать нормативные акты, обязательные для исполнения. Но, когда мы говорим о нормотворчестве, то оно охватывает более общее понятие, несколько более частных проявлений (форм) нормотворчества. В частности, это может быть учредительное нормотворчество. Когда парламент выполняет функцию учредительного органа, фактически он тоже представляет интересы граждан, также представляет народ, он также действует, устанавливая те или иные нормы права, но парламент, при этом, не занимается законодательствованием.

Когда речь идет об учредительных полномочиях, мы когда то говорили об учредительной власти, которая создает Конституцию, которая устанавливает государство, которая создает систему государственных органов и наделяет их полномочиями. Учредительная власть, предполагается, что она существует до государства, до того, как появляются государственные органы, она юридически предшествует существованию государства. И в этом отношении учредительное нормотворчество, оно принципиально отличается от нормотворчества законодательного.

Кроме того, может быть нормотворчество, которое носит специфический характер. Иногда, бывает, относят к нормотворчеству бюджетные функции, это не совсем справедливо, потому что бюджет, по большому счету нормативным актом не является. Бюджет, хоть и принимается в форме ФЗ, но близко к таковым не относится. Бюджет – специфический правовой акт, из него непосредственно не возникает обязанность государства профинансировать те или иные расходы, это некая сводная опись тех предполагаемых доходов государства, и тех расходов, которые государство должно понести. Об этом несколько раз писал КС, когда он выявлял особенности бюджета как законодательного акта. Функции законодателя здесь не только сводятся к изданию нормативных актов, сколько к определенной форме контроля.

Контроль предполагается в качестве определенной функции парламента в системе разделения властей. Потому что если речь идет о взаимодействии трех ветвей власти, то со стороны каждой ветви за остальными ветвями должен осуществляться определенный контроль. Это связано с системой сдержек и противовесов. Предполагается, что каждая ветвь должна иметь какие-то полномочия по сдерживанию. Отсюда появляется контрольное полномочие у парламента.

Наконец, представительская функция. Здесь речь не о том представительстве, о которым мы говорили до того, здесь речь идет о представительстве при принятии некоторых государственных решений, например, при осуществлении международных связей государства, предполагается, что государство может быть представлено не только органами исполнительной власти, не только главой государства, но и законодательной властью тоже.

Предполагается, что со стороны законодателя мы видим, со стороны парламента мы видим, что основная его функция – нормотворчество. И наоборот, среди всех функций парламента главной должно быть нормотворчество. Предполагается, что именно парламент играет ведущую роль в нормативном регулировании. Исполнительная власть нормотворчеством может заниматься только в тех пределах, в которых это дозволено законодателем.

В системе разделения властей парламент может занимать разное место. Это продиктовано особенностями конкретной модели разделения властей, особенностями конкретной модели организации власти в конкретном государстве по конкретной Конституции. В этом отношении можно говорить о том, что положение парламента, как минимум, имеет три варианта, три разных подхода.

Первый подход, отчасти он отражался в советской доктрине. Из демократических конституционных концепций он наиболее ярко проявляется в законодательстве и доктрине Великобритании, где провозглашается принцип суверенитет парламента. Представительный характера парламента предполагает, что народный суверенитет, переданный для осуществления парламенту, влечет автоматически появление парламентского суверенитета, вслед за ним государственного суверенитета, Парламент – есть некое сосредоточение 3 видов суверенитета, квинтэссенция 3 видов. При этом, в отношении парламента, суверенитет предполагает определенное доминирование, верховенство над другими государственными органами. Именно парламент играет ведущую роль в системе государственной власти, и принимает самые важные решения.

Суверенитет парламент предполагает, что его решения не могут быть предметом какой-либо оценки. Понятно, что не может быть оценка дана органами исполнительной власти. Но даже судебные органы не могут давать оценку парламента в рамках 1 модели. Предполагается, что доктрина суверенитета, верховенства имеет в качестве необходимого элемента запрет на конституционный контроль и запрет на существование Конституции как чего-то связывающего парламент, как стоящего за пределами парламента и ограничивающего его полномочия.

Другой подход, прямо противоположный, предполагался, несколько был смягчен в ходе реформы 2008 года, но он предполагается до сих пор Конституцией 5 французской республики, где парламент ограничен в реализации своих полномочий, где парламенту передается четко ограниченные полномочия, четко закрепляются за ним функции. В частности, парламент не может издавать актов по любым вопросам, как это может делать парламент в первой модели. В первой модели парламент вообще почти ничем не ограничен, но во второй модели исполнительная власть имеет право на самостоятельность, и парламент сильно ограничен в части вмешательства в эту самостоятельность.

Французская Конституция дает право Правительству издавать нормативные акты, и уже этим вызывает определенные нарушения принципа разделения властей. То, что касается функций самого парламента, то закон может быть издан только по регулированию самых общих, самых принципиальных вопросов, все остальные вопросы остаются на усмотрение Правительству и не могут быть предметом регулирования парламента.

Мы отдельно будем говорить о том, что полномочия парламента и закон как форма реализации этих полномочий могут различаться между собой.

Третья модель. Большинство государств мира пытается стремиться к установлению баланса полномочий и предполагается, что со стороны конституционного законодательства, со стороны Конституции, устанавливаются некоторые правила, которые, с одной стороны, не предоставляют парламенту абсолютной власти, никакого суверенитета парламента нет, но и таких сильных, таких жестких ограничений, как во французской системе, тоже не допускается. Парламент может издавать любые законодательные акты, если они не противоречат Конституции. Парламент ограничен Конституцией, его решения могут быть предметом оценки со стороны КС, или ВС. Парламент серьезно ограничен в своих полномочиях.

Мы остановились на определении места представительного учреждения в системе разделения властей, дальше мы должны остановиться в самом общем виде на проблемах порядка формирования законодательного органа.

Естественно, мы здесь не будем говорить ни о правах граждан, мы о них говорили в теме о правах и свободах человека и обозначали их как возможность участвовать в управлении делами государства, ни о самой процедуре избрания, потому что эти вопросы нами изучались в рамках избирательного права. Наша задача обозначить те принципиальные вопросы, которые связаны с механизмом формирования представительных органов. Главный принцип, который в данном случае должен обеспечиваться - это эффективное представительство, т.е. представительство граждан, которые представляют разные политические интересы, разные социальные группы и, при этом, дает возможность гражданам влиять на состав избираемого органа, через состав на проводимую этим органом государственную политику.

Естественно, эффективное представительство может организовываться по-разному, и теоретически могут быть разные формы представительства, разные способы формирования. Вплоть до того, что, например, в последние годы советской власти Съезд народных депутатов формировался путем представительства всех общественных объединений в СССР. Это тоже способ представительства, но тот, который сегодня оценивается как недостаточно эффективный, тогда как эффективное представительство может обеспечиваться лишь в том случае, когда будут прямые выборы. При этом, конечно, прямые выборы имеют ряд своих положительных и ряд отрицательных черт. Отрицательные черты могут быть связаны, например, с недостаточностью представительства каких-то территорий, каких-то социальных меньшинство, этнических или религиозных, и, соответственно, для того чтобы обеспечить эффективную защиту их интересов, прямые выборы не всегда подходят. Но, при этом, представительство с помощью прямых выборов остается самым демократическим и самым главным способом формирования представительных органов.

В федеративных государствах, в таких как в том числе РФ, предполагается существование двух палат, о различиях между палатами речь впереди. Но при этом существование двух палат предполагает, что эти палаты будут формироваться по разным принципам. И одновременно общемировым демократическим стандартом сегодня считается требование о том, чтобы хотя бы одна палата общенационального парламента формировалась в результате прямых непосредственных выборов. Такое требование содержится и в Европейской Конвенции. Европейская Конвенция не об одной палате говорит, она говорит о том, что законодательный орган должен формироваться путем непосредственного участия граждан, а вот Документ Копенгагенского совещания Конференции СБСЕ, он предусматривает тот самый общий стандарт, о том, что хотя бы одна палата должна избираться прямыми выборами.

Дата добавления: 2014-11-09