Объекты и субъекты управления собственностью. 3 страница

Государственная и муниципальная собственность, в отличие от частной собственности, более сложная категория, так как представляет собой выражение власти ни одного человека, а множества людей, или (в случае с муниципалитетом) большую группу людей.

Специфика государственной собственности заключается в том, что она непосредственно связанна с осуществлением политической власти, которую поддерживают армия и правоохранительные органы и другие государственные органы власти и управления. Поэтому, а также потому, что необходимо вложение многих социально-экономический функций управления в государстве (а для этого также необходима собственность) – невозможно бесконечно осуществлять приватизацию государственного и муниципального имущества. Необходимо, на наш взгляд, создавать инновационные государственные предприятия, хотя бы в тех отраслях производства, где наше государство имело раньше авторитет: авиастроение, морское и речное судостроение, атомное и энергетическое оборудование и т. д.

Государственная собственность включает в себя многообразные и взаимосвязанные отношения, построенные по иерархическому принципу. В основном отношения между странами государственной власти и управления, которые связанны с реализацией прав государственной и муниципальной собственности, утверждением и сложением бюджета РФ и муниципалитетов.

В настоящее время основным ядром государственной собственности являются те предприятия, которые необходимы для осуществления конституционных функций и удовлетворения жизненно важных потребностей общества: оборона, атомная промышленность, почта, трубопроводы, железные дороги и др.

Однако эти предприятия функционируют недостаточно, вследствие ряда причин, в том числе недостатки бюджетных запасов и неэффективное управление. На государственных предприятиях склонны держать избыточные ресурсы (материальные и трудовые), так как сложный финансовый механизм не позволяет гибко (как на частном предприятии) маневрировать финансовыми ресурсами. Низкая рентабельность на государственных и муниципальных предприятиях объясняется, в том числе и тем, что эти предприятия традиционно функционируют в отраслях невыгодных для частного капитала, так называемых социальных отраслях: железная дорога, жилищно-коммунальное хозяйство и др. В этих отраслях экономическая политика государства (в отличие от частного капитала) строится е всегда на основе только экономических критериев, но и на политических. Кроме этого, степень коррупции в государственном секторе экономики очень велика.

Рассмотренные в этом разделе учебного пособия некоторые специфические особенности функционирования государственной и муниципальной собственности не являются исчерпывающими. Далее, в последующих главах книги, мы более подробно будем останавливаться на тех или иных аспектах функционирования государственной и муниципальной собственности.

1.4 Содержание управления государственной и муниципальной собственностью.

Под управлением государственной и муниципальной собственность мы будем понимать совокупность функций управления в отношении этой собственности, которые реализуются для достижения государственных и муниципальных целей. Основными функциями управления собственностью является планирование, организация, координирование, оценка, учет, анализ и стимулирование. Таким образом, управлять собственностью – это значит планировать процесс воспроизводства и оборота объектов собственности, организовывать (т. е. распределять в пространстве и во времени) трудовые и материальные ресурсы, необходимые для управления собственностью, координировать работу всех государственных и муниципальных органов управления и власти в процессе управления собственностью, оценивать, учитывать и анализировать использование собственности и, наконец, стимулировать эффективное использование государственной и муниципальной собственности. Специфической особенностью управления собственностью в государственной сфере экономики в отличии от частной сферы, является то, что процесс принятия управленческих решений в этой сфере в большей мере регламентирован, чем в частной сфере. К сожалению, в настоящее время в стране ответственность служащих за принятие решений невелика и, как следствие, низкая эффективность управления государственной и муниципальной собственностью. Причем следует отметить, что низкая эффективность для государства, а для тех, кто управляет этой государственной и муниципальной собственностью, эта эффективность существенная.

В системе управления государственной и муниципальной собственностью выделяются понятия субъект и объект управления. Причем отношения между субъектом и объектом управления государственной и муниципальной собственностью в публично-правовом и гражданско-правовом смысле различно (см. рис. 3).[9]

1. Управление в публично-правовом смысле:

2. Управление собственностью в гражданско-правовом смысле:

Рис. 3 Схема, характеризующая отношения «субъект – объект» управления государственной и муниципальной собственность в публично-правовом и гражданско-правовом смысле.

Управление государственной и муниципальной собственностью в публично-правовом смысле более широкое понятие, чем в гражданско0правовом смысле: объектом управления в первом случае может выступать как объект собственности, так и субъект собственности, а в гражданско-правовом смысле объектом управления может быть только объект собственности. И самое главное для нашего рассмотрения, цели публичного управления собственностью более широки и определяются государственной политикой, в то время как в гражданско-правовой сфере управление собственностью имеет, в основном, экономический характер.

Схема отношений «субъект – объект» управления собственностью значительно усложняется, если между субъектом и объектом собственности появляется посредник (управляющий), см. рис. 4.[10]

Субъект Объект

Здесь: 1 – юридическая связь собственника и его имущества (право собственности);

2 – юридическая связь между субъектами – закон или договор (субъект права «раздваивается»);

3 – управляющее воздействие в рамках права собственности и условий по связи.

Рис. 4 Схема, характеризующая отношения «субъект – объект» управления государственной и муниципальной собственностью

Управление государственной и муниципальной собственностью мы будем понимать как совокупность решений и действий государственных и муниципальных органов управления и власти (определение политики в области управления соответственной собственностью, образование и ликвидация органов власти и управления, которые призваны управлять соответствующей собственностью, непосредственная реализация функций управления соответствующей собственностью, т. е. организация работ по управлению и координация, разграничение объектов собственности между собственниками, учет и оценка объектов собственности, планирование воспроизводства, стимулирование субъектов управления на эффективное использование объектов государственной и муниципальной собственности, приватизация и национализация собственности) по сравнению с государственной и муниципальной собственностью.

К сожалению в стране отсутствует специфическое федеральное законодательство по управлению государственной собственностью. Имеющиеся региональное законодательство и подзаконные акты по этому вопросу разные и не отвечают современным требованиям управления государственной собственностью.

Важной функцией управления государственной и муниципальной собственностью раскрывающей в определенной степени его содержание является учет этой собственности: имущества предприятий, самих предприятий, земельных участков, недр, водных объектов, акций, доли и др. Учет состоит из описания объекта собственности, фиксации собственника обновления данных и др.

Учет федеральной собственности осуществляется на основе Постановления Правительства РФ от 3.07.98 № 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества». Учет муниципальной собственности осуществляется в соответствии с положениями муниципальных органов власти.

Данные учета государственной и муниципальной собственности фиксируются в соответствующих реестрах – информационных системах баз данных, содержащих перечни объектов учета и данные о них, подлежащих учету.

Собственником федерального реестра является Российская Федерация. От ее имени право собственности осуществляет Росимущество и другие федеральные органы исполнительной власти.

Собственниками муниципальных реестров является муниципальный орган власти на местах. От их имени право собственности осуществляют муниципалитеты и другие исполнительные органы управления.

Учет объектов государственной и муниципальной собственности подразделяется на текущий и специально-целевой. Примером последнего является распоряжение Минимущества РФ от 18.01.01 №91-р «Об организации учета и вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства, находящихся в федеральной собственности». В нем предусматривается инвентаризация федеральных объектов незавершенного строительства, по результатам которой формулируются решения по дальнейшей судьбе этих объектов (продажа, завершение строительства, передача в собственность субъекта РФ, обмен, внесение в качестве вклада в установленный капитал государственных предприятий).

Зарубежный опыт управления государственной собственностью.

Проблемы управления государственной собственностью тесно связанны с вопросом степени участия государства в экономике страны.

В разные годы в различных странах проводились дискуссии о целесообразности существования государственного сектора, собственно государственного производства и централизованного планирования экономики. В этой связи особый интерес представляет вопрос об изменяющейся роли государства, ко­торое в зависимости от ситуации оказывало всеохватывающее воздействие на экономические процессы или утрачивало фун­кции главного субъекта экономической деятельности. Разделе­ние экономики на государственный и частный секторы обус­ловлено их конкретной ролью в обществе.

Как одна из важнейших выдвигается задача определения места государственной собственности в системе общественных отношений. Для ее решения представляет интерес изучение зарубежного опыта в этой сфере и возможности его использования в российской практике.

В странах Запада не затрагивается вопрос о составе той или иной формы собственности и, следовательно, о соответствующих отношениях и условиях их формирования. Во главу угла ставится эффективность функционирования экономики, и пред­почтение отдается только тем формам собственности, при по­мощи которых достигается этот результат. В этом выражается суть развития экономики конкретного государства.

Важным для нас является рассмотрение качественного аспекта, а именно: как используется та или иная собственность при осуществлении производства, кем присваиваются результаты деятельности объектов собственности, как реализуется эко­номический потенциал ее функционирования и каким образом система присвоения стимулирует деятельность собственника.

Необходимо отметить, что методы реализации отношений собственности в развитых странах различны. При сходных формах собственности в западных государствах и относительно близких их соотношениях такие показатели, как структура обеспеченности общества материальными благами, уровень занятости, благосостояние населения, различаются. Послевоенное развитие большинства европейских стран вплоть до 70-х гг. прошлого века происходило на основе государственного вмешательства в экономику, обусловленного требованием создания условий для экономического роста. В итоге в большинстве из них был сформирован обширный государствен­ный сектор путем национализации отдельных отраслей хозяйства либо создания предприятий с государственной или смешанной собственностью в ведущих отраслях экономики.

Такая экономическая политика была ориентирована преж­де всего на регулирование спроса преимущественно путем увеличения государственных расходов в соответствии с кейнсианскими рецептами управления экономикой. Для этих целей увеличивалась доля национального дохода, перераспределяе­мая через бюджетную систему государства. Показатели раз­вития современных западных стран свидетельствуют о дости­жении высоких позиций в развитии производительных сил, создании огромных материальных богатств. Однако подавляю­щая часть стран не смогла обеспечить такого уровня развития.

Их важные особенности заключаются в масштабах государственной и частной собственности, превалировании одной из них в структуре национального хозяйства, характере их функционирования. Различия в масштабах той или иной собственности определяют степень воздействия государства на экономические процессы, протекающие в ходе общественного разви­тия, и возможность их регулирования при наличии всех форм собственности. Вместе с тем в разные периоды развития госу­дарств различаются их количественное и качественное соотно­шения, неодинаковы и масштабы их участил в сфере производ­ственных отношений, что в определенной мере обусловлено общим ходом и потребностями экономического процесса, воз­можностями и качественным составом секторов экономики. Для стран Западной Европы такие изменения были характерны в период роста экономики, а для США — во время ее стагнации.

В современной экономике функционируют различные формы собственности. Развитие технологий происходит на основе использования той или иной формы собственности. Так, в пос­ледние два десятилетия ведущие страны мира постепенно, шаг за шагом, прекратили стандартизированное массовое произ­водство продукции. По мере развития этого процесса организа­ционные структуры и отношения собственности, сформиро­вавшиеся ранее и имевшие преимущества при прежнем укладе мировой конкурентной среды, стали препятствием для разви­тия новой экономики. Назрела необходимость внесения изме­нений в сферу отношений собственности с учетом новой конъ­юнктуры на основе применения иных принципов. Практическая деятельность в этом направлении ряда стран, таких, как США, Япония, Швеция и др., свидетельствует о переходе к дерегу­лированию различных секторов промышленности и услуг. Их развитие нацелено на использование накопленного интеллек­туального капитала, представляющего собой уже производи­тельный фактор производства.

Государственный сектор служит базой для сглаживания циклических колебаний рыночной конъюнктуры, стабилизации динамики экономического роста. Функционирование государственной собственности в отдельных странах осуществляется не только с позиции доходности, но и исходя из ее функциональ­ного назначения и значимости для общества. Государственный сектор играет важную роль в обеспечении экономической без­опасности страны. Как показывает мировая практика, его участие в решении общесистемных задач дает больший экономический эффект, чем прямое бюджетное финансирование соответствую­щих мероприятий, осуществляемых коммерческими структура­ми. Полагаем, что для расширения представления о понятии государственный сектор" необходимо рассмотреть зарубежный опыт его формирования и способы функционирования.

Так правительство М. Тэтчер уже в первые годы пребывания у власти поставило во главу угла своей социально-экономиче­ской стратегии задачу разгосударствления экономики и осво­бождения ее от пут бюрократической регламентации. В этих це­лях был осуществлен ряд мер, направленных на частичный демонтаж механизма государственного регулирования и прива­тизацию ряда находящихся в государственной собственности фирм.[11] В США и Швеции роль государственного сектора прин­ципиально различна. В США его доля составляет около 30%, а в Швеции — около 70%. Весьма сложно ответить на вопрос, какое соотношение государственного и частного секторов явля­ется целесообразным. Оно определяется для каждой страны ин­дивидуально в зависимости от ее истории, институциональной структуры, предпочтений населения, экономических условий развития (в прошлом и настоящем) и других факторов.

Американская модель экономического развития свидетельствует об относительности необходимых размеров и парамет­ров государственного сектора. Так, степень влияния государ­ства вовсе не прямо пропорционально зависит от масштабов его собственности и непосредственного участия в предприни­мательской деятельности. Оно имеет возможность оказывать ре­шающее воздействие на экономические и социальные процес­сы благодаря своим мощным финансовым ресурсам и опти­мальному их использованию в конкретных условиях динамики национальной и мировой экономики.[12]

Шведская модель государственного сектора экономики базируется не на вещных или объектных формах, а на функциональных принципах. Здесь государство регулирует деятель­ность экономических объектов только в целях исполнения капиталом и его элементами определенных функций в государственной системе. Важнейшие задачи государственного сек­тора в Швеции — аккумуляция и перераспределение значительных денежных средств на социальные и экономические цели. Шведская модель исходит из положения, что децентрализованная рыночная система производства всегда эффективна. Государство не вмешивается в производственную деятельность фирм, а активная политика на рынке труда сводит к миниму­му социальные издержки рыночной экономики. Цель состоит в максимальном росте производства в частном секторе и как можно большем перераспределении государством поступив­шей прибыли для повышения жизненного уровня народа, но без воздействия на основы производства. При этом упор дела­ется на инфраструктурные элементы и коллективные денеж­ные фонды.

Такая форма функционирования государства привела к возрастанию его роли в распределении, потреблении и перерасп­ределении национального дохода через налоги и государствен­ные расходы. Частный капитал при такой системе как бы освобождается от многих видов непроизводительных для него затрат. Стимулируется использование большей части прибыли на расширенное накопление капитала, так как государство бе­рет на себя преобладающую часть затрат на образование, здра­воохранение, развитие инфраструктуры, научно-исследователь­ские и опытно-конструкторские разработки и т. п.

В различных странах наблюдался значительный рост масш­табов прямого и косвенного вмешательства-государства в эко­номику. Вследствие этого увеличилась доля государственных расходов в ВВП. В условиях интенсификации внутрихозяйствен­ной, социальной и политической жизни, возросшей интерна­ционализации и нестабильности мирового хозяйства (соци­альные революции, длительная депрессия, различия в уровнях развития экономики, обострения противоречий и военные конфликты, финансовые кризисы, частный сектор стал давать существенные сбои и потребовалось вмешательство государства в экономические от­ношения. Это привело к изменению его расходов на стаби­лизацию экономического положения. Вместе с тем размеры государственного сектора экономики различаются по странам и имеют неодинаковые показатели.

Государственное вмешательство в экономи­ческие процессы в целом дает положительный эффект. Вместе с тем в отдельных странах наблюдались процессы обратного характера, например приватизация, ослабление государствен­ного влияния в производственной сфере. Эта тенденция прояв­лялась в странах Западной Европы (Великобритания, Фран­ция, Италия и Германия), Латинской Америки и Восточной Европы. Ослабление прямого государственного регулирования, включающее дерегулирование, денационализацию, приватизацию и другие процессы в сфере государственной собствен­ности, было обусловлено необходимостью уменьшения чрез­мерных бюджетных расходов, повышения эффективности экономики путем стимулирования развития конкурентоспособных отраслей, находящихся под непосредственным контролем государства; сокращения расходов на государственное управ­ление благодаря ликвидации изживших себя административ­ных структур; устранения препятствий на пути развития новых форм промышленной организации; обеспечения на этой осно­ве роста показателей развития экономики, а в некоторых стра­нах — сохранения устойчивого поступательного развития.

Как отмечается в ряде исследований, оптимальные масштабы государственного вмешательства необходимо определять исходя из финансовых возможностей государства. С точки зре­ния реальных финансовых возможностей неоправданным яв­ляется увеличение государственных затрат, а также чрезмер­ное, несбалансированное уменьшение государственных расхо­дов, что скажется на показателях экономического развития в будущем.

Возрастание доли государственных расходов связано, как правило, с необходимостью создания объективных условий для эффективной деятельности всех секторов экономики, экономической и социальной инфраструктуры, расширения сфер государственного образования и здравоохранения, увеличения ассигнований на нужды социального обеспечения и т. д. Это характерно для большинства стран Запада — Германии, Фран­ции, Англии и др.

Изменение государством финансовой политики в направлении сокращения бюджетных расходов, реорганизации и модер­низации государственного сектора зачастую влечет перераспре­деление числа рабочих мест между частным и государственным секторами экономики. Подобная политика при негативных со­циальных результатах ее проведения в последующем приводит к росту эффективности государственного сектора.

Так, деятельность М. Тэтчер в сфере государственной собственности привела к значительному сокращению персонала на государственных предприятиях, например, в угольной про­мышленности, где была достигнута высокая эффективность. Однако это не свидетельствует о безразличии к государствен­ному сектору и к тому, как достигаются положительные ре­зультаты. Скорее наоборот, вмешательство в эту сферу означа­ло отказ от вливания новых государственных средств в убыточ­ные секторы промышленности, повышение их эффективности и конкурентоспособности. Государственные предприятия при этом были поставлены в жесткие экономические условия, осо­бенно в тех отраслях, где действуют также фирмы частного сектора. Эффективность государственного сектора существенно возросла. В то же время увеличились расходы государства на социальные цели.

В большинстве стран государственный сектор значительно отстал по темпам роста занятости от частного. Такое положе­ние в сфере занятости бывает более выгодным, чем увеличе­ние числа рабочих мест. Однако, а большинстве случаев это при­водит к возрастанию доли расходов на решение социальных задач в общем объеме затрат государства.

Рассматривая важность и необходимость формирования государственного сектора в экономике различных государств, мы исходим в первую очередь из его удельного веса. Значения это­го показателя для государственного сектора, включающего прежде всего государственные предприятия, в странах Западной Европы различны. Государственным или публичным пред­приятием в зарубежной практике называется организация биз­неса, полностью или частично принадлежащего государству и контролируемого государственной (публичной) властью (государственным органом управления). Государственная компа­ния представляет собой обычное АО, акции которого полнос­тью или частично принадлежат государству).

Можно выделить три основные группы стран в зависимости от государственной доли (в %) в общем объеме собственности:

1) страны, где роль государственных (публичных) предпри­ятий очень велика, — Италия (19,6), Франция (18,3), Португа­лия (24), Греция (20,8);

2) страны, где доля государственных (публичных) предпри­ятий весьма заметна, — ФРГ (11,6), Испания (10), Ирландия (14,4), Дания (11,9), Бельгия (10,3), Нидерланды (9,6);

3) страны, где доля сектора государственных предприятий относительно мала, — Великобритания (от 7 до 8), Люксем­бург (от 4 до 5).[13]

Государственные предприятия являются инструментом проведения государственной политики для решения общегосудар­ственных задач. Этим вызваны осуществляемые государством мероприятия по выдаче определенных гарантий: выделение различного рода субсидий, защита от банкротства, освобожде­ние от обязательств по импорту, предоставление преимуществ по государственным закупкам и т. д. Большинство государствен­ных предприятий не имеют прибыли от текущей деятельности. В этом случае главным критерием для определения эффектив­ности их деятельности является соотношение ее общественно полезного результата и использованных государственных ре­сурсов (действует принцип "затраты — выпуск").[14]

В собственности государства или под его контролем нахо­дятся крупнейшие компании мира в таких отраслях, как авиакосмическая и нефтегазовая промышленность, автомобиле­строение и др. При выборе указанных отраслей исходили прежде всего из потребностей защиты национальных интересов. Границы государственной собственности гибки и зависят как от исторических условий, так и от необходимости решения современных задач развития общества.

Государство создает следующую основную организационно-правовую форму: казенные предприятия, которые не обладают ни хозяйственной, ни финансовой, ни правовой самостоятельностью. Они не платят налогов, все их доходы и расходы про­ходят через государственный бюджет. По закону и фактически они входят в систему государственного управления, которое непосредственно осуществляет какое-либо министерство, ве­домство или орган местного самоуправления. Экономическое значение данной формы очень невелико, как и число таких предприятий. К казенным относятся предприятия следующих отраслей (по странам):

• Франция — пороховые заводы, гобеленовые мастерские, почта, телеграф, телефон, полиграфические предприя­тия и некоторые другие;

• ФРГ — государственная военная монополия, типогра­фия федерального правительства и др.; в ведении земель — пивоваренные заводы, предприятия по добыче соли и торфа, некоторые виноградные хозяйства;

• Великобритания — пороховые заводы и королевские доки.[15]

Наиболее распространенной формой государственного участия являются АО. В зависимости от степени участия государ­ства в капитале таких компаний выделяются:

• публичные компании со 100%-м государственным участием;

• смешанные компании, в которых государство участвует в капитале и управлении наряду с частным капиталом.

Независимо от формы участия государства в акционерной компании государственные предприятия подлежат обычному налогообложению и подчиняются нормам частного права. Иными словами, они наделены собственным имуществом и обла­дают правовыми признаками коммерческого предприятия.

Государственные АО независимы и самостоятельны по отношению к государству. Они не входят в систему органов госу­дарственного управления. Такого рода государственные пред­приятия полностью подчиняются нормам гражданского и торгового права и предписаниям акционерного законодательства. Процедура распределения чистой прибыли на них не рег­ламентируется международными стандартами бухгалтерского учета. Порядок ее распределения индивидуален и закреплен в уставных документах предприятий. Объем дивидендов, распре­деляемых среди акционеров, задается коэффициентом выплат (или дивидендной политикой), который в свою очередь опре­деляется финансовой политикой предприятия. Компании раз­рабатывают модели дивидендной политики на основе прогно­за их финансового состояния на ближайшие 5 — 10 лет. При этом в модель закладывается информация о предполагаемых инвес­тициях, потребности в оборотных средствах, составляется про­гноз выручки и рентабельности, амортизации и прочих эле­ментов, необходимых для оценки возможных общих денежных поступлений, и задается целевая структура капитала.

Глава 2. Цели, принципы; функции и методы управления государственной и муниципальной собственностью.

2.1. Цели и принципы управления собственностью

Основные цели управления государственной и муниципальной собственностью

Процесс управления собственностью направлен на достижение совокупности целей. В разные периоды времени эти цели будут различны, так как условия управления изменяется. Основными целями управления собственностью являются обеспечение стабильного роста экономики страны и создание и поддержание конкурентной среды.

Системы рыночных отношений в нашей стране пока еще далека от совершенства, нестабильна и подвержена инфляционным процессам, сильным колебаниям коньюктуры и отраслевым диспропорциям. В связи с этим перед государством стоит задача стабилизации долгосрочных циклических колебаний, недопущение финансовых кризисов и обеспечение постоянного ускоренного экономического роста. Рыночный механизм, как показала семнадцатилетняя практика функционирования рыночной экономики, в нашей стране сам с этой задачей не справляется. Обеспечение финансовой экономической стабильности в целом означает, что государство несет ответственность за постоянный экономический рост, поддержание оптимальной структуры экономики, устойчивость национальной валюты, занятость и внешнеэкономическое равновесие.

Усиление роли государства в регулировании экономики в последние годы не следует понимать как экстенсивное развитие (т. е. наращивание количества объектов государственной собственности). Сегодня, после почти двух десятилетий хаоса, ощущается объективная необходимость в создании стройной экономически выверенной системы управления государственной собственностью. Её целями являются:[16]

· Увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

Дата добавления: 2014-11-29