О правилах охраны труда при работе на высоте 1 страница

Формы работы республиканских органов государственного управления

Полномочия республиканских органов государственного управления

Основные функции республиканских органов государственного управления

Внутренняя структура республиканских органов государственного управления

Структура (звенность) в отраслевых системах республиканского государственного управления

Виды республиканских органов государственного управления

Отличительные признаки республиканских органов государственного управления

Понятие и назначение министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров

Министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров рассматриваются в качестве республиканских органов государственного управления по Указу Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь». До издания этого Указа они назывались центральными. Основанием для изменения их названия послужила часть 1 статьи 106 Конституции, в соответствии с которой центральным органом стал Совет Министров Республики Беларусь.

Нынешнее их название закрепил Указ Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь».

Термин «республиканские» подчеркивает, что министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров действуют в пределах республики и находятся на высшей ступени в своей системе (отрасли, сфере).

В законодательстве не определено, правовой статус каких республиканских органов должен устанавливаться законами, а каких — положениями. В настоящее время законами урегулировано правовое положение таможенных органов, милиции, Комитета государственного контроля и некоторых других органов. Большая же часть республиканских органов действует на основании положений. Обращает на себя внимание, что законами определяется правовой статус всех органов, входящих в ту или иную систему, а не только республиканских, положениями — только одного вида органа — республиканского.

Республиканские органы государственного управления создаются с целью осуществления многообразных управленческих задач и функций.

Цель организации республиканского органа обычно закрепляется в нормативном правовом акте, определяющем его правовой статус в виде общей формулы, указывающей на то, для чего этот орган создан. Например, в части 2 статьи 7 Таможенного кодекса Республики Беларусь закреплено, что основной целью деятельности Государственного таможенного комитета Республики Беларусь является непосредственное руководство таможенным делом. Основными целями Национального банка Республики Беларусь являются не получение прибыли, а защита и обеспечение устойчивости белорусского рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам, развитие и укрепление банковской системы Республики Беларусь, обеспечение эффективного, надежного и безопасного функционирования платежной системы.

В тех случаях, когда в названном нормативном правовом акте отсутствует прямое указание на цель, поставленную перед соответствующим республиканским органом, ее можно выявить путем анализа правовых норм, регулирующих его статус. Так, в Положении о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь цель четко не обозначена. Анализируя задачи, поставленные перед Госкомавиации, можно прийти к убеждению, что основной его целью является удовлетворение потребностей экономики и населения Республики Беларусь в воздушных перевозках пассажиров, грузов и багажа.

Общие цели республиканских органов, подчиненных Совету Министров, закреплены в определениях министерства и комитета при Совете Министров, которые сформулированы в частях 4 и 5 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» и н частях 3 и 4 статьи 12 Закона «О Сонете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах». Ими являются: проведение государственной политики; управление и соответствующей отрасли или сфере деятельности; координация деятельности по вопросам в этой отрасли или сфере деятельности других республиканских органов государственного управления.

Подобное устанавливается и в положениях о соответствующем республиканском органе, однако не во всех из них указывается, что орган предназначен в первую очередь для того, чтобы проводить государственную политику в соответствующей отрасли или сфере, что является серьезным упущением и должно быть устранено при совершенствовании правовой регламентации.

В нормативных правовых актах определяются также сфера ведения республиканских органов и основные качественные показатели, которых они должны достичь в процессе руководства отраслью (сферой). В части 6 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что республиканские органы несут ответственность за выполнение возложенных на них задач, организацию работы подчиненных им предприятий, организаций, учреждений и объединений.

Определение, цели — это обозначение в общем виде того, чем должен заниматься республиканский орган и чему должны быть подчинены его устремления. Конкретизация цели сопровождается формулированием задач данного органа. В них более точно очерчиваются вопросы, на разрешение которых должна быть направлена деятельность органа.

В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» как нормативном правовом акте, устанавливающем правовой статус республиканских органов государственного управления, не оговариваются их общие задачи. Последние получают закрепление в правовых актах, регламентирующих статус конкретного республиканского органа.

Задачи рассматриваемых органов можно разделить на две группы: общие и специальные. В свою очередь общие задачи делятся на задачи, связанные с обеспечением нормального функционирования своей системы (отрасли) и ее развития, задачи по координации деятельности других органов и организаций, задачи по руководству подчиненными организациями, задачи социальной защиты своих работников.

Специальные задачи обусловливаются особенностями отрасли, сферы деятельности органа.

Республиканские органы имеют общие и отличительные признаки. Общим для всех является то, что они — органы государственного управления: республиканского масштаба деятельности; образуются в одинаковом порядке; единоначальные; являются третьим звеном в системе органов государственного управления, т.е. находятся ниже Президента и Совета Министров.

Министерства отличаются от иных видов указанных органов тем, что их руководители по должности входят в состав Правительства. Об этом прямо говорится в части 4 статьи 106 Конституции и статье 18 вышеупомянутого Закона.

В соответствии с частью 6 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» председатели государственных комитетов приравнены по статусу к министрам. Тем не менее, государственные комитеты нельзя отождествлять с министерствами. Министерства отличаются от государственных комитетов и комитетов при Совете Министров, кроме названия, и тем, что управляют особо важными государственными сферами.

Министерства и государственные комитеты отличаются от комитетов также тем, что, во-первых, у комитетов более низкий правовой статус; во-вторых, меньший объем задач; в-третьих, комитеты находятся при Совете Министров; в-четвертых, преобладающая часть комитетов призвана осуществлять специальные функции. Более низкий правовой статус комитетов по сравнению с министерствами и государственными комитетами можно объяснить и тем, что их руководители не входят в состав Правительства, за исключением Председателя Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ; они подчиняются только Совету Министров, а министерства и государственные комитеты по особым вопросам деятельности могут подчиняться исключительно Президенту. Кроме того, комитеты находятся при Совете Министров, а министерства и государственные комитеты являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они значительно выше. Предлог «при» указывает на подчиненное, т.е. вспомогательное (не главное), назначение комитетов. Исключением, вероятно, является Комитет лесного хозяйства. Вряд ли о нем можно говорить как о вспомогательном органе государственного управления, поэтому вызывает определенное непонимание постоянное преобразование его из министерства в комитет.

В Указе Президента «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» дается определение министерства, государственного комитета и комитета.

Определение министерства и государственного комитета общее, что вряд ли можно считать правильным, если государственные комитеты рассматривать в качестве отдельного вида республиканских органов государственного управления.

Они определяются следующим образом: «Министерство, государственный комитет — республиканские органы государственного управления (функциональные или отраслевые), проводящие государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и координирующие деятельность в этой отрасли (сфере) иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь».

По существу идентичное определение министерства содержалось в Указе Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. № 30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» и в части 3 статьи 12 вышеупомянутого Закона.

В приведенном определении перечислены основные признаки министерства и государственного комитета: они являются республиканскими органами государственного управления, функциональными или отраслевыми, призваны проводить государственную политику, осуществлять регулирование, управление, координацию.

Названные признаки требуют некоторых пояснений и уточнений. Безусловно, министерство, государственный комитет — республиканские органы государственного управления и призваны проводить государственную политику. Однако вряд ли можно согласиться с тем, что министерство является и первую очередь функциональным органом, а не отраслевым. (В определении на первое место поставлен функциональный признак и на второе — отраслевой.) Такой подход Подчерки паст, что большинство министерств является функциональными.

Однако в действительности из существующих 24 министерств 15 являются отраслевыми. Поэтому желательно, чтобы в определении на первом месте находился все же отраслевой признак. Тем более в самом определении подчеркивается, что министерство осуществляет регулирование и управление в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и координирует деятельность в этой отрасли (сфере), т.е. преимущество обозначено за отраслью.

Нельзя не обратить внимания и на следующие обстоятельства. В определении министерства, государственного комитета подчеркивается, что они предназначены для осуществления регулирования, управления и координации. С одной стороны, подобный подход следует одобрить, ибо он позволяет более четко представить основное назначение министерства, государственного комитета, с другой — отнестись к нему критически, так как отдельные функции управления — регулирование и координация — отождествляются с управлением как видом государственной деятельности либо здесь управление рассматривается в качестве также отдельной функции деятельности указанных органов.

В том и в другом варианте допускается, по мнению автора, серьезная неточность, по-видимому, не из-за непонимания того, что регулирование и координация являются, по общему признанию, отдельными функциями управления, а по причине ненадлежащей формулировки, определения министерства, государственного комитета, т.е. стилистической погрешности.

В связи с этим более правильным было бы дать следующее определение министерства, государственного комитета в случае их отождествления: «Министерство, государственный комитет — республиканский орган государственного управления Республики Беларусь (отраслевой или функциональный), проводящий государственную политику, осуществляющий управление или отдельные его функции (регулирование, координацию) в соответствующей отрасли (сфере) деятельности».

Комитеты при Совете Министров по характеру своей деятельности ничем не отличаются от министерств и тем более от приравненных к ним государственных комитетов, хотя комитет имеет иное, чем министерство определение. Оно содержится в части 5 пункта 1 вышеназванного Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 (с учетом внесенных изменений); «Комитет при Совете Министров Республики Беларусь -республиканский орган государственного управления, проводящий государственную политику и реализующий функцию государственного регулирования в конкретной сфере деятельности».

Из определения следует, что комитет — республиканский орган государственного управления, т.е. такой же, как и министерство, государственный комитет. Следовательно, но масштабу деятельности комитеты равнозначны министерствам и государственным комитетам. Между тем, комитеты находятся при Совете Министров и не являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они ниже министерств и государственных комитетов.

Нахождение комитетов при Совете Министров, вероятно, можно объяснить наличием ряда обстоятельств, из которых наиболее важными являются следующие: комитеты осуществляют деятельность, вытекающую из задач Совета Министров, но по объему их деятельность не так широка, как у министерств и государственных комитетов. Поэтому они и не подобны последним. Из этого вытекает еще одна особенность: комитеты не могут выступать в качестве отдельных обособленных от других органов более высокого ранга, каким является Совет Министров, так как они находятся при Совете Министров.

В определении комитета подчеркивается, что он предназначен для реализации функции государственного регулирования в конкретной сфере деятельности, т.е. комитеты осуществляют только одну функцию государственного управления — регулирование. Однако это не отражает сущность комитета, его фактический правовой статус. Не существует и не может быть органов государственного управления, которые создавались бы только для регулирования.

Регулирование — это функция управленческой деятельности, заключающаяся в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений. Регулирование связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъектов в сфере государственного управления, т.е. с правотворчеством (нормотворчеством)1. Если комитеты наделены одной указанной функцией, то они похожи на Национальное собрание, которое предназначено только для законотворчества, т.е. регулирования.

Определение комитета, которое содержится в части 5 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», более точно отражает его суть и назначение.

Некоторые комитеты являются отраслевыми (например, Комитет лесного хозяйства). В определении же эта черта не нашла отражения.

С учетом изложенного определение комитета может быть следующим: «Комитет при Совете Министров Республики Беларусь — республиканский орган государственного управления (функциональный или отраслевой), проводящий государственную политику, осуществляющий отдельные функции управления или управление в специальной сфере деятельности».

Все республиканские органы государственного управления образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом, их руководители назначаются также Президентом.

В настоящее время функционируют 24 министерства. До издания Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» их было 25 (из них 16 отраслевых и 9 функциональных). Государственных комитетов насчитывается 4 (из них 3 отраслевых и 1 функциональный) вместо существовавших ранее 19 (из них было 4 отраслевых и 15 функциональных).

Государственные комитеты по существу ничем не отличаются от министерств, поэтому и необходимость в них как отдельном виде республиканских органов государственного управления отсутствует.

Государственные комитеты возможно следовало бы преобразовать в соответствующие министерства: Комитет государственной безопасности — в Министерство государственной безопасности; Государственный комитет по авиации — в Министерство авиации; Государственный комитет пограничных войск — в Министерство пограничных войск; Государственный таможенный комитет — в Таможенное министерство.

Существование в настоящее время четырех государственных комитетов должно иметь обоснование.

В научной административно-правовой литературе все ученые сходятся во мнениях на том, что государственные комитеты необходимо создавать только для межотраслевой координации, т.е. их деятельность должна ограничиваться выполнением преимущественно такой функции государственного управления, как координация»

Ныне действуют 10 комитетов. Ранее их насчитывалось 26 (по названному Указу Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 было образовано 8). Они находились при министерствах (государственных комитетах) и являлись республиканскими органами государственного управления, подчиненными как соответствующему министерству (государственному комитету), так и Совету Министров, т.е. находились в двойном подчинении. Теперь комитеты находятся при Совете Министров и подчиняются только ему.

Упразднение комитетов в указанном выше статусе оправдано, и о такой целесообразности говорилось в научной литературе.

В настоящее время функционируют следующие министерства: Министерство архитектуры и строительства; Министерство внутренних дел; Министерство жилищно-коммунального хозяйства; Министерство охраны здоровья; Министерство иностранных дел; Министерство информации; Министерство культуры; Министерство обороны; Министерство образования; Министерство по налогам и сборам; Министерство по чрезвычайным ситуациям; Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды; Министерство промышленности; Министерство связи; Министерство сельского хозяйства и продовольствия; Министерство спорта и туризма; Министерство статистики и анализа; Министерство торговли; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство труда и социальной защиты; Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство энергетики; Министерство юстиции.

Для сравнения: в Российской Федерации насчитывается также 24 федеральных министерства.

В Республике Беларусь действуют следующие государственные комитеты: Комитет государственной безопасности; Государственный комитет по авиации: Государственный комитет пограничных войск; Государственный таможенный комитет.

В Российской Федерации существует шесть государственных комитетов, и только один из них аналогичен нашему — Государственный таможенный комитет.

При Совете Министров Республики Беларусь функционируют: Комитет лесного хозяйства; Комитет по архивам и делопроизводству; Комитет по земельным ресурсам; Комитет по материальным резервам; Комитет по науке и технологиям (см. п. 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 5 марта 2002 г. № 7 «О совершенствовании государственного управления в сфере науки»); Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской атомной станции; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации; Комитет по ценным бумагам; Комитет по энергоэффективности; Комитет по делам религий и национальностей (создан Указом Президента - Республики Беларусь от 27 ноября 2001 г. №707 «О Комитете по делам религий и национальностей при Совете Министров Республики Беларусь»2). Он был Государственным комитетом, который Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 ликвидирован, и предполагалось на его базе создать в Аппарате Совета Министров структурное подразделение по делам религий и национальностей; Комитет по архивам и делопроизводству.

Из ранее действовавших комитетов сохранился один — Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской атомной станции.

Комитет лесного хозяйства образован из бывшего Министерства лесного хозяйства. Шесть ныне действующих комитетов образованы из бывших государственных комитетов.

Республиканские органы государственного управления не так многочисленны, но разнообразны. Они различаются по уровню, занимаемому в системе республиканских органов государственного управления, организационно-правовым формам, характеру компетенции, подчиненности, сфере (области) деятельности.

По уровню республиканские органы государственного управления можно различать: собственно республиканские и иные республиканские. К первому виду относятся министерства, государственные комитеты, Национальная академия наук Беларуси, Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь, Национальный банк Республики Беларусь; ко второму — комитеты при Совете Министров.

По организационно-правовым формам республиканские органы государственного управления делятся на министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров.

Министерства всегда отличались от иных республиканских органов государственного управления по своей величине, масштабу деятельности. Они постоянно являются основной организационно-правовой формой государственного управления.

Государственные комитеты отличаются от министерств не только своей межотраслевой значимостью, но и статусом. Руководители министерств обязательно входили и входят в состав Совета Министров, руководители государственных комитетов по действующей Конституции — только могут входить. По величине и масштабу деятельности министерства обычно имеют больший вес, чем государственные комитеты.

Возникновение последних было «...связано с ростом масштабов хозяйственного и культурного строительства, усложнением руководства им, необходимостью в обеспечении принципиального, отвечающего задачам хозяйственного и социально-культурного строительства единообразия и единой государственной политики в области планирования, обеспечения научно-технического прогресса, организации материально-технического снабжения и т.п. Такого рода функции и возлагаются на государственные комитеты... для них характерна межотраслевая координация». Министерства призваны проводить исполнительно-распорядительную деятельность в отраслевом масштабе, что отличает их от государственных комитетов.

По Закону БССР от 20 июня 1979 г. «О Совете Министров БССР» по существу лишь два министерства — Министерство финансов и Министерство социального обеспечения — были не отраслевыми, а все остальные (31) — отраслевыми.

Преобладающая часть государственных комитетов были межотраслевыми (Государственный плановый комитет БССР, Государственный комитет БССР по материально-техническому снабжению, Государственный комитет БССР по труду. Государственный комитет БССР по ценам. Государственный комитет БССР по статистике и др.).

Отраслевые государственные комитеты являлись исключением и рассматривались в литературе как не соответствующие принципам государственного строительства.

В настоящее время, когда немалая часть (49%) министерств имеет межотраслевой характер, отпала необходимость в наличии государственных комитетов как специальных органов государственного управления.

К отдельному виду республиканских органов государственного управления следует отнести и организации, подчиненные Совету Министров. Подобное название далеко от совершенства. Оно не отражает характер и основное назначение рассматриваемых органов. При этом сами организации как форма не являются органами государственного управления. Государственные организации — это совокупность производственных организаций, обладающих также функциями реализации произведенных товаров. Между тем, каждая такая организация имеет орган государственного управления, возглавляющий и управляющий ею, — это администрация. Совету Министров подчиняется администрация, а не сама организация. Среди государственных организаций почему-то находится и Белкоопсоюз, не являющийся государственной организацией.

По характеру компетенции республиканские органы государственного управления делятся на отраслевые, функциональные и функционально-отраслевые.

Отраслевые органы — это органы, которые действуют в пределах соответствующей отрасли и обладают отраслевой компетенцией. В законодательстве часто употребляется термин «отрасль». Он указывается и в определении министерства, которое дается в части 4 статьи 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь. Однако суть его не раскрывается. Отсутствует четкий отпет на этот вопрос и в научной литературе.

Отрасль является органической частью республиканской управленческой системы. Отрасль — это управленческая система, объединяющая родственные, однопрофильные, близкие по характеру организации, предприятия, учреждения. Спецификой отраслевой компетенции является то, что она распространяется на подчиненные организации, предприятия, учреждения и отражает особенный характер задач и функций управления данной отраслью.

В чистом виде отраслевых органов государственного управления в настоящее время существует немного. К ним следует отнести только: Министерство промышленности; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство обороны; Государственный комитет по авиации.

Большая же часть отраслевых органов обладает и полномочиями надведомственного характера. Такие полномочия связаны с их основной деятельностью, т.е. являются продолжением, разновидностью отраслевых полномочий.

Например, Министерство образования осуществляет учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей компетенции (п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь). Подобными полномочиями обладают министерства культуры, здравоохранения, внутренних дел, торговли, юстиции и некоторые другие.

По этой причине названные органы следует, вероятно, отнести к третьему виду республиканских органов государственного управления — отраслевым функциональным. Преобладает же у них отраслевой признак.

Функциональными называются органы, которые уполномочены ведать в республиканском масштабе отдельными вопросами управления, связанными, как правило, с осуществлением общих для всех иных органов, организаций функций управления. Они призваны осуществлять по отношению к иным органам не управление в целом, а только отдельные его функции.

Такие органы называются подведомственными, поскольку их полномочия мо1ут распространяться на все республиканские, местные органы государственного управления, а также объединения, предприятия, учреждения независимо от подчиненности и формы собственности, на которой основывается их деятельность.

Функциональными органами являются: Министерство финансов; Министерство труда и социальной защиты; Министерство статистики и анализа; Комитет по науке и технологиям; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации.

Рассматриваемые органы могут обладать и полномочиями на управление подчиненными им органами, организациями. Например, Министерство статистики и анализа управляет подчиненными ему органами и организациями и выступает в роли отраслевого органа. Следовательно, существует и такой вид республиканских органов государственного управления, как функционально-отраслевые.

По подчиненности республиканские органы государственного управления можно разделить на два вида: органы двойного подчинения и органы, подчиненные Совету Министров.

Такое деление соответствует действующему законодательству.

Если руководствоваться названием Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», то может сложиться мнение, что все министерства, государственные комитеты, комитеты и государственные организации подчинены только Совету Министров.

Между тем, в части 9 пункта 1 этого правового акта записано, что министерства и государственные комитеты по особым вопросам деятельности, предусмотренным законодательными актами, могут подчиняться исключительно Президенту Республики Беларусь. В настоящее время не существует нормативного акта, в котором давался бы перечень подобных вопросов. Несмотря на это, указанная регламентация наводит на мысль, что может и не быть министерств, государственных комитетов, всецело подчиненных Совету Министров. Все они находятся в двойном подчинении.

Несомненно, все республиканские органы государственного управления находятся в определенной зависимости от Президента Республики Беларусь. Во-первых, Президент формирует политику государства в целом и ее отдельные направления, сферы деятельности. Республиканские органы обязаны проводить в жизнь государственную политику. Во-вторых, Президент вправе образовать, реорганизовать и упразднить любой республиканский орган государственного управления (государственные организации — с согласия Президента). В-третьих, Президент наделен правом назначать руководителей республиканских органов государственного управления и освобождать их от должности (кроме руководителей государственных организаций, подчиненных Совету Министров). В-четвертых, заместители министра внутренних дел,

Дата добавления: 2014-12-16