Развитие социальной политики в XIX и XX вв. до Второй мировой войны

Развитие социальной политики в течение первых двух тысячелетий христианской истории человечества постепенно подготовило те очертания и темпы формирования социальной политики, которые наблюдались к концу рассматриваемой эпохи — в XIX и XX вв.

Достижения XIX в. в этой области на примере Британии прекрасно показаны в работе английского ученого С. Миллера "Развитие социальной политики"[18]. Согласно Миллеру, именно с возникновения индустриального общества (с его высокой концентрацией городского населения и развитием транспортных средств, с его потребностью в образованной рабочей силе и национализированной политической и административной системой — наряду с проблемами быстрых темпов роста и раскола традиционных семейных и общинных систем социальной поддержки и социального контроля) государство обрело способность и потребность в развитии современной социальной политики и ее институтов[19].

В табл. 3.1 показан прирост населения в XIX в.: в Англии и Уэльсе он увеличился примерно с 20 до 77%[20].

Таблица 3.1

Прирост населения Англии и Уэльса, Шотландии и жителей отдельных городов в XIX в.

Населенный пункт	Население, тыс. человек
1801 г.	1851 г.	1901 г.
Англия и Уэльс	8,893	17,928	32,528
Шотландия	1,608	2,889	4,472
Глазго
Бирмингем
Йорк
Брайтон

Эти данные во многом объясняют, почему именно в XIX в. возникли серьезные и требующие срочного решения проблемы, связанные с необычайно стремительной и незапланированной урбанизацией. В этот период государство, существовавшее при старом до-индустриальном укладе, медленно превращалось в государство, способное "поспевать" за изменениями в современной жизни, промышленности, торговле.

Однако решение социальных проблем давалось реформаторам нелегко. Когда Эдвин Чадвик (1800-1890) и его соратники по реформам пытались основать институты скромной, но регулярной помощи бедным, а также институты контроля над ними, они столкнулись с резким сопротивлением тех, кому пришлось бы платить за это посредством налогов на доход с недвижимого имущества. С подобной оппозицией столкнулись и реформы здравоохранения.

Отдельно остановимся на британском законе о бедных. Впервые он был принят в 1601 г. К началу XIX в. формы его реализации в разных регионах страны были весьма многообразны. Например, некоторые местные власти были более подготовлены к оказанию финансовой помощи "нищим" (так называли тех, кто получал пособие по бедности), которая не требовала их помещения в так называемый работный дом, что во многих случаях было тяжким испытанием. Более того, некоторые местные власти отличались тем, что в особо тяжелые времена, когда даже имеющие работу не могли себя прокормить, предоставляли финансовую помощь вдобавок к заработной плате. С точки зрения Чадвика, все это мешало эффективной деятельности рынка труда, кроме того, разнообразие применяемых практик сбивало с толку рабочих. Необходимо было сделать закон о бедных более эффективным, контролируемым централизованно, т.е. сделать так, чтобы закон помогал действительно нуждающимся, а не трудоспособным работникам, не желающим работать. Нужно было сделать так, чтобы условия жизни на пособие были менее предпочтительными, чем положение наемного работника. Этот принцип "меньшей приемлемости" заложил фундамент нового Закона о бедных, принятого в 1834 г. Денежные инвестиции, необходимые для его реализации на местном уровне (включая создание современных работных домов нескольких видов или с несколькими отделами для разных классов нищих и для создания новых административных органов на местном и центральном уровнях), были достаточно велики[21].

ВЫДЕРЖКИ ИЗ ДОКЛАДА СОСТАВИТЕЛЕЙ ЗАКОНА О БЕДНЫХ 1834 г.

"Принцип оказания помощи нуждающимся. О мере достатка.

Первым и основным условием, принципом, который применяется повсеместно и признается даже теми, чьи действия на практике расходятся с ним, состоит в том, что положение бедняка (получателя помощи по закону о бедных) в целом не может быть таким же приемлемым, как положение независимого работника, принадлежащего к самому низшему классу. Доказано, что когда положение любого класса бедняков поднимается над положением независимых работников, положение независимых работников принижается; их промысел деградирует, занятость становится непостоянной, оплата их труда снижается. У подобных лиц появляется стимул покинуть ряды класса рабочих, чтобы стать членами класса бедняков. Речь идет о том, чтобы поставить класс бедняков в то положение, в котором он должен находиться, т.е. ниже независимого работника. Каждая копейка, потраченная на то, чтобы сделать положение бедняков более достойным, чем положение независимых работников, — это праздная и вредная щедрость...

Работный дом отвечает всем этим требованиям и является единственным средством, с помощью которого цель статута (законодательного акта), выпущенного Елизаветой в 1601 г., в соответствии с которым каждый трудоспособный мужчина должен работать, может быть достигнута"[22].

Другие страны Европы пережили индустриализацию позже, однако их правительства на более ранних стадиях начали играть активную роль в продвижении индустриализации и современных мер по достижению социальной стабильности и благосостояния. Так что введение в Великобритании существенных, хотя и ограниченных схем социального страхования в 1911 г. произошло уже после того, как британские политические деятели Дэвид Ллойд Джордж и Вильям Беверидж посетили Германию и были поражены мерами, принятыми на поколение раньше канцлером Бисмарком.

Столь же осторожно Великобритания расширяла свою изначально неоднородную систему государственного образования, чтобы удовлетворить потребности как промышленности, так и политического управления страной. Закон о всеобщем начальном образовании был принят в 1870 г., только через три года после того, как мужчины из разных экономических и социальных слоев получили право голосовать. Эта общественная сфера также была развита и расширена перед Первой мировой войной, когда Германия наглядно демонстрировала все преимущества образованной рабочей силы.

К началу Первой мировой войны Великобритания обладала обширным штатом чиновников на местном и центральном уровнях, чья деятельность не ограничивалась традиционными областями обороны и охраны правопорядка, но затрагивала и социальное обеспечение (включая предоставление жилья), и образование. Ее налоговая система также принимала современные масштабы и полноту.

Война 1914-1918 гг. усилила тенденцию к рассмотрению и решению социальных проблем на государственном уровне, но развернувшаяся деятельность была приостановлена в связи с послевоенными экономическими проблемами. Таким образом, к 1939 г., к началу Второй мировой войны, в Великобритании оставалось значительное число нерешенных социальных проблем[23].

Дальнейшее развитие социальной политики в Великобритании связано с появлением знаменитого документа В. Бевериджа "Социальное страхование и смежные службы" (1942), получившего известность под названием "Отчет Бевериджа". Этот акт положил начало построению государства всеобщего благосостояния в Великобритании[24].

И. Шумпетер: социальная политика на рубеже XIX—XX вв.

Предпринятый экскурс в историю европейской социальной политики мы хотим дополнить небольшим комментарием известного экономиста И.А. Шумпетера, автора трехтомного труда "История экономического анализа".

Йозеф А. Шумпетер (1883—1950) — родился в Австрии, но в 1930-е гг. эмигрировал в США, где до конца жизни был профессором Гарвардского университета. Шумпетер автор концепции экономической динамики и циклов, центральное место в которой отводится предпринимательской функции. Он считал, что именно предприниматели вызывают рост экономики и метаморфозы хозяйства, рискуя и изобретая новые комбинации использования факторов производства. Цикличность экономического роста Шумпетер рассматривал, как закономерность, хотя согласно его логике, кризисы не являются неизбежными. Они возникают вследствие панической реакции на закономерное прекращение подъема. В результате исследований Шумпетер пришел к выводу о неизбежности трансформации частнопредпринимательского капитализма в экономическую систему, развитие которой будет реализовывать государство[25].

Обращаясь к периоду конца XIX — начала XX вв., Шумпетер отмечает активизацию процесса социального реформирования в интересах трудящихся. Шумпетер пишет, что проводившиеся реформы состояли в принятии законодательства: а) позволяющего правительствам занимать иную позицию по отношению к организациям трудящихся и забастовкам (в Англии решающие шаги были предприняты в 1870-х гг. правительством Дизраэли); б) о рабочем времени и условиях работы (английский пример — введение 8-часового рабочего дня для шахтеров в 1908 г.); в) о социальном обеспечении (страхование от несчастных случаев, пенсии по старости, пособия по временной безработице). В последних лидировала Германия (законы 1884 и 1887 гг., расширенные законодательными актами в 1890-х гг.), но введенные правительством Кэмпбелла — Бан-нермана в Англии пенсии по старости, независимые от трудового вклада, и дальнейшие шаги, предпринятые правительством Асквита, ознаменовали важные достижения, превзошедшие немецкие[26]. Так, при некотором несовпадении во времени проведения социальных реформ все европейские страны продвигались примерно в одном направлении. Некоторое отставание прослеживалось в Соединенных Штатах Америки.

Следует отметить, что на рубеже XIX—XX вв. появляются институты, поддерживающие развитие социальной политики. В Германии в 1872 г. создается Союз социальной политики, в 1880-х — 1990-х гг. развивается социальное страхование (от болезни, несчастного случая, старости только для работающих).

Союз социальной политики (Verein fur Socialpolitik) был основан в 1872 г. Среди членов Союза — социологи В. Зомбарт и М. Вебер. Союз занимался исследованиями в области изучения социальных проблем. Каждый член центрального комитета этой организации имел право предлагать проекты. Те из них, которые одобрялись исполнительным комитетом, передавались в подкомитеты, собиравшие в свою очередь группы из заинтересованных членов, и публиковали результаты исследований. Оригинальные работы вместе с материалами обсуждений опубликованы в 188-томных трудах. И. Шумпетер отмечает, что реформаторский порыв членов Союза был сосредоточен на отдельных проблемах или мерах. Фундаментальное переустройство общества должно было произойти позже, "скорее как побочный продукт, чем результат непосредственно направленных на него усилий". Эта процедура предполагает накопление фактов в крупных масштабах, и впечатляющая серия трудов Союза социальной политики (Schriften des Vereins fur Sozialpolitik) свидетельствует о неумолимом стремлении докопаться до истины"[27].

В начале XX в. создается Международная организация труда (МОТ). Конвенции и рекомендации МОТ охватывают широкий круг вопросов занятости, организации и оплаты труда, порядка разрешения трудовых споров и конфликтов.

Итак, мы рассмотрели предпосылки формирования социальной политики на Западе. Какое развитие получат эти темы в XX столетии? В следующей главе мы обратимся к этой теме. Нам предстоит рассмотреть в ней современные концепции и модели социальной политики. Поэтому прежде, в дополнение к проведенному экскурсу в историю, будет полезно разобраться в концептуальных основах социальной политики прошлых веков.

Дата добавления: 2014-11-29