Этапы развития системы Государственного казначейства Украины

План

Тема 1.Становление Государственного казначейства в Украине: его задачи, функции и структура

Методические материалы к изучению лекционного курса

Ф 95

Ялта 2010

АВТОНОМНОЇ РЕ­СПУБЛІКИ КРИМ

РЕСПУБЛІКАНСЬКИЙ ВИЩІЙ НАВЧАЛЬНИЙ ЗАКЛАД

«КРИМСЬКИЙ ГУМАНІТАРНИЙ УНІВЕРСИТЕТ» (м. Ялта)

ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКИ І УПРАВЛІННЯ

КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ З ДИСЦИПЛІНИ:

«КАЗНАЧЕЙСЬКА СПРАВА»

0501 «Економіка і підприємництво»

для студентів спеціальності 6.050308 «Фінанси та кредит»

напряму підготовки

Підготовлена:	Ст. преп. Люлюкова Л.О.
Затверджена:	кафедри від «27» серпня 201 0 р. протокол № 1

УДК 336

ББК 65.26

Конспект лекций з дисципліни «Казначейська справа» – Ялта, 2010. - с.

Розробник: Люлюкова Л.О., ст..викладач кафедри фінансів та кредиту

Затверджено Вченою радою РВУЗ «Кримського гуманітарн6ого університету», протокол №__1 від «_27_» серпня_2010 року.

по дисциплине «Казначейское дело»

Конспект лекций соответствует требованиям Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования.Доступность и краткость изложения позволяют быстро и легко получить основные знания по предмету, подготовиться и успешно сдать зачет.

В конспекте лекций рассмотрены сущность основных направлений, форм и методов регулирования деятельности органов Государственного казначейства Украины, этапы развития казначейства, определение бюджетных полномочий казначейства; а также особенности кассового исполнения Государственного бюджета Украины по доходам и расходам в условиях рыночной экономики; механизма проведения казначейских операций. Студенты знакомятся с учетом и отчетностью в системе казначейства, формируют знания относительно платежной системы выполнения бюджета и контроля в системе казначейства и обслуживанию государственного долга.

1.1. История становления Государственного казначейства Украины

1.2. Этапы развития системы Государственного казначейства Украины

1.3. Задачи, функции и структура Государственного казначейства Украины

1.4. Казначейская система исполнения государственного бюджета

1. История становления Государственного казначейства Украины

Современное казначейство, его становление и развитие имеют объективные предпосылки. Развитие государства всегда предопределяло создание структур, которые бы обеспечивали реализацию их основных функций на каждом историческом этапе с целью решения стратегических задач. Как показывает исторический опыт, причинами, которые побуждали государства создавать новые финансовые структуры, были:

- необходимость концентрации ресурсов в связи с эпидемиями, войнами;

- осуществление экономических реформ;

- изменение общественного устройства и т.п.

Внедрение системы казначейства в Украине является процессом объективным, который должен рассматриваться во взаимосвязи с конкретными социально-экономическим проблемами, стоящими перед страной, которые могут быть решены только при осуществлении определенных экономических реформ. Такая постановка вопроса требует анализа опыта проведения определенных процессов в высокоразвитых странах мира и выбора базовой модели исполнения бюджетов, которая бы отвечала стратегическим планам развития украинского общества. Таким образом, необходимо осуществить историко-экономический анализ проблем становления казначейского исполнения бюджетов.

Термин «казна» и «казначейство» имеют глубокие исторические корни.

В давность казной называли любые запасы (домашнюю утварь, драгоценные

камни,деньги и т.п.), но со временем это понятие закрепилось исключительно за казенными (государственными) ценностями. Термин «казначейство» происходит от понятия казна, которая в переводе с английского означает сокровище,ценность. Термины «казна» и «казначейство» имеют различные толкования в разных странах. Это можно объяснить развитием и эволюцией казны как общественного финансового института, который является частью наследства, традиций и культуры разных государств.

В первых систематизированных трудах, посвященных вопросам казны, это понятие используется и в широком, и более узком понимании. Так, в Трактате о политике, экономике и праве «Арташастра», датируемом IV веком до нашей эры, который был написана в Индии, казна в широком понимании - это богатство государства, к которому относилось кроме детально перечисленных доходов золото, ценный камень и металлы, а также все виды сельскохозяйственной продукции. В рукописи отмечалось, что армия и казна - это важнейшие инструменты в руках монархии, поэтому они должны быть под непосредственным контролем руководителя государства. В более узком значении казна - это место, куда поступали деньги и откуда осуществлялись платежи для конкретных целей.

Исторически казначейство во многих странах мира выполняло несколько функций:

- отвечало за сохранение богатства государства;

- было местом, где собирались платежи государства, из которого государство осуществляло выплаты;

· отвечало (под королевским надзором) за чеканку монет;

· выполняло функцию учетного ведомства, то есть казначейство должно было вести записи всех операций с указанием даты, характера и конечного назначения платежей.

Со временем функции казначейства разных стран изменялись:

- вследствие затяжных войн, которые приводили к уменьшению богатства государства, казначейства начали выпускать внутренние и внешние долговые обязательства;

- в связи с увеличением количества и расширением активности финансовых монополий, казначейства начали принимать на сохранение их акции;

- с возникновением центральных банков и соответствующим ростом системы коммерческих банков такие функции казначейства как эмиссия денег и чеканка монет, выпуск долговых обязательств, получение и выдача платежей государством было передано банкам;

- в некоторых случаях казначейство работало как банковское учреждение и принимало вклады населения.

Наличие отдельного уполномоченного органа в системе исполнительной власти государства, который должен был отвечать за разработку и осуществление государственной финансовой политики, является закономерностью для всех эпох и государств.

Традиции Государственного казначейства Украины зародились еще во времена Киевской Руси. Прообразом казначейства можно считать княжескую казну Ярослава Мудрого и его наследников, которая служила хранилищем материальных ценностей княжеств. Здесь также писались указы, составлялись грамоты, велась текущая переписка.

Княжеская казна московских князей находилась в Кремле, на казенном дворе. Уже к середине пятнадцатого столетия княжеская казна приобрела значение центрального финансового ведомства.

В начале XVIII столетия для решения проблемных вопросов в области финансов была создана камер-коллегия, которая представляла собой прообраз современного Министерства финансов. Первым президентом камер-коллегии был назначен в 1717 году князь Д.М. Голицын. Петр I ставил перед ней такие задачи, реализация которых действительно делала ее органом высшего управления и контроля над доходами государства. В частности, она должна была собирать разного рода информацию о реальном экономическом положении страны.

Одним из первых в мире конституционное определение государственной казны сделал Филипп Орлик (1710-1742) в так называемой Бендеровской конституции. Статьей 9 этой Конституции предполагалось, что казна - это государственное сокровище и финансы в гетманском государстве. Конституцией отделялась государственная казна от личных средств гетмана, и передавалась в распоряжение генерального хранителя казны. Важные казначейские дела решались исключительно на собрании казацкого совета (парламента).

Ключевым явлением в истории казначейства Украины были годы Запорожской Сечи (конец XV ст. - 1775 г.), когда большинство казаков находилось на турецком фронте (неподалеку от устья Дуная). Тогда и была организованна казна, в которую поступали доходы от промышленной эксплуатации рыболовецких и охотничьих угодий, земель и хуторов.

Становление казначейства в Украине неотделимо от реформ Петра I. В конце 18 столетия Петром I принимается решение относительно создания коллегий, которые по своему составу и способу решения дел в свое время были беспрекословно прогрессивными управленческими государственными учреждениями. Центральной идеей функционирования коллегии было коллегиальное принятие как управленческих, так и решений по результатам обсуждения любого дела. Среди петровских коллегий особое внимание отводилось камер-коллегии, мануфактур-коллегии, берг-коллегии и штатс-конторе. Круг их задач был очерчен решениями важнейших вопросов того времени, а именно управлением финансами, управлением делами, связанными с развитием промышленности, торговли и вообще народного хозяйства. Собственно камер-коллегия была призвана решать все проблемные вопросы в области финансов, собирать доходы, искать дополнительные источники поступления денежных средств в казну государства. Петр I ставил перед камер-коллегией такие задачи, реализация которых действительно делала их органом высшего управления и контроля над всеми доходами государства. Она без сомнения представляла собой прообраз современного Министерства финансов. Дальнейшее реформирование управления финансами связано с именем Екатерины ІІ. Тридцатого марта 1764 г. издается указ о назначении ее доверенного лица князя Б.Куракина президентом камер-коллегии, расширяются ее полномочия и определяются главные задачи финансового управления. На некоторое время роль камер-коллегии усилилась.

Важным событием в истории финансового управления стало издание нового регламента камер-коллегии в 1731 году, который регулировал ее деятельность вплоть до ликвидации в 1785году. Оно знаменовало отказ правительства от мысли организовать государственное управление финансами в виде отдельного самостоятельного учреждения. Для управления всеми вопросами, которые раньше входили в компетенцию камер-коллегии, в губернских городах были созданы казенные палаты, а для приема и хранения денежных средств, которые вносились в казну, в каждом областном городе была создана должность уездного казначея. В официальном документе «Учреждения в губерниях» казенная палата была представлена как департамент, который является слиянием функций камер-коллегии и ревизионной коллегии. В ее обязанности входило:

- сбор доходов в полном объеме в установленные сроки;

- доставка собранных доходов по месту назначения;

- обеспечение сохранности собранных доходов;

- составление ежегодных реестров о доходах каждого уезда губернии;

· доведение всех сведений о доходах и затратах губернии до сведения государственного казначея.

Кроме того, в обязанности казенной палаты входило строгое наблюдение за тем, чтобы в губерниях с населения не взимались любые дополнительные сборы. Уездные казначеи часть казенных средств оставляли местным органам.

Восьмого сентября 1802 года императором Павлом было издан указ о создании министерств, который начал новую эру высшего устройства и управления на новых основах. При этом рядом с должностью государственного казначея была основана также должность Министра финансов. С ее внедрением состоялось существенное перераспределение обязанностей в финансовой области. Именно к нему фактически перешли функции высшего управления государственными финансами, в то время как государственный казначей, несмотря на то значение, которое ему предоставлял император Павел, еще более четко определился как главный счетовод страны. Таким образом, первичная значимость этой должности была в значительной мере утрачена.

Казначейство как специальный финансовый орган, который ведал кассовым выполнением государственного бюджета, было основано 2.02.1821 года, когда в составе Министерства финансов был создан департамент Государственного казначейства.

Именно финансовые отношения XVIII столетия оказали содействие созданию государственного казначейства, которое с течением времени принимало все более развитые формы и государственную значимость. Казначейство организовывало взыскание налогов, сборов, пошлин, вело учет прибылей государства и отпускало средства на затраты, предусмотренные государственным бюджетом. Казначейское выполнение государственного бюджета дало положительный эффект, так как такая форма работы обеспечивает экономное, обязательно целевое использование средств государственного бюджета.

На время Октябрьской революции 1917 г. департамент Государственного казначейства был главным в системе Министерства финансов. Он

распоряжался движением средств, которые поступали в общие государственные доходы, осуществлял центральное счетоводство за государственными доходами и расходами, а также проверку финансовых смет всех министерств и главных управлений, составлял проект государственной росписи доходов и расходов.

Попытки построить бюджет Украины на базе собственной государственности были сделаны в 1917-1920 гг., когда Центральный Совет старался отделить финансы Украины от финансов России. Полный бюджет был построен только во времена Павла Скоропадского. При Министерстве финансов была создана Бюджетная комиссия, в состав которой вошли представители Министерства финансов, государственного контроля, заинтересованных ведомств и представители научно-экономических кругов. Юридической основой при формировании бюджета Украинского государства стало бюджетное право Русской Империи, которое состояло из общих сметных правил, правил о порядке рассмотрения государственной росписи прибылей и расходов и об ассигновании с казны расходов, не предусмотренных росписью.

Сводный бюджет Украинского государства в те времена имел признаки исполнительной сметы. На несовершенство сформированного бюджета повлияли неблагоприятные социально-политические и финансово-экономические условия, в которых он составлялся.

С образованием в 1922 году СССР был создан единый бюджет, в состав которого включались бюджеты союзных республик. Казначейство было ликвидировано, поскольку кассовое выполнение государственного бюджета осуществлял Госбанк СССР.

Принцип жесткой централизации средств начал действовать в гипертрофированном виде. Так, Постановление ЦИК и СНК СССР от 21 декабря 1931 г. «О республиканских и местных бюджетах» закрепило почти стопроцентную потерю собственной доходной базы региональных бюджетов. Все они должны были формировать большую часть своих доходов за счет ежегодных отчислений от общесоюзных налогов.

В мае 1918 г. принимается Постановление Совнаркома, которое обязывает все предприятия сдавать средства в кассы Народного банка или Государственного казначейства. В октябре 1918 г. кассовые сделки по исполнению государственного бюджета было возложены на Народный банк РСФСР. Органы Государственного казначейства потеряли самостоятельность и были присоединены на правах отделов к Народному банку и его отделениям.

Окончательный переход к новой системе выполнения государственного бюджета через учреждения государственных банков состоялся в 1925 - 1928 гг. Банковская система кассового выполнения бюджета СССР была создана на принципе единства кассы. То есть все платежи, которые поступали в государственный бюджет СССР, зачислялись Госбанк СССР, и все расходы государственного бюджета осуществлялись через Госбанк. Расчетно-кассовые операции по выполнению бюджетов выполнялись из единого центра. Единство кассы обеспечивало централизацию средств и сбалансирования доходов и расходов каждого из бюджетов, которые образовывали в совокупности бюджетную систему страны. Последняя давала возможность проводить операции из кассового выполнения союзного бюджета на всей территории страны, каждого республиканского и местного бюджета - на территории, подведомственной соответствующему органу власти.

При выдаче предприятиям, организациям, учреждениям бюджетных средств Госбанк осуществлял контроль за их целевым использованием. Руководство кассовым выполнением государственного бюджета СССР полагалось на Правление Госбанка СССР, а Министерство финансов СССР, министерства финансов союзных и автономных республик и местные финансовые органы контролировали выполнение учреждениями Госбанка правил кассового соблюдения бюджета.

Распад СССР и образование на территориях бывших республик

независимых государств коренным образом изменили политическую карту мира. Украина впервые за многовековую историю обрела независимость и обрела возможность присоединиться к мировому сообществу на равных правах. Украина, как и большинство постсоциалистических стран, обратилась к мировой практике выполнения бюджета через органы казначейства.

Сода­ние и развитие Государственного казначейства отражает всю глу­бину, всю сложность ситуации, которую переживала Украина в период ее самостоятельности в сфере построения органов фи­нансового управления. После провозглашения в 1991 году независимости и построе­ния социально ориентированной экономики рыночного типа на­чался период возрождения сис­темы казначейских органов в Украине.

До середины 1993 года в Украине действовала банков­ская система исполнения госу­дарственного бюджета, которая досталась в наследство от СССР с его централизованной экономи­кой и одноуровневой банковской системой. Тогдашняя практика кассового исполнения государс­твенного бюджета была рассчи­тана на систему единого банка и не соответствовала двухуровне­вой банковской системе, которая начала формироваться в Украине в конце 80-х годов. Двухуровневая система предусматривала, с од­ной стороны, ответственность Центрального банка за размер эмиссии, а с другой — экономи­ческую самостоятельность коммерческих банков, которые осу­ществляли операции в пределах привлеченных средств и банков­ского капитала.

Бюджетные средства сосредо­точивались в негосударственных банковских учреждениях, для ко­торых исполнение бюджета не было приоритетным направле­нием деятельности. Вместе с тем, в соответствии с действующим в то время законодательством ком­мерческие банки получили эконо­мическую самостоятельность по распоряжению как банковским капиталом, так и привлеченными денежными средствами. Это при­вело к ослаблению учета бюд­жетных средств, устранению ком­мерческих банков от контроля за их использованием. Средства на осуществление запланированных расходов выделялись независимо от их фактической мобилизации в бюджете. Несовершенство системы выполнения Государственного бюджета коммерческими банками особенно сказывалось в период экономического кризиса. Вследствие отсутствия средств на счетах предприятий, организаций, утаивание прибылей от налогообложения, нарушение коммерческими банками нормативов отчислений общегосударствен-ных налогов, сборов и обязательных платежей между государственным и местными бюджетами, безосновательной задержки перечислений коммерческими банками доходов бюджета, государственный бюджет недополучал надлежащие ему средства.

В разных коммерческих банках и Национальном банке Украины было открыто множество текущих счетов бюджетных учреждений по госбюджету и внебюджетным средствам. Это не давало возможности применять механизм предварительного контроля за расходованием средств. «Распыление» средств по множеству текущих счетов министерств, ведомств, бюджетных учреждений и коммерческих банков и «блуждание» их по запутанным каналам через систему коммерческих банков приводило к несвоевременному поступлению средств к адресатам, финансированию отдельных государственных программ. При условиях острого дефицита государственного бюджета на текущих счетах бюджетных учреждений ежедневно сохранялись значительные остатки бюджетных средств. Ежедневно на счетах бюджетных организаций в учреждениях банков находилась месячная сумма поступлений в бюджеты всех уровней, благодаря чему финансово обогащались коммерческие банки. Все вышеперечисленное создало предпосылки подписания Указа Президента Украины от 18 июня 1993 г. «О порядке кассового выполнения Государственного бюджета Украины».

Ситуация изменилась с введени­ем 1 июля 1993 года единой систе­мы кассового исполнения бюдже­та. Согласно Указу Президента Украины от 18 июня 1993 года №219/93 «О порядке исполне­ния Государственного бюджета Украины» финансирование рас­ходов осуществлялось в рамках доходов, реально поступивших в государственный бюджет, а так­же за счет кредитов, предостав­ленных Национальным банком Украины Министерству финан­сов Украины.

Все средства государственного бюджета, поступавшие в учреж­дения коммерческих банков, начали аккумулироваться на центра­лизованном счете Министерства финансов Украины, открытом в Национальном банке Украины на балансовом счете 100 «Средства Государственного бюджета Украины». Аналогичные счета открывались также в учрежде­ниях коммерческих банков на имя местных финансовых орга­нов. Суммы доходов, поступив­шие на эти счета, коммерческие банки ежедневно перечисляли соответствующим областным уп­равлениям Национального банка на транзитный балансовый счет 100 областного управления НБУ откуда средства зачислялись на централизованный счет, откры­тый в НБУ на имя Министерства финансов.

По мере поступлений суммы до­ходов, аккумулированные на сче­те 100, перечислялись на счет 124 «Расходы Государственного бюд­жета Украины», открытый на имя Министерства финансов Украины. С этого счета осущест­влялось финансирование расхо­дов из государственного бюдже­та в пределах ассигнований, предусмотренных в бюджете соответс­твующим министерствам, ведомствам (главным распорядителям денежных средств) и остатка де­нежных средств на счете 124.

Перечисление средств госу­дарственного бюджета произво­дилось Министерством финан­сов Украины на текущие счета главных распорядителей средств. Суммы бюджетных средств, по­ступавшие на счета распорядите­лей средств высшего уровня, под­лежали перераспределению между их подведомственными струк­турами в двухдневный срок.

Таким образом, обеспечивалось разграничение функций банков­ской и финансовой систем, а зна­чит, имела место смешанная сис­тема кассового исполнения бюд­жета по расходам. При такой системе кассово­го исполнения бюджета, когда средства концентрировались на централизованном счете Министерства финансов Украины проходя долгий путь по верти­кали, и осуществляли обратный путь поступления средств на сче­та распорядителей, значительно снижалась оперативность в уп­равлении бюджетными средс­твами.

В таких условиях возникал воп­рос оперативного управления бюджетными средствами, направления их на первоочередные соци­ально-экономические потребнос­ти, что возможно было осущест­вить лишь через создание новой структуры с налаженным про­зрачным механизмом исполнения государственного бюджета.

Важной задачей на этом эта­пе стал выбор наиболее прием­лемой с точки зрения целесообразности и возможности исполь­зования в украинской практике модели казначейской системы кассового исполнения бюдже­тов. Идея вышеуказанной модели принадлежит ветерану украинс­ких финансов Димитриеву Ивану Григорьевичу — в прошлом пер­вому руководителю Управления исполнения государственного бюджета, заместителю Министра финансов Украины. Талантливый финансист в 1993 году на уровне идеологии ввел новую для украин­ских государственных финансов тему «казначейства». В течение этого периода были разработаны концептуальные принципы систе­мы Государственного казначейства Украины, которые нашли свое отражение в Указе Президента Украины от 27 апреля 1995 г. № 335/95» О Государственном казначействе Украины» и Поло­жении о Государственном казна­чействе Украины (утверждено постановлением Кабинета Ми­нистров Украины от 31.07.95 г. №590).

Воплотил идею казначейства в жизнь Виктор Петрович Тентюк, одна из выдающихся личностей нашего государства, чье имя опубликовано в книге «Уславлені постаті України» — заслуженный экономист Украины, бывший первый заместитель Министра финансов, заместитель Министра финансов Украины, организатор Государственной налоговой служ­бы Украины, Государственного казначейства Украины, ре­форматор Пенсионного фонда Украины.

Со второй половины 1993 г. Национальным банком Украины по согласованию с Министерством финансов Украины было внедрено единое кассовое выполнение как государственного, так и местных бюджетов. На банковскую систему были возложены только функции осуществления операций из кассового выполнения Государственного бюджета, а выполнение таких функций, как ведение учета кассового выполнения Государственного бюджета, контроль за его выполнением, управление денежными средствами Государственного бюджета, не входило в перечень функций банковской системы и должно было обеспечиваться финансовой системой. Кроме этого, в связи с отказом от прямого финансирования дефицита бюджета за счет собственных ресурсов Национального банка Украины, возникшая необходимость введения новых функций, которые раньше не выполнялись ни банковской, ни финансовой системами. Это, в первую очередь, такие функции, как краткосрочное прогнозирование доходов Государственного бюджета и оперативно-кассовое планирование его расходов (в разрезе главных распорядителей средств и в разрезе территорий).

При таких условиях появились вопросы оперативного маневрирования ограниченными государственными средствами, направление их на первоочередные социально-экономические нужды, которое возможно было осуществить только путем создания новой финансовой структуры с отлаженным механизмом выполнения государственного бюджета.

27 апреля 1995г. Указом Президента Украины создано Государственное казначейство Украины, а постановлением Кабинета Министров Украины от 31 июля 1995г. за № 590 утверждено Положения о Государственном казначействе Украины. Согласно вышеуказанному Указу на Государственное каз­начейство Украины в 1995 году было возложено выполнение всего комплекса задач, свя­занных с кассовым исполне­нием бюджетов всех уровней и эффективным управлени­ем бюджетными средствами. Госказначейство должно было упорядочить использование го­сударственных средств, сконцен­трировать их на наиболее важ­ных направлениях социального и экономического развития об­щества.

Дата добавления: 2014-12-07