Понятие должностного лица как субъекта коррупционных преступлений. Криминологическая характеристика лиц, совершающих коррупционные преступления

Вопрос 1. Понятие должностного лица как субъекта коррупционных преступлений.

В борьбе с коррупционными правонарушениями и правонарушениями, создающими условия для коррупции, важнейшее значение имеет определение признаков субъектов этих правонарушений. Точное установление круга лиц, чье поведение имеет коррупционный характер, обеспечивает определенность, нацеленность и эффективность антикоррупционных мер.

Правильное понимание признаков субъектов коррупционных правонарушений обеспечивает законность, обоснованность и справедливость уголовной, административной или дисциплинарной ответственности за коррупционные проявления.

Категории и признаки этих субъектов определяет Закон Республики Беларусь от 20.07.2006 № 165-З "О борьбе с коррупцией" (далее - Закон "О борьбе с коррупцией").

В соответствии со ст. 3 Закона "О борьбе с коррупцией" субъектами правонарушений, создающих условия для коррупции, являются:

1) государственные должностные лица;

2) лица, приравненные к государственным должностным лицам.

Субъектами коррупционных правонарушений являются:

1) государственные должностные лица;

2) лица, приравненные к государственным должностным лицам;

3) иностранные должностные лица;

4) лица, осуществляющие подкуп государственных должностных или приравненных к ним лиц либо иностранных должностных лиц.

Для правильного понимания признаков различных категорий субъектов следует обратиться к ст. 1 Закона "О борьбе с коррупцией", дающей разъяснения терминов "государственные должностные лица", "лица, приравненные к государственным должностным лицам", "иностранные должностные лица".

Однако для полного уяснения всех признаков субъекта необходимо обратиться также к нормам иных правовых актов:

¨ к ст. 1.3 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - КоАП);

¨ - к ч. 4 и 5 ст. 4 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее - УК);

¨ к постановлению Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 16.12.2004 № 12 "О судебной практике по делам о преступлениях против интересов службы (ст.ст. 424 - 428 УК)" (далее - постановление № 12).

Вопрос 2. Государственные должностные лица

В соответствии со ст.1 Закона «О борьбе с коррупцией» к государственным должностным лицам относятся:

¨ Президент Республики Беларусь, депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов депутатов, осуществляющие свои полномочия на профессиональной основе, а также иные государственные служащие, на которых распространяется действие законодательства Республики Беларусь о государственной службе (далее – государственные служащие);

¨ сотрудники Следственного комитета Республики Беларусь, имеющие специальные звания (далее – сотрудники Следственного комитета Республики Беларусь);

¨ лица, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающие должности в Вооруженных Силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь, органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь и относящиеся в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь к должностным лицам;

¨ лица, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающие должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей в государственных организациях и негосударственных организациях, в уставном фонде которых доля государственной собственности составляет не менее 50 процентов.

В соответствии со ст. 1.3 КоАП "должностное лицо - физическое лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, либо лицо, уполномоченное в установленном порядке на совершение юридически значимых действий, а также государственный служащий, имеющий право в пределах своей компетенции отдавать распоряжения или приказы и принимать решения относительно лиц, не подчиненных ему по службе".

Фактически в КоАП выделены лишь четыре категории должностных лиц, как субъектов алминистаривных праонарушений:

¨ лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные функции;

¨ лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющее административно-хозяйственные функции;

¨ лицо, уполномоченное в установленном порядке на совершение юридически значимых действий;

¨ государственный служащий, имеющий право в пределах своей компетенции отдавать распоряжения или приказы и принимать решения относительно лиц, не подчиненных ему по службе, - представитель власти.

Представляется, что наиболее полно применительно к проблеме субъекта коррупционных правонарушений признаки должностного лица даны в ч. 4 ст. 4 УК:

"Под должностными лицами понимаются:

1) представители власти, то есть депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов депутатов, а равно государственные служащие, имеющие право в пределах своей компетенции отдавать распоряжения или приказы и принимать решения относительно лиц, не подчиненных им по службе;

2) представители общественности, то есть лица, не находящиеся на государственной службе, но наделенные в установленном порядке полномочиями представителя власти при выполнении обязанностей по охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, по отправлению правосудия;

3) лица, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающие в учреждениях, организациях или на предприятиях (независимо от форм собственности), в Вооруженных Силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо лица, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий;

4) должностные лица иностранных государств, члены иностранных публичных собраний, должностные лица международных организаций, члены международных парламентских собраний, судьи и должностные лица международных судов".

Критерии определения должностного лица, сформулированные в ч. 4 ст. 4 УК, универсальны и относятся ко всем нормам УК, характеризующим должностное лицо в качестве специального субъекта преступлений (коррупционных в частности).

Таким образом, УК Республики Беларусь выделяет шесть категорий должностных лиц:

¨ представитель власти;

¨ представитель общественности;

¨ лицо, выполняющее организационно-распорядительные обязанности (функции);

¨ лицо, выполняющее административно-хозяйственные обязанности (функции);

¨ лицо, уполномоченное на совершение юридически значимых действий;

¨ должностные лица иностранного государства или международной организации.

Перечисленные должностные лица могут выполнять свои обязанности постоянно, временно или по специальному полномочию.

Под специальными полномочиями надо понимать функциональные полномочия, которыми наделено лицо в соответствии с законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом.

Через представителей власти или общественности осуществляются функции государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) или властные полномочия органов местного управления и самоуправления. Должностные лица, выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные обязанности или уполномоченные на совершение юридически значимых действий, осуществляют свои функции в учреждениях, организациях и на предприятиях независимо от форм собственности (в этом принципиальное различие трактовок понятия должностного лица в уголовном праве Беларуси и Российской Федерации) либо в Вооруженных Силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь.

Следует учитывать, что полномочия, характеризующие должностное лицо, как правило, могут сочетаться. Например, прокурор области, будучи представителем власти, наделен также организационно-распорядительными обязанностями в отношении подчиненных ему оперативных работников прокуратуры и одновременно может выполнять административно-хозяйственные функции по управлению имуществом прокуратуры.

О наличии или отсутствии признаков должностного лица следует судить не по названию должности, а по функциональным полномочиям, которыми обладает данный работник. Например, старший продавец торгового предприятия является должностным лицом лишь тогда, когда имеет подчиненных и при этом возглавляет отдел или секцию магазина. В остальных случаях название его должности свидетельствует только об уровне квалификации. Не является должностным лицом работник, осуществляющий техническое руководство производственным, учебным или иным процессом, например стропальщик, отдающий крановщику команды о движении груза; учитель, поддерживающий дисциплину в классе; хирург, руководящий действиями ассистентов в ходе операции.

Для правильной констатации признаков должностного лица следует отграничивать управленческую деятельность работника от профессиональной. Например, учителя, преподаватели, доценты, профессора, проводя уроки, семинарские, практические или лабораторные занятия, читая лекции, проверяя контрольные работы, осуществляя научное руководство при написании курсовых и дипломных работ (проектов), выполняют исключительно профессиональные функции, предусмотренные методикой преподавания. Преподаватель приобретает статус должностного лица, будучи назначенным или избранным на должность, связанную с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей (заведующий кафедрой, заместитель декана, декан, проректор, ректор), либо при исполнении обязанностей члена приемной или государственной экзаменационной комиссии, когда помимо оценки знаний абитуриента или выпускника он участвует в принятии юридически значимого решения о зачислении лица в учебное заведение либо о присвоении квалификации выпускнику.

Закон не оговаривает минимальный возраст должностного лица. Это не означает, что несовершеннолетние должны признаваться должностными лицами. Функции должностных лиц, перечисленные в ч. 4 ст. 4 УК, могут выполнять лишь лица, обладающие определенными знаниями, жизненным опытом, соответствующим образованием, поэтому представляется неверным относить к числу должностных лиц несовершеннолетних и привлекать их к ответственности за коррупционные правонарушения.

При сопоставлении круга субъектов коррупционных правонарушений, определенных в ст. 3 Закона "О борьбе с коррупцией", с видами должностных лиц, названных в ч. 4 ст. 4 УК, мы обнаруживаем следующее.

Представитель власти всегда относится к государственным должностным лицам;

представитель общественности относится к лицам, приравненным к государственным должностным лицам;

лицо, выполняющее организационно-распорядительные обязанности (функции), может быть как государственным должностным лицом, так и лицом, приравненным к государственным должностным лицам;

лицо, выполняющее административно-хозяйственные обязанности (функции), может быть как государственным должностным лицом, так и лицом, приравненным к государственным должностным лицам;

лицо, уполномоченное на совершение юридически значимых действий, может быть как государственным должностным лицом, так и лицом, приравненным к государственным должностным лицам.

Должностные лица иностранного государства или международной организации образуют самостоятельную группу субъектов коррупционных правонарушений.

Специфическими признаками представителя власти являются:

¨ нахождение лица на службе у государства;

¨ наделение его властными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в непосредственной служебной подчиненности.

Представители власти вправе предъявлять требования и принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а равно учреждениями, организациями или предприятиями независимо от их ведомственной принадлежности, подчиненности и форм собственности. Многие представители власти даже не имеют подчиненных по службе, но обладают властными полномочиями в отношении неопределенно широкого круга лиц. К представителям власти, в частности, относятся судьи, прокуроры и их помощники, следователи, сотрудники органов внутренних дел, оперативные работники органов государственной безопасности, таможенных органов, органов финансовых расследований, государственные инспекторы и контролеры.

В пункте 3 постановления № 12 сказано, что "к представителям власти могут быть отнесены работники правоохранительных органов, работники органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, судебные исполнители, военнослужащие пограничной службы (при непосредственном выполнении обязанностей по охране Государственной границы), военнослужащие внутренних войск (при непосредственном выполнении обязанностей по охране общественного порядка, конвоированию и охране исправительных учреждений), сотрудники государственных органов, осуществляющие контрольные и надзорные функции, и др.".

1. Лица, занимающие должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных обязанностей (функций), осуществляют руководство деятельностью организаций, их подразделений, отдельных подчиненных им лиц. Они организуют работу, несут ответственность за функционирование организации в целом или ее отдельных подразделений и участков. Это лица, как правило, имеющие хотя бы одного подчиненного им работника. К должностным лицам данной категории относятся руководители министерств и ведомств, учреждений, организаций, предприятий и их заместители, руководители структурных подразделений (начальники управлений, отделов, цехов, заведующие кафедрами, лабораториями, секциями и т.п.) и их заместители, руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры, звеньевые).

В пункте 6 постановления № 12 сказано, что "к занимающим должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных обязанностей, необходимо относить лиц, осуществляющих руководство деятельностью учреждения, организации или предприятия, их структурных подразделений, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы работников, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий и т.п.".

2. Лица, занимающие должности, связанные с выполнением административно-хозяйственных обязанностей (функций), осуществляют полномочия, связанные с распоряжением материальными ценностями и денежными средствами. Они организуют учет и контроль, порядок хранения, отпуск и реализацию материальных ценностей. Это лица, имеющие право на самостоятельное распоряжение имуществом или контролирующие его движение. К ним, в частности, относятся начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб, их заместители, главные (старшие) бухгалтеры и их заместители, ведомственные контролеры и ревизоры, заведующие хранилищами или складами. Наличие подчиненных при осуществлении названных функций не обязательно. Например, на небольшом предприятии старший бухгалтер может не иметь в подчинении рядовых бухгалтеров, но он является должностным лицом, т.к. отвечает за учет и контроль на предприятии, принимает решения, связанные с распоряжением материальными ценностями. Наоборот, рядовой бухгалтер крупного предприятия может выполнять исключительно технические обязанности по ведению документации учета и контроля движения имущества. В этом случае он должностным лицом не является.

3. Занимающими должности, связанные с выполнением административно-хозяйственных обязанностей, следует признавать, в частности, лиц, осуществляющих полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, а также организацию учета и контроля за отпуском и реализацией материальных ценностей" (ч. 1 п. 7 постановления № 12).

В качестве критерия отнесения работника к должностному лицу не может выступать исключительно факт возложения на него полной материальной ответственности: не всякое материально ответственное лицо является должностным. Необходимо, чтобы наряду с обязанностями по непосредственному хранению имущества материально ответственное лицо выполняло также функции по управлению или распоряжению им (организация доставки имущества, распределение материальных ценностей и т.п.).

4. Лица, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий, - это лица, которым предоставлено право от имени учреждения, организации или предприятия совершать действия, влекущие правовые последствия, т.е. действия, порождающие, изменяющие или прекращающие определенные правоотношения. Важен публично-правовой характер самих действий, влекущих указанные последствия. Поэтому не являются должностными лицами граждане, заключающие, например, сделки или совершающие иные действия от собственного имени. На этом основании не могут признаваться должностными лицами индивидуальные предприниматели, в том числе и когда они от собственного имени заключают трудовые договоры с наемными работниками.

Важное значение для понимания признаков этой категории должностных лиц имеет заключение Конституционного Суда Республики Беларусь от 12.11.2001 № З-129/2001 "О соответствии Конституции положения п. 3 ч. 4 ст. 4 Уголовного кодекса Республики Беларусь и основанной на нем практики применения понятия должностного лица по признаку совершения юридически значимых действий" (далее - заключение № З-129/2001).

В заключении № З-129/2001 констатируется, что лица, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий, по смыслу уголовного закона - это лица, постоянно или временно занимающие в организациях (независимо от форм собственности) должности либо выполняющие возложенные на них обязанности по специальному полномочию и совершающие такие действия, в результате которых наступают или могут наступить юридически значимые последствия в виде возникновения, изменения или прекращения правоотношений, субъектами которых являются иные лица.

На основе такого подхода в пункте 8 постановления № 12 сказано, что "лицами, уполномоченными в установленном порядке на совершение юридически значимых действий, являются работники, совершающие такие действия, в результате которых наступают или могут наступить юридически значимые последствия в виде возникновения, изменения или прекращения правоотношений, субъектами которых являются иные лица".

Из приведенных определений следует, что под юридически значимыми действиями понимаются действия, являющиеся юридическими фактами. Но всякие ли действия являются юридическими фактами, которые могут придавать лицу статус должностного?

Это действия, на совершение которых лицо постоянно или временно официально уполномочено соответствующей организацией независимо от форм собственности. Следует подчеркнуть, что полномочия исходят от государственного органа или юридического лица.

Должностными лицами данной категории могут быть лица, для которых выполнение публично-правовых (юридически значимых) действий является непосредственной профессиональной обязанностью (государственные или частные нотариусы), либо лица, выполняющие юридически значимые действия наряду с иными профессиональными обязанностями (например, врач, выписывая листок о временной нетрудоспособности пациента, своими действиями порождает правоотношения, связанные с реализацией трудовых и социальных прав больного). Деятельность медицинских работников, преподавателей учебных заведений или иных специалистов приобретает управленческий (должностной) характер, когда на них в установленном порядке возлагается выполнение юридически значимых действий (например, деятельность хирурга в связи с участием в составе призывной комиссии, доцента при включении его в состав государственной экзаменационной комиссии).

Следует обратить внимание на то, что в заключении № З-129/2001 содержится указание на то, что "к лицам, уполномоченным на совершение юридически значимых действий, следует относить не только тех преподавателей, которые выполняют свои обязанности в качестве членов квалификационных или экзаменационных комиссий... но и преподавателей, принимающих у студентов или учащихся курсовые экзамены либо зачеты".

Последнее утверждение представляется спорным, ибо оценка знаний учащихся на текущих курсовых экзаменах и зачетах (как объективная, так и необъективная) сама по себе не влечет возникновения, изменения или прекращения каких-либо правоотношений.

В анализируемой ситуации юридически значимыми признаются действия, которые, будучи юридическими фактами, прямо и непосредственно порождают, изменяют либо прекращают правоотношения. Непосредственность создания юридического результата – важный признак деяния рассматриваемого должностного лица.

Таким образом, под должностным лицом по признаку лица, уполномоченного на совершение юридически значимых действий, должно пониматься лицо, которое:

¨ официально уполномочено, т.е. наделено организацией (независимо от форм собственности) правом осуществлять действия, обладающие свойством юридического факта;

¨ эти действия непосредственно порождают, изменяют или прекращают правоотношения;

¨ эти правоотношения имеют публично-правовой характер, затрагивают права и обязанности третьих физических или юридических лиц.

Вопрос № 3. Лица, приравненные к государственным должностным лицам.

В соответствии с абзацем 4 статьи 1 Закона "О борьбе с коррупцией" к кругу лиц, приравненных к государственным должностным лицам, относятся:

1) осуществляющие свои полномочия на непрофессиональной основе:

¨ члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь;

¨ депутаты местных Советов депутатов;

2) граждане, зарегистрированные в установленном законом порядке:

¨ кандидатами в Президенты Республики Беларусь;

¨ кандидатами в депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь;

¨ кандидатами в члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь;

¨ кандидатами в депутаты местных Советов депутатов;

3) лица, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающие в негосударственных организациях должности, за исключением лиц, занимающих должности в негосударственных организациях, в уставном фонде которых доля государственной собственности составляет не менее 50 процентов:

¨ связанные с выполнением организационно-распорядительных функций;

¨ связанные с выполнением административно-хозяйственных функций;

¨ лица, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий;

4) представители общественности при выполнении обязанностей по охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, отправлению правосудия;

5) не относящиеся в соответствии с законодательством Республики Беларусь к должностным лицам:

¨ государственные служащие;

¨ иные лица государственного органа либо иной государственной организации, не относящиеся в соответствии с законодательством Республики Беларусь к государственным служащим, осуществляющие деятельность, связанную с непосредственным удовлетворением нужд, запросов и потребностей населения.

Вопрос № 4. ИНОСТРАННЫЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА

Иностранные должностные лица образуют особую группу субъектов коррупционных правонарушений. В соответствии с абзацем 5 статьи 1 Закона "О борьбе с коррупцией" к иностранным должностным лицам относятся:

¨ должностные лица иностранных государств;

¨ члены иностранных публичных собраний;

¨ должностные лица международных организаций;

¨ члены международных парламентских собраний;

¨ судьи и должностные лица международных судов.

Такие же должностные лица иностранного государства или международной организации перечислены в п. 4 ч. 4 ст. 4 УК.

Трактовка названных категорий субъектов коррупционных правонарушений должна осуществляться с учетом международно-правовых документов. Так, статья 2 Конвенции "Против коррупции" определяет термины:

"b) "иностранное публичное должностное лицо" означает любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия;

c) "должностное лицо публичной международной организации" означает международного гражданского служащего или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени".

Очевидно, что предлагаемые толкования имеют весьма общий характер и в каждом конкретном случае предполагают детальную оценку статуса лица и, главное, наличие у него публичных полномочий.

Возникает вопрос о критериях, которыми следует руководствоваться при определении признаков таких должностных лиц. Либо это критерии, названные в п. 1 - 3 ч. 4 ст. 4 УК, либо критерии, установленные национальным законодательством иностранного государства. Если критерии совпадают – проблема отсутствует (так, очевидно, что судьи являются должностными лицами). Сложнее, если по зарубежному законодательству лицо к должностным не относится. Например, по Уголовному кодексу Российской Федерации к должностному лицу не относится лицо, "постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением" (ч. 1 примечания к ст. 201 Уголовного кодекса Российской Федерации). По нашему мнению, критерии УК должны применяться при условии, что деяние, специальным субъектом которого является представитель иностранного государства, совершено на территории Республики Беларусь.

Конвенция "Об уголовной ответственности за коррупцию" в подпункте "с" ст. 1 дает следующую рекомендацию: "В случае разбирательства, касающегося какого-либо публичного должностного лица другого государства, государство, осуществляющее преследование, может применять определение публичного должностного лица лишь в той степени, в какой это определение не противоречит его национальному праву".

Вопрос № 5. Должностные лица, занимающие ответственное положение

Повышенную ответственность за коррупционные преступления несут должностные лица, занимающие ответственное положение. Совершение преступления таким лицом в случаях, предусмотренных законом, является квалифицирующим обстоятельством (ч. 3 ст. 424, ч. 3 ст. 425, ч. 3 ст. 426, ч. 3 ст. 430 УК). В части 5 статьи 4 УК дается исчерпывающий перечень таких государственных должностных лиц:

Президент Республики Беларусь, Председатель Палаты представителей и Председатель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Премьер-министр Республики Беларусь и их заместители;

руководители государственных органов, непосредственно подчиненных или подотчетных Президенту, Парламенту, Правительству Республики Беларусь, и их заместители; руководители местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов и их заместители;

судьи;

прокуроры областей, города Минска, прокуроры районов (городов), межрайонные и приравненные к ним прокуроры и их заместители;

начальники следственных подразделений, органов дознания и их заместители, следователи;

руководители органов государственного контроля, внутренних дел, государственной безопасности, финансовых расследований, таможенных, налоговых органов и их заместители.

Дата добавления: 2014-11-16