Тема 20. Муниципальные выборы 3 страница

Однако это многообразие имеет установленные законами рамочные ограничения — гарантии избирательных прав граждан, что, в частности, предполагает:

недопустимость различных ограничений прав граждан в разных частях одного муниципального образования;

равенство "удельного веса голоса" каждого избирателя (это означает, что если в одномандатном округе установлена, например, норма представительства — один депутат от тысячи избирателей, в двухмандатном округе эта норма должна составлять два депутата от двух тысяч избирателей, а в пяти-мандатном, соответственно, — пять от пяти тысяч).

Как уже отмечалось, пункт 2 статьи 23 Федерального закона о местном самоуправлении содержит норму: "Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации". Вместе с тем согласно статье 8 названного Федерального закона в уставе муниципального образования должны быть указаны порядок формирования органов местного самоуправления, а также формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Указанные нормы заставляют ставить вопрос о пределах регулирования муниципальных выборов на региональном и муниципальном уровнях власти.

Возможны три варианта:

Вариант А. Законами субъекта Российской Федерации проведение муниципальных выборов регулируется исчерпывающе и безальтернативно.

В таком случае в уставе муниципального образования определяется лишь одно — является тот или иной орган местного самоуправления выборным или нет.

Вариант Б. Законами субъекта Российской Федерации проведение муниципальных выборов регулируется исчерпывающе, но многовариантно, то есть в региональных законах излагаются различные схемы выборов (по одномандатным и многомандатным округам, в один и в два тура и т. д.).

В таком случае в уставе муниципального образования указывается, по какой из законодательно предусмотренных схем проводятся муниципальные выборы.

Вариант В. Законами субъекта Российской Федерации определяются общие требования к порядку проведения выборов.

Исчерпывающая регламентация порядка проведения выборов в этом случае осуществляется нормативными правовыми актами муниципального образования.

Вариант В вполне очевидно выходит за рамки требований приведенной нормы статьи 23 Федерального закона о местном самоуправлении. Что касается вариантов А и Б, то представляется, что последний в наибольшей мере соответствует Конституции Российской Федерации, определившей, что местное

самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций.

Необходимо подчеркнуть, что вопросы о вхождении выборного должностного лица, избранного населением, непосредственно в состав выборного коллегиального органа местного самоуправления, а также о частичной ротации выборного коллегиального органа не относятся к вопросам порядка проведения муниципальных выборов, а следовательно, не подлежат регулированию законом субъекта Федерации. Этот вывод следует из общепринятого порядка определения компетенции органов государственной власти: орган государственной власти вправе решать лишь те вопросы, которые отнесены в установленном порядке к его ведению. Отметим, что не может считаться выборным орган местного самоуправления района или сельсовета (сельского округа), сформированный из представителей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав соответствующего территориального образования, предусмотренный Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента от 26 октября 1993 года № 1760. Если речь идет об избранных населением выборных должностных лицах муниципальных образований (мэрах, главах, старостах, управляющих и т. д.), нарушается требование Федерального закона об основных гарантиях о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов (район, состоящий из поселений с примерно равной численностью избирателей, можно рассматривать лишь как теоретическую абстракцию). Если же речь идет о лицах, избранных поселенческими коллегиальными органами местного самоуправления, нарушается еще и принцип прямого избирательного права.

Вместе с тем указанный порядок формирования органа местного самоуправления нет оснований считать в принципе недопустимым. Речь идет лишь о статусе такого органа, как совещательного. В его компетенцию не могут входить вопросы, отнесенные к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления, являющегося выборным.

8. Возможность избрания выборных должностных лиц местного самоуправления на собраниях (сходах) граждан. Федеральным законом о местном самоуправлении установлено, что на собраниях (сходах) могут решаться вопросы местного значения, что может быть предусмотрена возможность осуществления собраниями (сходами) граждан полномочий представительного органа местного самоуправления, при этом пределы компетенции собрания (схода) подлежат определению в уставе муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Особый интерес представляет вопрос о возможности избрания на сходе выборных должностных лиц местного самоуправления.

Сторонники такой возможности обычно обосновывают свою позицию следующим образом. Согласно определению понятия "выборное должностное лицо местного самоуправления" (ст. 1 Федерального закона о местном самоуправлении) — это должностное лицо, которое, в частности, может избираться представительным органом местного самоуправления из своего состава. Поскольку пункт 6 статьи 15 указанного Федерального закона допускает возможность осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан, то допустимо и избрание сходом из своего состава выборного должностного лица местного самоуправления.

Однако такое построение вступает в противоречие с требованиями Федерального закона об основных гарантиях, в преамбуле которого определяются основные гарантии реализации гражданами России их конституционных прав избирать и быть избранными. Согласно нормам этого Федерального закона избрание гражданами своих представителей должно осуществляться в рамках процедуры, реализация которой требует длительного времени (не менее трех месяцев) и которую, следовательно, невозможно осуществить в рамках схода граждан.

При разрешении данной коллизии представляется некорректной ссылка на статью 7 Федерального закона о местном самоуправлении, в которой установлен приоритет этого Федерального закона по отношению к иным федеральным законам в части норм муниципального права.

Во-первых, в случае избрания выборного должностного лица из состава представительного органа местного самоуправления данная коллизия отсутствует, так как каждый из членов представительного органа уже является представителем граждан, прошедшим законодательно предусмотренную процедуру избрания.

Во-вторых, требование об обязательности проведения выборов органов, власти на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании является и нормой Федерального закона о местном самоуправлении.

В-третьих, требование об осуществлении избрания гражданами своих представителей именно в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом об основных гарантиях, выходит за рамки норм только российских нормативных правовых актов — соответствующие положения содержатся в ряде международных правовых актов и, в частности, в Европейской хартии о местном самоуправлении. А согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью ее правовой системы, причем если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Таким образом, лицо, избранное на сходе граждан, не может рассматриваться в качестве представителя населения всего муниципального образования, обладающего властными полномочиями по осуществлению местного самоуправления. С правовой точки зрения это будет не выборное должностное лицо местного самоуправления, а лицо, представляющее интересы граждан, присутствовавших на сходе.

Однако следует иметь в виду, что изложенная логика применима лишь в отношении избрания уполномоченных лиц на собрании (сходе) граждан. В случае осуществления сходом полномочий представительного органа местного самоуправления, его решения, принятые в пределах своих полномочий (например, решение об установлении местных сборов), подлежат безусловному исполнению всеми гражданами на территории соответствующего муниципального образования, в том числе и не присутствовавшими на сходе либо голосовавшими против соответствующего решения.

Вышеизложенные рассуждения касаются собраний (сходов) всего населения муниципального образования. Что касается собраний (сходов) граждан, являющихся элементом территориально-общественного самоуправления, иных форм самоорганизации населения отдельной части муниципального образования, то эти собрания, даже при условии обсуждения на них вопросов осуществления местного самоуправления, могут рассматриваться лишь как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, но не как структуры, собственно осуществляющие местное самоуправление. Такие сходы граждан не обладают собственными неотъемлемыми властными полномочиями в отношении соответствующей территории. Это не противоречит тому, что органы власти могут делегировать свои отдельные полномочия сходам граждан частей муниципального образования. В этом случае решение схода будет иметь силу решения органа местного самоуправления, но это будут не собственные, а делегированные полномочия.

Говоря о недопустимости проведения муниципальных выборов в рамках собраний (сходов) граждан, нельзя не отметить, что сама идея о целесообразности установления особенностей процедуры выборов в малых муниципальных образованиях заслуживает внимания. Речь, естественно, не идет об отступлении от требований всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Речь идет лишь о допустимости особых механизмов реализации указанных требований. Под малыми в данном случае подразумеваются муниципальные образования, немногочисленность населения и компактность расположения которых допускает реальную возможность проведения собрания (схода) граждан с участием более половины жителей, обладающих избирательными правами. В таких муниципальных образованиях, где все знают друг друга, представляется вполне допустимым, например, сокращение сроков отдельных избирательных действий, в первую очередь периода предвыборной агитации.

Как указывалось ранее, в действующем федеральном законодательстве имеются нормы, увязывающие порядок осуществления отдельных избирательных действий при муниципальных выборах с численностью избирателей (п. 5 ст. 31 Федерального закона об основных гарантиях).

Следует отметить, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. "в" ст. 71), отнесшей регулирование прав и свобод граждан к предметам ведения Российской Федерации, установление вышеупомянутых особенностей может быть осуществлено или федеральным законом непосредственно, или нормативным правовым актом иного уровня в пределах, установленных федеральным законом. Решение данного вопроса на региональном или муниципальном уровне в инициативном порядке недопустимо.

Литература

Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.: Наука, 1996.

Ильин И. А. Основы государственного устройства. М.: СВАРОГЪ, 1996.

Кутафин О. В., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М.: Юристъ, 1997.

Муниципальное право: Учеб. / Под ред. А. И. Коваленко. М.: Новый юрист, 1997.

Муниципальное право: вопросы и ответы: Учеб. пособие для юрид. вузов / Под ред. А. И. Коваленко. М.: Новый юрист, 1998.

Казанчев Ю. Д., Писарев А. Н. Муниципальное право России: Учеб. М.: Новый юрист, 1998.

Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с приложением нормативных актов / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: ИНФРА • М—НОРМА, 1997.

Таболин В. В. Право муниципального управления. М.: Элиг, 1997.

Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория

и практика. М.: ИНФРА • М, 1998.

Бондарь Н. С., Чернышев М. А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении (на примере города Ростова-на-Дону) / Ростов, гос. ун-т. Ростов н/Д, 1996.

Васильев В. И. Как выбрать главу муниципального образования: сравнительный анализ избирательного законодательства // Журнал российского права. 1997. № 12. С. 13—25.

Белая Е., Сумина 3. Наутро после выборов (городской голова вспомнил о законе и обратил его против политоппонентов) // Российская Федерация сегодня. 1998. № 7. С. 48.

Иванченко А. Выборы закончились — выборы продолжаются // Россия. 1997. № 8. С. 9—10.

Иванченко А. Местное самоуправление: день сегодняшний и завтрашний // Президентский контроль. 1998. № 1. С. 21—30.

Князев С., Хрусталев Е. Добровольность участия в выборах и обязательность явки избирателей: есть ли противоречие? // Власть. 1997. № 10. С. 44—46.

Куколев И. Выборы в городке N: в российской глубинке появляется хозяин // Власть. 1997. № 8. С. 27—32.

Митрохин С. Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: краткий комментарий к федеральному закону // Журнал российского права. 1997. № 10. С. 65—76.

Цыпляев С. Как нам выбирать власть // Власть. 1997. № 40. 10 с.

Доклад ЦИК России об итогах выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления // Вести. Центральной избирательной комиссии РФ. 1997. № 2 (44). С. 31—64.

Местное самоуправление в РФ: состояние, особенности формирования, проблемы: [Аналитический материал Центральной избирательной комиссии РФ] // Вести. Центральной избирательной комиссии РФ. 1997. № 4 (46). С. 74—109.

Обеспечение избирательных прав граждан и совершенствование избирательной системы страны по результатам выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления: Доклад Центральной избирательной комиссии РФ // Вести. Центральной избирательной комиссии РФ. 1997. № 4 (46). С. 115—128.

Дата добавления: 2014-11-29