Сельская местность как объект муниципального управления

Направления совершенствования муниципального управления в городах федерального значения

Законодательство и практика муниципального управления в Санкт-Петербурге

Общая схема управления городом

Санкт-Петербург - второй по величине (после Москвы) город России. В состав Санкт-Петербурга как субъекта РФ входит собственно город, а также 9 городов-пригородов и 21 пригородный поселок. Поэтому, в отличие от Москвы, здесь не возникало вопроса о двойном статусе города.

Города-пригороды расположены на компактных территориях. Численность их населения колеблется от 10 тысяч (Зеленогорск) до 142 тысяч человек (Колпино). Некоторые города (Колпино, Красное Село) имеют развитую промышленность, другие выполняют функции курортов (Зеленогорск, Сестрорецк), третьи претендуют на роль центров туризма (Павловск, Пушкин) или выполняют смешанную функцию (Петергоф, Ломоносов).

Поселки - это преимущественно малонаселенные округа с большой территорией. Численность их населения колеблется от 106 человек (поселок Серово) до 30,8 тысяч человек (поселок Левашово). На территориях одних поселков (Понтонный, Металлострой) имеется развитая индустрия, другие же выполняют в основном рекреационную функцию. На территории поселка Песочный расположены крупные городские научные и медицинские центры.

Санкт-Петербург традиционно делится на районы. В настоящее время их насчитывается 18. За десятилетия административного управления Санкт-Петербургом по районам сложилась целостная система обеспечения функционирования города: создана соответствующая материально-техническая база, сформировались необходимые службы, подготовлены квалифицированные кадры. Но самое главное - укрепилась устойчивая привычка жителей решать большинство своих житейских проблем на уровне района.

В соответствии с законодательством о территориальном устройстве в Санкт-Петербурге сформирована двухуровневая система органов государственной власти - на уровне города и на уровне районов (рис. 9.3.1).

"Рис. 9.3.1. Состав органов государственной власти в Санкт-Петербурге"

Законодательное собрание Санкт-Петербурга - высший и единственный законодательный орган государственной власти города. Оно состоит из 50 депутатов и избирается на 4 года. Правительство Санкт-Петербурга - высший исполнительный орган. Его формирует и возглавляет высшее должностное лицо города - губернатор, избираемый населением также на 4 года. Администрация Санкт-Петербурга включает в себя иные исполнительные органы государственной власти. Судебные органы государственной власти - Уставный суд Санкт-Петербурга и мировые судьи.

Территориальные органы государственной власти (18 администраций районов) входят в состав Администрации Санкт-Петербурга. Их формирует Правительство города. Главы администраций районов назначаются губернатором.

Система местного самоуправления в Санкт-Петербурге

До 1997 года в Санкт-Петербурге не существовало местного самоуправления. После реформирования местных советов в 1993 году местные представительные органы отсутствовали в городе почти 4 года.

Начало становления местного самоуправления положил Закон Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" от 23 июня 1997 года. В соответствии с ним на территории города как субъекта РФ было создано 111 муниципальных образований, в том числе 81 муниципальный округ в городской черте, 9 в городах-пригородах и 21 - в поселках. Первые выборы в муниципальные советы прошли в сентябре 1997 года и в начале 1998 года.

Особенностью территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге является то, что муниципальные образования, расположенные в черте города, созданы на внутрирайонном (микрорайонном) уровне. Тем самым удалось избежать ситуации, имеющей место в Москве, когда на одной и той же территории (районе) функционируют и органы государственной власти (управы), и органы местного самоуправления. На территории одного административного района Санкт-Петербурга находится от 2 до 11 муниципальных образований.

Созданные муниципальные образования различаются по статусу, размеру территории и численности населения; характеру и плотности застройки; обеспеченности инфраструктурой и степени ее автономности; своему экономическому и налоговому потенциалу; менталитету жителей и их отношению к местной власти.

В городах-пригородах, как правило, существует автономная инфраструктура и экономическая база, необходимые для осуществления местного самоуправления.

В пригородных поселках также есть своя инфраструктура, но она крайне незначительна. Для жителей поселков большое значение имеет степень доступности (близости) органов государственной власти, отвечающих в Санкт-Петербурге за решение большинства вопросов местного значения. Для разных поселков она различна. Местная власть здесь персонифицирована в людях, с которыми лично знакома значительная часть населения. В силу этого органам местного самоуправления часто приходится выполнять функцию посредника между населением и органами государственной власти при решении задач местного значения, которые в рамках санкт-петербургской модели находятся в ведении органов государственной власти.

Муниципальные округа в городской черте Санкт-Петербурга - многонаселенные, характеризующиеся, как правило, компактной территорией с высокой плотностью застройки. Их инженерная и социально-бытовая инфраструктура интегрирована в общегородской комплекс. Эти муниципальные округа также неоднородны, численность их населения колеблется от 12 до 85 тысяч человек. Они различаются также по преобладанию на их территории жилой, промышленной или коммерческой недвижимости, по наличию или отсутствию объектов инфраструктуры городского значения и т.д.

Отмеченные различия порождают разницу в понимании миссии местного самоуправления, стратегии деятельности его органов, используемых технологий муниципального управления, усложняют задачу справедливого распределения финансовых ресурсов.

Первоначально Законом "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" для всех типов муниципальных образований был установлен унифицированный и исчерпывающий перечень вопросов местного значения, включающий в себя 24 полномочия. Среди них:

введение и отмена местных налогов и сборов, определение конкретных ставок и предоставление льгот по уплате налогов и сборов;

принятие планов и программ развития муниципального образования;

содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, переданных в муниципальную собственность;

формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

владение, пользование, распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования;

обеспечение санитарного благополучия населения муниципального образования, осуществление мероприятий по охране окружающей среды на его территории;

текущий ремонт и озеленение придомовых и внутридворовых территорий;

создание условий для обеспечения населения муниципального образования услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

содержание и развитие муниципального транспорта и т.д.

Однако часть этих полномочий на практике не реализуется. Так, в Санкт-Петербурге не принят закон о пообъектном составе собственности, передаваемой органам местного самоуправления. Муниципальным образованиям не переданы жилищный фонд и нежилые помещения. Ими управляют органы государственной власти Санкт-Петербурга, сужая тем самым сферу деятельности органов местного самоуправления.

В дальнейшем произошла определенная дифференциация подхода к муниципальным образованиям разных типов. В соответствии с Законом "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" от 11 февраля 2000 года муниципальным образованиям, созданным в городах-пригородах и поселках, были переданы дополнительно 10 вопросов местного значения: благоустройство и озеленение территории муниципального образования, осуществление контроля соблюдения законодательства о розничной торговле, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и др. Законом Санкт-Петербурга от 10 октября 2000 года "О порядке определения органами местного самоуправления территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" в ведение муниципальных образований передан вопрос определения территорий, на которых не допускается продажа алкогольной продукции. Однако даже эти небольшие по объему реально исполняемые полномочия местного самоуправления пересекаются с полномочиями территориальных управлений Администрации Санкт-Петербурга. Это прежде всего полномочия, связанные с размещением объектов розничной торговли, осуществлением контроля розничной торговли и санитарного благополучия, а также полномочия в сфере благоустройства. Такое положение становится причиной осложнения отношений между органами государственной власти и местного самоуправления. В то же время недостаточность объема полномочий у местной власти делает "нерентабельным" содержание ее органов.

Так, если в расходах консолидированного бюджета Санкт-Петербурга расходы по статье "Государственное и муниципальное управление" не превышают 3% всех расходов, то в бюджетах муниципальных образований на эту статью в 2002 году приходилось 27,2% всех расходов, а в бюджетах отдельных муниципальных образований значение колебалось от 12,4 до 63%.

Органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге

В Санкт-Петербурге реализована одноуровневая система местного самоуправления. Формы осуществления местного самоуправления определяются Уставом Санкт-Петербурга (их перечень не является исчерпывающим): референдум, выборы, собрания, петиции (народные инициативы); выборные и другие органы местного самоуправления, другие формы.

К органам местного самоуправления Санкт-Петербурга относятся:

представительные органы местного самоуправления, состоящие из депутатов, избираемых населением муниципального образования. Ими являются муниципальный совет города-пригорода, поселка, муниципального округа;

глава муниципального образования (должность и порядок избрания могут быть предусмотрены уставом муниципального образования);

администрация муниципального образования (местная администрация), формируемая муниципальным советом;

иные формируемые муниципальным советом органы и должностные лица местного самоуправления.

Численный состав муниципальных советов устанавливается Законом Санкт-Петербурга в пределах от 9 до 30 депутатов в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Структура органов местного самоуправления Санкт-Петербурга представлена на рис. 9.3.2.

"Рис. 9.3.2. Модель местного самоуправления во внутригородском муниципальном образовании Санкт-Петербурга"

В Санкт-Петербурге во многих муниципальных образованиях сложилась практика, при которой, с одной стороны, избранные населением в муниципальный совет депутаты работают постоянно, выполняя задачи в пределах ведения местного самоуправления, а с другой стороны, руководящие должности в исполнительном органе муниципального образования (администрации) замещаются депутатами. В обоих случаях депутаты выполняют по существу две несовместимые функции: представителя населения, который должен обеспечить организацию местной исполнительной власти и контроль ее деятельности, и муниципального чиновника, работающего в этой системе. Такая схема напоминает комиссионную модель местного самоуправления, существующую в США (см. раздел 1.9). Эта модель не предусмотрена Федеральным законом 2003 года и требует замены.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления в Санкт-Петербурге

Закон "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" устанавливает финансово-экономическую основу местного самоуправления. Ее состав соответствует действующему законодательству.

Собственные доходы местных бюджетов формируются главным образом за счет налоговых доходов (более 75%), их доля заметно менялась по годам. В условиях постоянно меняющейся налоговой базы и отсутствия муниципальной собственности как стабильного собственного источника доходов муниципальные образования не могут адекватно планировать свои бюджеты.

В целом финансовая деятельность внутригородских муниципальных образований весьма незначительна. Уровень децентрализации бюджетных расходов в Санкт-Петербурге низок. В 2001 году суммарное исполнение местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга составило примерно 3% доходов и расходов городского бюджета. Для сравнения: расходы территориальных управлений районов города составляют порядка 18,7% от бюджета Санкт-Петербурга.

Уровень обеспеченности расходов местных бюджетов собственными доходами варьируется: размер дотации одних муниципальных образований составляет до 80% от расходов бюджета, собственные доходы других муниципальных образований в 4-6 раз превосходят их расчетный минимальный бюджет. Расходы местных бюджетов в расчете на одного жителя в разных муниципалитетах отличаются во много раз.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы административно-территориальное деление города и система органов государственной власти в Санкт-Петербурге?

2. Каковы основные типы муниципальных образований в Санкт-Петербурге?

3. Каков состав и порядок формирования органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге?

4. Каковы особенности и недостатки системы финансового обеспечения местного самоуправления в Санкт-Петербурге?

Дальнейшее совершенствование муниципального управления в Москве и Санкт-Петербурге предполагается осуществлять в контексте общих направлений реформирования местного самоуправления в РФ, предусмотренных Федеральным законом 2003 года, и с учетом специфических особенностей городов федерального значения, изложенных в разделе 9.1. Для этого потребуется внесение ряда существенных изменений в уставы Москвы и Санкт-Петербурга и в законы о местном самоуправлении в этих городах, устранение недостатков и решение проблем, отмеченных в разделах 9.2 и 9.3. Оптимальной для городов федерального значения представляется трехуровневая система публичной власти с двумя уровнями государственной власти (общегородской и в крупных районах или префектурах) и одним уровнем местного самоуправления.

Основные направления совершенствования муниципального управления в городах федерального значения приведены на рис. 9.4.1.

Далее рассматривается каждое из этих направлений.

1. Расширение объемов полномочий органов местного самоуправления.

Принцип сохранения единства городского хозяйства не позволяет наделить внутригородские муниципальные образования всем объемом полномочий, предусмотренных Федеральным законом 2003 года для городских округов и даже для городских поселений. Тем не менее, по сравнению с существующим положением, объем этих полномочий может быть существенно расширен. В первую очередь это относится к следующим вопросам местного значения:

содержание муниципального жилищного фонда на соответствующих территориях;

организация благоустройства и озеленения территории;

содержание, ремонт и освещение улиц, не имеющих общегородского значения, установка на них указателей;

создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания (кроме объектов, имеющих общегородское значение), согласование размещения указанных объектов;

осуществление контроля использования земель в границах муниципального образования;

обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

организация дошкольного образования (содержание детских дошкольных учреждений на соответствующей территории);

обеспечение условий для развития на соответствующей территории массовой физической культуры и спорта, оборудование внутриквартальных спортивных площадок;

организация обустройства мест массового отдыха локального значения;

создание условий для предоставления транспортных услуг населению (размещение и оборудование остановочных пунктов);

организация сбора бытовых отходов;

вопросы опеки и попечительства;

организация охраны общественного порядка муниципальной милицией (участковыми милиционерами).

┌───────────────────────────────┐ ┌─────────────────────────────────┐

│Расширение объема полномочий│ │Наделение внутригородских│

│органов местного самоуправления│ │муниципальных образований│

│ │ │адекватным объемом имущества и│

│ │ │финансовыми средствами │

└──────────────────────────┬────┘ └───────┬─────────────────────────┘

│ │

┌───┴──────────────────┴──┐

│ Основные направления │

│ совершенствования │

│муниципального управления│

│ в городах федерального │

│ значения │

└───┬────────┬─────────┬──┘

┌──────────────────────────┴─┐ │ ┌──┴─────────────────────────┐

│ Развитие территориального │ │ │Совершенствование механизмов│

│общественного самоуправления│ │ │ финансового обеспечения │

│ │ │ │ муниципальных образований │

└────────────────────────────┘ │ └────────────────────────────┘

┌─────────────┴─────────────┐

│ Формирование полноценных │

│ муниципальных образований │

│ на пригородных территориях│

└───────────────────────────┘

Рис. 9.4.1. Основные направления совершенствования муниципального

управления в городах федерального значения

На внутригородские муниципальные образования может быть возложен также ряд других полномочий, не перечисленных в Федеральном законе 2003 года, например:

текущий ремонт и эксплуатация жилищного фонда, нежилых помещений, объектов социального назначения, находящихся в собственности города федерального значения и расположенных на территории внутригородского муниципального образования;

организация внешкольной работы с детьми и подростками на соответствующей территории, создание необходимых муниципальных учреждений;

содействие в работе центров социальной защиты, учет нуждающихся в социальной поддержке, оказание социальной помощи нуждающимся за счет местного бюджета, содействие благотворительности;

участие в реализации принципов социального партнерства на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования.

Передача в компетенцию внутригородских муниципальных образований перечисленных вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения, позволит начать местные инициативы по обустройству территорий, улучшить оказание ряда муниципальных услуг, укрепить связи органов местного самоуправления с жителями, повысить их авторитет в глазах населения.

2. Наделение внутригородских муниципальных образований адекватным объемом муниципального имущества.

Передача дополнительных полномочий органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований должна сопровождаться передачей в муниципальную собственность соответствующих имущественных комплексов.

Представляется нецелесообразным вводить в городах федерального значения муниципальную собственность на землю, городские леса и обособленные водные объекты. В то же время внутригородским муниципальным образованиям может быть передано право оформления краткосрочной аренды земельных участков для некапитальных объектов с последующей регистрацией в городских органах.

В собственность внутригородских муниципальных образований могут быть переданы объекты, имеющие местное значение, расположенные на территории внутригородского муниципального образования и преимущественно ориентированные на обслуживание населения: неприватизированный жилищный фонд и имущество, связанное с его содержанием; имущество, необходимое для содержания и благоустройства территории; предприятия социально-бытового назначения; объекты нежилого фонда; отдельные объекты образования, здравоохранения, культуры, спорта; другие имущественные комплексы, необходимые для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории и не имеющие общегородского значения.

Передача перечисленного имущества в собственность внутригородских муниципальных образований может осуществляться по инициативе населения, органов местного самоуправления или городских органов и оформляться соответствующими договорами, предусматривающими решение вопросов финансирования.

3. Финансовое обеспечение внутригородских муниципальных образований.

Расширение полномочий внутригородских муниципальных образований обусловливает необходимость их соответствующего финансового обеспечения. Дополнительные финансовые средства целесообразно предоставлять из бюджетов городов с учетом реального объема расходных полномочий каждого внутригородского муниципального образования. Такая схема принята и в зарубежных мегаполисах (см. раздел 9.1). Однако не исключено закрепление за местными бюджетами внутригородских муниципальных образований отдельных собственных источников доходов, администрирование которых может эффективнее осуществляться на муниципальном уровне. Это могут быть, например, земельный налог и арендная плата за землю, налог на имущество физических лиц, часть налогов на малый бизнес, доходы от наружной рекламы и некоторые другие платежи. Каждое такое решение требует отдельного рассмотрения.

Для определения объемов бюджетных средств, необходимых внутригородским муниципальным образованиям для исполнения их полномочий, потребуется разработка нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя. Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности отдельных внутригородских муниципальных образований может быть аналогичным принятому в Федеральном законе 2003 года.

4. Развитие территориального общественного самоуправления в микрорайонах.

Для городов федерального значения создание эффективно действующей системы ТОС имеет большее значение, чем для других территорий. Это связано с трудностями формирования местных сообществ на территориях внутригородских муниципальных образований, о чем говорилось в разделе 9.1. Исходя из принципа субсидиарности решение ряда проблем жизнеобеспечения населения более эффективно, когда люди знают друг друга и связаны общими интересами совместного проживания. Поэтому муниципальные власти внутригородских муниципальных образований должны уделять особое внимание развитию ТОС на своих территориях.

Налаживание эффективного взаимодействия муниципалитетов с органами ТОС, передача в их компетенцию отдельных видов муниципальной деятельности вместе с финансовыми ресурсами будет способствовать развитию демократических процессов в городах федерального значения.

5. Формирование полноценных муниципальных образований на пригородных территориях.

Как отмечалось, в состав городов федерального значения как субъектов РФ входят не только сами города Москва и Санкт-Петербург, но и пригородные территории с расположенными на них городами и поселками. Система местного самоуправления здесь не может быть такой же, как на внутригородских территориях.

Города-пригороды целесообразно преобразовать в городские округа с полным объемом полномочий, составом муниципального имущества и источниками доходов. Они не должны чем-либо отличаться от городских округов в других субъектах РФ, а схема их взаимодействия с органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга должна соответствовать схеме, принятой в других субъектах РФ. В процессе реформирования поселковых муниципальных образований необходимо в каждом конкретном случае искать компромисс между принципом доступности (в пользу маленьких муниципальных образований) и принципом эффективности управления (в пользу крупных муниципальных образований).

Вопросы для самоконтроля

1. По каким основным направлениям может совершенствоваться система муниципального управления в городах федерального значения?

2. Какие полномочия по жизнеобеспечению населения целесообразно закрепить за органами местного самоуправления в городах федерального значения и почему?

3. Какое имущество целесообразно передавать в собственность внутригородских муниципальных образований?

4. Какой может быть модель финансового обеспечения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения?

5. Какое значение имеет для городов федерального значения развитие территориального общественного самоуправления?

Литература к главе 9

1. Ильин Д.Ю. О статусе главы местной власти//Вестник уставного суда Санкт-Петербурга, 2002. - N 2.

2. Москва. Управление развитием столичного мегаполиса. - М.: Голден-Би, 2003.

3. Об особенностях правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения: Материалы круглого стола. - М., 4-5 апреля 2002 г.

4. Организация управления административным округом столицы (информационно-справочное издание)/Под ред. В.Б. Зотова. - М.: Прима-Пресс-М, 2000.

5. Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах: Дисс.... д-ра юрид. наук. - М., 1998.

6. Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" от 6 ноября 2002 года N 56. - М.: Норма, 2003.

7. Закон города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" от 9 октября 2002 года N 51. - М.: Норма, 2003.

8. Закон Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" от 23 июня 1997 года N 111-35 (в редакции от 15 декабря 2003 года).

9. Закон Санкт-Петербурга "О муниципальной службе в Санкт-Петербурге" от 15 февраля 2000 года N 53-8.

10. Закон Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" от 5 января 1996 года N 155-26 (в редакции от 10 июля 2001 года).

11. Закон Санкт-Петербурга "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" от 25 декабря 1996 года.

12. Устав города Москвы. - М.: Норма, 2003.

13. Устав Санкт-Петербурга от 14 января 1998 года.

Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности

Дата добавления: 2014-11-16