Местное управление и самоуправление в территориальных образованиях зарубежных государств

Как уже было отмечено выше унитарные государства и субъекты федераций в федеративных государствах имеют свое территориальное деление на составные части, которое может быть двухзвенным, трехзвенным и четырехзвенным. В зависимости от этого строится как государственное управление в них, так и местное самоуправление.

Прежде всего, отметим, что управленческая деятельность в территориальных образованиях может осуществляться как центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления (местное управление), так и территориальными коллективами или выборными им органами (местное самоуправление).

Учитывая национальные особенности той или иной страны, а также различные подходы к пониманию государственной власти и разделения административно-территориальных единиц на "естественные" и "искусственные" можно выделить несколько моделей организаций власти на местах.

Англо-американская модель характеризуется тем, что на всех уровнях ниже государственного осуществляется местное самоуправление. Каких-либо чиновников, которые назначаются из центра на места для контроля за органами самоуправления или действующих как исполнительные органы последних, при данной системе нет. В Великобритании в соответствии с законом о местном управлении 1972 года (вступил в силу в 1974 году) территория Англии и Уэльса непосредственно на 52 графства, которые в свою очередь делятся на округа, охватывающие как городские, так и сельские территории.

Низовыми территориальными ячейками в Англии являются приходы, а в Уэльсе – общины, создаваемые на сельских и некоторых городских территориях.

Во всех административно-территориальных единицах, кроме мелких единиц и общин приходов, имеются выборные органы – советы. В мелких приходах функции местного самоуправления выполняют собрания избирателей, а в крупных приходах – избираемые собраниями советы.

Контроль центра за деятельностью органов самоуправления осуществляется путем финансовых мероприятий (как правило, основную долю в финансировании местных расходов составляют не местные налоги, а дотации из бюджета), применяются инспекции уполномоченных министров ответственного за местное самоуправление, путем адаптивных законов: парламент принимает типовые акты, а местные органы вводят их в действие на своей территории с соответствующими изменениями, обусловленные местной ситуацией.

Эта система не получила распространения и сохранилась лишь в Великобритании, США, Австралии, Канаде и др. В новых государствах создавались и создаются более централизованные системы.

Второй моделью организации власти на местах является европейская (континентальная) система, для которой характерно сочетание местного самоуправления с местным управлением. Она применяется во Франции, Бельгии, Италии, большинстве латиноамериканских стран. В основе такого сочетания лежит развитие общинного управления (самоуправления) и управления в других административно-территориальных единицах. При этой системе в "естественных" территориальных единицах осуществляется местное самоуправление, создаются только его выборные органы и никаких назначаемых "сверху" администраторов не существует. Что же касается "искусственных" территориальных образований, то здесь возможны варианты. В некоторых административно-территориальных единицах, которые не рассматриваются как территориальные коллективы, действуют только назначенные центром чиновники – органы государственной власти (губернаторы в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии и т.п.). Другой вариант - административно-территориальные единицы рассматриваются как территориальные коллективы и здесь действуют одновременно выборные советы – органы местного самоуправления и назначенные из центра чиновники, которые являются представителями президента, правительства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах Франции, в областях Италии, в губерниях Индонезии). Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на местах государственную власть, контролируя законность действий органов местного самоуправления. При таком варианте совет избирает свой исполнительный орган, единоличный или коллегиальный (председателя и др.), который руководит администрацией, подчиненной совету. Чиновник – представитель государства имеет свою администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны порядка.

Таким образом, при этой модели может сочетаться местное управление и местное самоуправление в "искусственных" территориальных единицах.

Принципы и англосаксонской, и континентальной систем организации местной власти в конкретных государствах реализуются по-разному. Они дополняются многочисленными формами управления территориями, применяемыми моделями с учетом специфики развития территорий и доминирующими представлениями о соотношении государственного и общественного управления.

Поэтому, целесообразным может быть анализ осуществления правового регулирования управления территориями в некоторых зарубежных странах.

Применение определенной концепции осуществления публичной власти в зависимости от особенностей национального развития, а также существующих социально-экономических и политико-правовых отношений обусловливает построение соответствующей конкретным условиям и требованиям момента национальной модели управления территориями и распределения властно-публичных полномочий между компетентными органами, обеспечивающими реализацию государственной политики на подконтрольной территории и решающими актуальные задачи развития территориальных коллективов. Иными словами, система органов местного управления и самоуправления относится к наиболее специфическим вопросам, разрешение которых государством дает возможность характеризовать существующий политический режим как демократический, так и недемократический.

Важно отметить, что организация общественного управления на принципах оптимальной децентрализации деятельности местных органов власти и возможности самостоятельного (ограниченно автономного) осуществления ими собственных полномочий на основе гарантированного участия населения в управленческих вопросах (народовластие в той или иной форме) с учетом, как общегосударственных интересов, так и интересов каждой отдельной территориальной общности, возможна лишь в странах, где основу конституционного строя составляет демократический политический плюрализм.

Основы организации местной власти на принципах самостоятельного ее осуществления территориальными общинами, когда совпадает объект и субъект управления (территориального, или местного, самоуправления в современном его значении) были разработаны на заре эпохи Возрождения, а теоретическая аргументация – выдающимися мыслителями буржуазной революции. В это время получили широкое распространение идеи теории "естественного права", согласно которой государство и право являются необходимыми в силу своей объективности институтами и средствами обеспечения интересов всех "достойных" социальных групп. Именно тогда возникла и теория "общинного" ("общественного") осуществления публичной власти, которая и сейчас служит надежным теоретическим фундаментом современных моделей местного самоуправления.

Теория "общественного" характера власти исторически отражала большой опыт самоуправления городов в средневековой феодальной Европе на основе так называемого "Магдебургского права" (по имени города, впервые получившего широкие права на самостоятельное автономное управление). Историческими предпосылками его возникновения и широкого применения было укрепление экономического положения средневековых городов, которые в условиях феодальной раздробленности и ослабления верховной государственной власти получали (или покупали, или отвоевывали у своих феодальных властителей) политическую или экономическую независимость (автономию), что устанавливалось королевскими хартиями, специальными грамотами о привилегиях, актами вольностей, договорами с феодалами.

Самоуправление сельских общин было подкреплено не столько их ролью в жизни государства, сколько существованием еще более прочных, чем в городах, внутриобщинных родственных отношений, тесно интегрированных в структуры общинного управления семейных связей.

Средневековая система самоуправления отличалась наличием многочисленных вариантов, схем, способов осуществления демократического самостоятельного управления. Органы самоуправления были выборные и формировались непосредственно населением, жителями "естественной" территориальной единицы. Однако городское самоуправление было менее демократичным, поскольку допускало возможность непосредственного участия в управлении делами территории не всех социальных групп.

Становление самоуправленческих начал и оформление местной демократии в уникальную целостную систему механизмов и органов публичной власти, не совпадающей с государственным управлением, основанную на определенных общепризнанных принципах, началось при расцвете классического капитализма, в начале первой трети XIX века. Самоуправление перестало быть "всеобщим", т.е. права непосредственного участия в решении "местных дел" было ограничено путем введения системы избирательных цензов – соответствующего имущественного состояния, наличия имущества или имущественных интересов в конкретной территории, достижения необходимого возраста и т.д.

Социальные потрясения начала XX века способствовали возвращению управлению его первоначального всеобщего характера. С этого времени самоуправление является правом территориальной общности и каждого его члена. Однако во время "великого перелома" происходили процессы и другой направленности: конфликтное решение определенных общественных противоречий с целью укрепления государственной власти привело к усилению тенденции централизации социального управления, усилилось воздействие административного бюрократического аппарата на самоуправление, прежде всего, путем расширения пределов государственного контроля за его деятельностью, перераспределение властных полномочий от самоуправления к государству, сокращение сферы в негосударственных интересов.

Необходимо признать, что чрезмерная централизация и бюрократизация общественного управления административным государственным аппаратом не нашедшего поддержки у населения, поскольку цена предоставляемых государством услуг значительно возросла (выросли налоги и неналоговые косвенные платежи), что вызвало усиление требований демократизации местного управления, при этом "соотношение централизма и децентрализации в управлении на местах, степень демократизма, устройстве местных учреждений все в большей степени определяли способность граждан принудить центральную власть к уступкам".

Основными историческими предпосылками возникновения и распространения самоуправленческих начал были: во-первых, стремление территориальных общин приблизить социальную власть к своим территориям, направить ее деятельность преимущественно на решение проблем местного значения, добиться определенной автономности и права самостоятельного удовлетворения потребностей населения, естественное желание демократизировать публичную власть; во-вторых, ослабление центральной власти привело к "выравниванию власти" путем перераспределения (перехода) некоторых властных полномочий (функций организации общественной жизни) от государства, особенно его органах на местах, к самоуправленческим органам территориальных общин. Ослабление стабилизирующей функции государства и, как следствие, - усиление социальной напряженности обусловили необходимость некоторый централизации общественного управления, однако в настоящее время тенденция децентрализации управления территориями и передачи отдельных государственных полномочий снова преобладают.

Подтверждением этого является юридическое признание местного самоуправления в качестве неотъемлемого элемента власти в демократически правовых государствах, его успешное функционирование как уникального механизма обеспечения прав и свобод человека во многих странах.

Необходимо отметить, что как любая система управления, самоуправления постоянно нуждается в реформировании, оптимизации своей структуры и функциональной роли в осуществлении власти. Так, предпринятые в ряде европейских стран реформы муниципального (коммунального) управления усилили влияние местной демократии на процессы общественной жизни.

Существенный интерес представляют системы местной демократии таких государств как США, Великобритания, Франция, ФРГ, РФ, а также практика местного управления в Китае и Индии. На их примере можно оценить та преимущество организации управления территориями, которое имеет самоуправление как система социального управления.

На ставление местного самоуправления в США оказало значительное влияние то обстоятельство, что "исторически государственность США формировалась снизу, и это в определенной мере определило высокий уровень децентрализации государственной системы страны" (См.: Борбашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право, 1994.- №5, с. 126).

В США территориальная основа местного самоуправления, т.е. административно-территориальные устройства, относится к компетенции субъектов федерации (штатов), что обусловливает и применение различных систем управления.

Конституция США вопросы местной демократии не регулирует. Правовой основой деятельности самоуправления в основном являются конституции и законы, иные акты штатов, а также хартии местного самоуправления и документы самих органов самоуправления.

Это представляется важным, поскольку самоуправление гарантируется только в случае специальной детализации и определения предмета ведения и действует правило: самоуправлению разрешено все, что прямо за ним закреплено или предписано законом. Предусмотрена возможность делегирования самоуправлению некоторых государственных полномочий.

Полномочия самоуправления подразделяются на обязательные, в том числе и делегированные государством (вопросы, которым придается государственное значение), которые должны быть, безусловно, реализованы, и необязательные, осуществляемые по усмотрению местных властей (как правило, вопросы коммунального обслуживания населения).

Административно-территориальное устройство включает несколько звеньев территориального деления. В США насчитывается 50 федеральных штатов и один столичный федеральный округ Колумбия. Административно-территориальными единицами штатов (кроме штатов Конектикута и Род-Айленда, где единственное территориальное звено – первичные территориальные единицы) являются графства общей многочисленностью чуть более 3000 различных по размерам территории и количеству жителей: свыше 65% графств имеют менее 25 тыс. жителей, 4% графств проживают от 250 тыс. человек и более (в 19 графствах – от 1 млн. и более человек).

В 20-ти штатах графства подразделяются на первичные территориальные единицы – тауны и тауншипы (эти названия также сложились исторически, разницы между ними нет – таунами называют отдельные маленькие города и городки, а тауншипами являются группы примерно одинаковых по численности жителей поселков и близлежащих городков). В 28 ("сельских") штатах графства являются первичными территориальными единицами. Тауны распространены в штатах Новой Англии (юго – запад США), там насчитывается около 1400 таунов – небольших городских и сельских общин. Тауншипы наиболее распространены на севере и северо-востоке США, это, как правило, густонаселенные территории. В них проживает более 22% населения страны (в около 15 тыс. таунов проживает 5 и менее тыс. человек, а более 100 тауншипов имеют свыше 50 тыс. жителей). Города выделены в качестве особых административно-территориальных единиц, имеющих статус "муниципальных корпораций".

В "муниципальных корпорациях" проживает 2/3 населения страны.

С целью управления отдельными областями местной жизни, штатами создаются особые подразделения – специальные округа (их более 64 тыс., в основном школьные). На основе принципа деконцентрации муниципальных функций штаты нередко изымают из ведения самоуправления некоторые его полномочия и осуществляют через систему специальных округов.

Для устранения различий в развитии сельских и городских районов и объединения материальных ресурсов нескольких территориальных общин создаются временные межмуниципальные организации с функциями координации.

В США существует несколько систем местного самоуправления.

Самоуправление графств характеризуется наличием выборных органов Представительного (совета графства) и осуществляющих определенные управленческие функции многих должностных – шерифа (начальник местной муниципальной полиции), прокурора, казначея. Эти органы для реализации своих полномочий создают собственный административный аппарат, который утверждается советом. Коллегиальный специальный исполнительный орган не образуется.

Советы графств часто в большинстве случаев избираются непосредственно населением или же состоят из представителей органов таунов и тауншипов.

Компетенцию совета графства составляют: право формирования местного бюджета и принятия программ развития территории, издания нормативных актов по вопросам, отнесенных к их компетенции, или на основе делегированных полномочий, или в случаях отсутствия их соответствующего правового регулирования.

В таунах и тауншипах преобладает непосредственная местная демократия – там проводятся собрания жителей, на которых рассматриваются и решаются вопросы и избирается исполнительный комитет в количестве, как правило, 3-5 человек, который наделяется полномочиями по текущему решению вопросов местного значения, также избираются некоторые должностные лица.

Городское самоуправление имеет самостоятельную систему местной власти.

Существует три системы городского самоуправления.

В большинстве городов применяется система совет – управляющий. Население избирает представительный орган (городской совет), который из числа членов избирает своего руководителя ("слабого мэра"). Мэр председательствует на заседаниях совета, обеспечивает решение организационных вопросов деятельности. Непосредственно самоуправленческой деятельностью занимается специально приглашаемый (работающий на контрактной основе) специалист – профессиональный управляющий. Управляющий обеспечивает исполнение местного бюджета, осуществляет управление различными сферами местной жизни через подбираемых им работников.

В примерно 40% городах действует система совет – мэр: население отдельно избирает городской совет и мэра ("сильный мэр"), который обеспечивает исполнение местного бюджета, реализацию большинства полномочий самоуправления, самостоятельно формирует аппарат муниципальных служащих, руководит им. Иногда наряду с "сильным мэром" действует и управляющий.

Крайне редко применяется комиссионная система, население избирает исполнительную комиссию обычно в составе 3 –7 человек, которые распределяют полномочия и осуществляют текущее управление отдельными областями местной жизни.

Срок полномочий муниципальных советов – 2 года, зачисленный состав от 5 до 22 человек (обычно от 5 до 9). Основной формой их работы являются сессионные заседания, очередные заседания созываются еженедельно, раз в две недели или ежемесячно.

Существует много различных способов проведения местных (муниципальных) выборов. Для участия в выборах в качестве кандидата на ту или иную должность, необходимо, например, собрать в свою поддержку определенное количество подписей членов территориальной общины и представить их на регистрацию. Для отбора кандидатов от политических партий применяются избирательные технологии местных первичных выборов. В целом существует три вида местных избирательных кругов – одномандатные, многомандатные округа, а также один многомандатный избирательный округ территориальной общины. Однако в основном используется принцип мажоритарной системы, иногда пропорциональной, хотя выборы в большинство муниципальных органов власти проходят на основе личных рейтингов популярности и поддержки, а не принадлежности кандидатов к какой-либо политической партии.

Характеризуя систему американской местной демократии, необходимо отметить, что соподчинения вышестоящих и нижестоящих органов самоуправления не существует, и лишь в отдельных штатах оно носит ограниченный характер.

Многие города и некоторые графства имеют собственные хартии самоуправления (home rule), в которых определяется организационная структура и основы распределения полномочий между органами самоуправления. Проекты хартий самоуправления предварительно обсуждаются в представительных органах, советах, и выносятся на муниципальные референдумы.

Значение хартий самоуправления в США заключается в том, что "хартии самоуправления олицетворяют суть самоуправления как возможности самоорганизации и саморегулирования, обеспечивающей населению активную роль в осуществлении власти на местах. Хартии обеспечивают большую весомость мнений и пожеланий населения в программировании деятельности муниципальных органов, стимулирует интерес граждан к местному самоуправлению и их участие в его осуществлении". Кроме того, "хартии способствуют ограничению вмешательства законодательных органов, штатов в местные дела, содействует расширению прав местного самоуправления, в особенности, в таких вопросах, как изыскание дополнительных источников доходов, финансирование капиталовложений, стимулирования предпринимательства, проведения мер социальной защиты бедных и малообеспеченных слоев населения, использование земельной и иной муниципальной собственности, формирование различных местных программ".

В целом "хартии гарантируют плюрализм форм местного самоуправления, позволяют населению избрать приемлемые для него варианты устройства местной власти, отношений между представительным органом и исполнительным аппаратом структуры местной администрации, организации муниципальных служб".

В США благодаря развитой демократии и мощной системе общественного контроля за властью вопросы местного значения решаются на муниципальном уровне, как правило, органами и должностными лицами самоуправления, редко – на муниципальных референдумах.

Определённый интерес представляет организация территориального деления и управления на местах в Великобритании.

В состав Великобритании входят "исторические единицы", или территории – Англия, Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия, а также ряд "коронных владений" – мелких островов вокруг Великобритании, и колониальных владений. Все эти территории различаются по этническим особенностям населения, уровню развития. Существенные различия территорий и серьёзные проблемы этнического сепаратизма привели к образованию достаточно простой по структуре и эффективной системы административно – территориального деления и управления территориями.

Современное административно – территориальное деление претерпело глубокое реформирование в 70-х годах 20-го века. Правовой основой формирования территориальных единиц стали законы " О местном управлении " (1972 г., вступил в силу в 1974 г.), " О местном управлении Шотландии " (1973 г., вступил в силу в 1975 г.), " Об управлении в городе Лондоне" (1980 г., вступил в силу в 1983 г.).

Территория Англии и Уэльса подразделяется на 52 графства (44 в Англии, из них 6, отличающихся высокой урбанизацией (в среднем около 2 млн. жителей) имеют статус " метрополитенских" и 8 в Уэльсе). Численность населения в графствах Англии составляет примерно 700 тысяч человек, в графствах Уэльса – 340 тысяч человек.

Графства в свою очередь подразделяются на округа (по закону их население н6е должно превышать 10000 человек), которые охватывают как городские, так и сельские территории, что даёт возможность сбалансировать их развитие. В метрополитенских графствах существует 36 таких округов (с населением до 335000 человек), в иных графствах – 333 округа (численность жителей – около 100000 человек).

Территория Шотландии делится на девять регионов с населением в среднем 575000 жителей. Регионы состоят из 55 округов. Территория Северной Ирландии включает в себя 6 графств и 2 города на правах графств.

Первичными территориальными единицами в Англии являются приходы, в Уэльсе и Шотландии - сельские и городские общины, в Северной Ирландии первичных территориальных единиц нет. Во всех административно – территориальных единицах функционируют местные органы власти (советы), избираемые населением сроком на 4 года. В небольших приходах и общинах (численностью менее 150 человек) вопросы местного значения рассматриваются и решаются на общих собраниях (сходках) жителей. Право на участие в местном самоуправлении имеют лица, обладающие избирательными правами (достигшими 21 года и постоянно проживающими на конкретной территории).

Советы избираются сроком на 4 года, а состав советов графств ежегодно обновляется на 1/3, руководители советов и их заместители переизбираются ежегодно. Муниципальные советы Лондона избираются на 3 года. Члены советов графств избираются по одномандатным избирательным округам, а округов – по одномандатным или избирательным многомандатным округам.

Муниципальные советы графств собираются на очередные пленарные заседания ежеквартально, а советы округов и общин - ежемесячно.

Исполнительный орган не образовывается, из числа членов совета создаются специальные комитеты, в которых 1/3 составляют эксперты, то есть специалисты в вопросах определенных областей общественной жизни, приглашаемые для обеспечения профессионализма в управлении. Комитеты осуществляют полномочия советов путем управления закрепленными за ними направлениями развития территории".

Комитеты бывают постоянными и временными, существуют обязательные и временные, или "статуарные" комитеты (по вопросам образования, социальных дел и полиции). В большинстве территорий советы создали комитеты по вопросам политики и ресурсов, которые контролируют деятельность других комитетов. В настоящее время 2/3 советов графств имеют до 9 комитетов и 1/3 – более-9.

Государственный контроль за деятельностью местного самоуправления возложен на специальные государственные ведомства – министерство по делам местного самоуправления (общие вопросы организации местной демократии), министерства по делам Шотландии и Уэльса (представительства, которых расположены в главных городах этих провинций – Эдинбурге и Кардиффе – и осуществляют контроль за управлением на местах в провинциях).

Центральное правительство может изъять из ведения муниципалитетов и поручить своим органам – представительствам на местах вопросы местного значения, с которыми муниципалитеты, по его мнению, не справляются.

Особым существенным дополнением административного государственного контроля за деятельностью муниципалитетов является проверка законности их решений и властной деятельности в судебном порядке.

При управлении территориями в Великобритании, удачно сочетаются, таким образом, самоуправленческие начала с концепцией разумной централизацией и солидарной ответственности центральных и местных органов власти за делегированные на взаимной основе собственные полномочия. Все же стоит отметить, что за последние 50 лет наметилась стойкая тенденция сужения компетенции органов самоуправления и увеличения роли местных государственных органов, что обосновывается ростом профессионального, кадрового потенциала последних.

Во Франции административно – территориальное деление было установлено в современном его виде в 1800 году. Правовую основу организации административно - территориального деления составляют Конституция Французской Республики и закон "О децентрализации власти"(1982 г.)

Высшей формой территориальной организации во Франции являются регионы (их 26). Регионы являются интегральным уровнем групп территориальных единиц нижестоящего звена – департаментов. Территория Республики подразделяется на 95 департаментов, а они – на низовые территориальные единицы – городские и сельские коммуны (их 36,5 тысяч). Одновременно департаменты являются территориальной основой и для некоторых государственных учреждений, осуществляющих управление на местах общегосударственными делами (организация выборов в советы департаментов, органов государственной полиции, юстиции) – кантонов и функции государственного надзора за органами самоуправления – округов.

Городские и сельские коммуны, а также департаменты являются "территориальными коллективами", осуществляющими самостоятельное, автономное управление путем формирования выборных органов – советов коммун и генеральных советов департаментов. Не так давно такой статус получили и регионы, в которых действуют выборные представительные органы.

Население коммун колеблется от 100 в сельских до 1 млн. человек в городских коммунах. Территориальные общины коммун избирают советы сроком на 6 лет, состоящих из 9 – 69 членов. В коммунах с населением менее 3,5 тысяч жителей выборы совета проводятся на основе мажоритарной системы в два тура, в коммунах численностью населения свыше 3,5 тысяч применяется мажоритарно – пропорциональная система выборов совета.

Совет коммуны тайным голосованием избирает из своего состава сроком на 6 лет руководителя самоуправления – мэра и его заместителей, "специализирующихся" на вопросах управления отдельными областями общественной жизни. Совет принимает бюджет коммуны и утверждает его исполнение, устанавливает местные налоги, осуществляет управление коммунальным имуществом, назначает коммунальных служащих, формирует программы развития своей территории.

Мэр коммуны по должности является одновременно и представителем государства в своей общине, то есть сочетает общественную природу самоуправленческой деятельности с исполнением некоторых государственных полномочий. Коллегиальный исполнительный орган при этом не создается.

Делами местного значения в коммуне являются вопросы жизнеобеспечения развития общины.

Президент Республики имеет право досрочно прекращать полномочия совета коммуны в случае его неспособности осуществлять функции самоуправления, но такое решение может быть оспорено в судебном порядке. Иногда закон довольно детально регулирует вопросы организации и осуществления местного самоуправления в коммунах, устанавливая, например, что сессия коммунального совета, посвященная принятию местного бюджета, длится 6 недель, иным вопросам – до 15 дней.

Генеральный совет департамента избирается по мажоритарной системе в два тура голосования в пределах своего избирательного округа – кантона, через каждые 3 года население переизбирает половину членов совета. Генеральный совет избирает из своего состава бюро и председателя совета сроком на 3 года, который является 1 единоличным исполнительным органом совета.

Представительные органы регионов – региональные советы – избираются населением на основе всеобщего и прямого избирательного права по списку в один тур по системе пропорционального представительства. Каждый департамент региона при этом является самостоятельным избирательным округом, в котором выставляются списки кандидатов от разных политических партий, каждая из которых получает представительство в региональном совете, если количество поданных за ей список голосов составляет не менее 5 % от общего числа избирателей, принявших участие в выборах.

Совет региона возглавляет председатель, избираемый из состава совета и являющийся его исполнительным органом.

На уровне департаментов и регионов действует институт представительства правительства. Функции представительства государства (центральной власти), эти функции выполняет специальный государственный чиновник – комиссар республики, который не наделен правом применения вето по отношению к решениям органов самоуправления коммун и департаментов, а оспаривает их законность в судебном порядке.

В Федеративной Республике Германии существует трехзвенное адимнистративно-территориальное устройство: "земли" – "районы" – "общины". Вопросы организации власти на местах урегулированы Федеральной конституцией 1949 года, согласно которой "общинам должно быть предоставлено право регулировать в пределах закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках их законной компетенции и на основе законов" и детализированы в конституциях земель, а также принятыми на их основе Положениями об общинах.

Органами управления на местах, в районах и общинах, являются районные и общинные советы, а в небольших общинах – собрания избирателей, то есть органы самоуправления.

В целом "традиционно различные виды устройства власти на местах сводятся к следующим четырем типам: южно-германское устройство с советом и бургомистром; северогерманское – на основе совета; организация власти на основе магистрата; организация, где главной фигурой является бургомистр".

Организация местного самоуправления в ФРГ весьма похожа на систему самоорганизации в США. Особенностью немецкой модели местной демократии является двойная политико-правовая природа органов власти (городских собраний) в городах Бремене и Гамбурге, при которой эти представительные органы относятся к системе самоуправления и в то же время включены в вертикаль государственной исполнительной власти.

Представляет собой интерес механизм организации местной власти в государствах – членах СНГ. Во-первых, Украина, как и все республики бывшего СССР, ранее была "равно бесправной", не имея значительных полномочий по вопросам определения системы управления своими территориями. Во-вторых, любопытны организации государственности, происходящие в новых государствах-членах СНГ. Ведь формально участие Украины в Содружестве (пусть даже на особых условиях) предполагает ее нахождение в таком политико-правовом поле, когда необходимо стремиться к гармонизации межгосударственных отношений и координации своих усилий в вопросах организации национальной государственности. А основы взаимоотношений государства и самоуправления свидетельствует о характере существующего в государстве политического режима.

Необходимо сразу отметить, что общим для государств-членов СНГ является формальное признание ими приоритета прав человека и идеалов демократии. Способы их обеспечения (то есть сконструированные в Конституциях модели организации власти), однако, весьма различны.

В результате "сравнительный анализ систем государственной власти и местного самоуправления позволяет сделать ряд выводов: 1) исторический опыт развития среднеазиатских республик выработал специфические формы местного самоуправления, которые существенно отличаются от западных систем; 2) система местного самоуправления в том виде, в котором она закреплена Конституцией Российской Федерации, не воспринята республиками Средней Азии; … 3) принцип разделения власти на уровне местных органов власти и управления в республиках Средней Азии, как и в России, не воспринят; … 4) необходимо различать местное управление как институт государства и местное самоуправление как институт общества. Механизмы управления и самоуправления, изложенные в Конституциях среднеазиатских республик, свидетельствует о том, что они четко различают эти явления".

В настоящее время вопросы организации управления территориями в различных демократических государствах основывается на сложившемся национальном понимании содержания государственной власти и местного самоуправления, оптимальных механизмов их сосуществования и взаимодействия, способов управления общественными процессами, обеспечения функциональной самостоятельности организации систем публичной власти.

Значительное влияние административно-территориального устройства государства на формирование структуры и полномочий местных органов власти обусловлено следующими причинами: во-первых, на его основе происходит построение системы местных органов государства, обеспечивающих реализацию в своих территориях основ государственной политики; и, во-вторых, сложившееся в результате государственного администрирования территориальное деление на определенные части (территориальные единицы) является одним из необходимых условий образования устойчивых территориальных коллективов как общностей, объединенных необходимостью совместного обеспечения своей жизнедеятельности, и определяющих факторов при выборе каждой территориальной общностью приемлемой для нее модели самостоятельного управления на собственной территории, организации "местной жизни".

Характер отношений между местными властными структурами государства и органами самоорганизации населения определяется их политико-правовым статусом и полномочиями в вопросах реализации интересов территориальных общин и удовлетворения их потребностей с учетом государственных приоритетов. Иными словами, практика осуществления управления территориями в зарубежных государствах, рассмотренная выше, с распределением властных полномочий между органами государства и самоуправления, разграничение их компетенции, способствуют повышению эффективности социального управления, уровня его легитимности.

Там, где местное самоуправление в силу различных причин не является достаточно приоритетным общественным институтом осуществления власти, неизменно возникают требования усиления демократизации власти на местах, организации ее на основе принципа разумного сочетания необходимой централизации и демократического децентрализма, гарантирования самоуправленческих начал. Эволюция местной демократии в некоторых зарубежных государствах, рассмотренная нами, подтверждает справедливость такого мнения.

Вопросы и задания для самоконтроля.

1. По каким признакам следует определять форму территориального устройства государства?

2. Чем отличается федерация от унитарного государства и от конфедерации?

3. Дайте характеристику основным способам разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами.

4. Подчинены ли органы исполнительной власти субъектов федерации исполнительным органам федеральным? Ответ обосновать.

5. Дайте определение автономии, укажите характерные признаки и виды автономий. Какие явления, близкие автономии, встречаются в территориальном устройстве государства?

6. Что представляет собой унитарное государство? Следует ли считать унитарное государство централизованным? Если да, то в чем?

7. В чем заключается основное отличие местного управления от местного самоуправления?

8. Каковы основные модели организации публичной власти на местах в зарубежных странах Вам известны? Чем они отличаются друг от друга?

9. Каким образом финансируется деятельность органов местного самоуправления в зарубежных странах?

10. Сравните организацию местного самоуправления во Франции и в Украине?

11. Как строятся отношения органов местного самоуправления с центральной властью в зарубежных странах?

12. В США все штаты равноправны, но сильно различаются по размерам территории, численности населения. В составе государства есть также политико-территориальные образования, которые не являются штатами. США: А – симметричная федерация; Б – асимметричная федерация. Почему?

13. В индийском штате Бихор возникли беспорядки. Кабинет дал президенту республики совет: ввести в штате чрезвычайное положение. Президент не согласился и издал прокламацию о введении в штате президентского правления. Президент поступил: А – верно; Б – неверно. Ответ обосновать.

14. Автономная республика Актиния в унитарном государстве Бутонии имеет право по конституции федерации издавать законы по местным вопросам, автономная республика Гоча имеет конституцию, но законы не издает, а автономная область Бегония, имеющая право по конституции Актинии пользоваться местным языком в школах, средствах массовой информации, приняла положение об автономии, в котором содержаться нормы о принадлежности всей политической власти народу Бегонии и о государственном суверенитете. А – все три автономии – политические; Б – Актиния – политическая автономия; В – Бегония – политическая автономия; Г – Актиния – административная автономия; Д – Бегония – административная автономия; Е – Гоча – политическая автономия; Ж – Бегония – административная автономия, ее положение об автономии противоречит конституции Актинии.

15. Представитель государства (супрефект) в округе Дидро отменил решение совета общины Пуатье о строительстве танцевальной площадки, ссылаясь на то, что эти средства местного бюджета необходимы для скорейшего ремонта разрушенного мостика через небольшую речку. Он поступил: А – верно, Б – неверно.

Мэр общины обратился в суд первой инстанции. Супрефект утверждает, что решение совета не только не целесообразно, но и незаконно: при принятии решения не было необходимого кворума депутатов. Суд решил: В – супрефект прав; Г – супрефект не имел права отменять решение. Д – супрефект прав по причине явной целесообразности; Е – супрефект должен был обжаловать решение общины в административный суд.

Основные конституционные понятия и термины:

Автономия; административная автономия; государственная автономия; административно-территориальное деление государства; асимметричное территориальное устройство государства; воевода; генерал-губернатор; генеральные советы; зависимые территории; кантон; коммуна; конфедерация; местное самоуправление; местное управление; метрополия; муниципалитет; мэр; областные советы; община; округ; префект; провинция; регион; сецессия; субвенции; территориальное деление государства; территориальное устройство государства; уезд; федерализм; федеративное государство; унитарное государство; федеральная интервенция; штат.

Дата добавления: 2014-11-18